京津冀协同发展复合式区域性碳市场体系研究

2014-06-27陈永国聂锐

经济与管理 2014年2期

陈永国+聂锐

摘要：京津冀及周边地区的碳排放使本区域大气污染更加严重，控制碳排放是防治大气污染的重要举措。在区域大气污染需要统一治理的前提下，基于本区域各行政区成员处于不同碳排放发展阶段的现实背景，通过科学定位市场功能，明确各阶段的主要任务，实行总量控制，健全市场结构，重视管制机制和完善配套措施等方法，建立复合式区域性碳市场体系。

关键词：复合式区域性碳；市场体系；总量控制；碳交易

中图分类号：F25 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2014）02-0013-05

一、引言

碳排放和大气污染很大程度上都是由化石能源的燃烧排放物造成的（丁一汇，李巧萍等，2009）[1]，二者同根同源，具有相互交织、互相影响的协同效应。京津冀作为世界上碳排放量最大的首都经济圈，造成了我国最严重的大气污染区。今后在治理区域性大气污染、控制碳排放时，要通过市场机制打破“一亩三分地”的思维定式、建立一加一大于二、一加二大于三的协同发展长效机制，这不仅是中国回应国际上对我国碳排放不断增加的政治和经济压力的有力措施，也是协同解决本区域大气污染的重要出路。

控制碳排放有多种机制可供选择，欧盟碳市场的碳排放权价格与造纸和钢铁产业的产量存在显著的正相关关系表明（李布，2010）[2]，市场机制不仅能够实现控制大气污染的预定环境目标，也是一种低成本的政策工具，能够激励企业自觉控制污染物排放。

随着碳市场的经济效益不断显现和提高，尽管不同国家对如何控制全球碳排放都从本国利益出发来寻找人类共同利益和本国切身利益间的某种动态平衡（刘燕华，2013）[3]，致使发展全球性碳市场面临重重困难，但在国内建立跨行政区的区域性碳市场十分积极。我国目前有深圳、上海、北京、天津、广东等在行政区内的地方性碳交易市场，还没有区域性的碳市场。理论界对建立区域性碳市场已有少量探索，隗斌贤等人（2012）[4]探讨了长三角区域性碳交易市场的相关问题，傅强等人（2010）[5]建议我国建立8个区域性碳交易市场。京津冀及周边地区应立足实际、因地制宜地建立复合式区域性碳排放权交易市场体系（碳市场体系），该市场对控制本区域的碳排放进而对生态文明建设和可持续发展具有积极意义。

二、建立复合式区域性碳市场体系的现实背景

（一）碳排放发展阶段

自然界本身的碳排放对人类整体上无害且是有益的，有问题的是人为导致的碳排放量的增加。从低碳发达国家的实践看，人为导致碳排放增加一般经历四个发展阶段：第一个阶段，碳排放总量、人均碳排放量和碳排放强度都增长阶段，这一阶段是工业化初期阶段；第二个阶段，碳排放总量和人均碳排放量增长但碳排放强度见顶的阶段，这一阶段是工业化中期阶段；第三个阶段，碳排放总量继续增长，但人均碳排放量见顶且碳排放强度继续下降阶段，这一阶段是工业化后期阶段；第四个阶段，碳排放总量达到峰值后下降阶段，这一阶段是后工业化社会阶段。

从表1可见，京津冀及周边地区的所有成员都没有进入碳排放的第四阶段，只有北京进入第三阶段，其他省份均处于第二阶段。从碳排放变化的复杂程度来看，除了碳排放量的变异系数有所缩小外，人均碳排放量和碳排放强度的变异系数都在增大。

综上，由于京津冀及周边地区的成员处于不同的碳排放发展阶段和各成员间较大的内部差异性，为了在合理的成本范围内控制碳排放，在碳排放总量确定的前提下，总体上应建立京津冀复合式区域性碳市场体系。这种复合式治理模式统筹兼顾了治理大气污染、控制碳排放和推动行政区发展经济的需要，有助于区域整体的可持续发展。

（二）必然性

1. 大气污染长距离运输的物理特点决定了应建立区域性碳市场。大气污染可以长距离输送的特点引起了区域性和全球性污染。环保NGO绿色和平（2012）在其《京津冀地区燃煤电厂造成的健康损失评估研究》中指出，2011年该地区的燃煤电厂排放的大气污染物产生的PM2.5造成了约9 900人过早死亡，其中在导致北京2 000例过早死亡的电厂中，19%来自天津、63%来自河北。

京津冀及周边地区由于区域内的大气污染物相互传输、相互影响，尽管各个行政区都为防治大气污染做了大量工作，但大气污染呈现区域性和复合型的特点十分显著，单靠某一省区市进行污染防治已无法达到改善空气环境质量的目的，只有合力建立复合式区域性碳市场体系才能推进区域空气质量的共同改善。

2. 建立区域性碳市场有助于破解区域生态发展的资金瓶颈。为了实现京津冀及周边地区空气质量明显好转和重污染天气较大幅度减少的目标，在由环保部、国家发改委等七部门颁发的《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》（环发[2013]104号）中要求相关省市区加快淘汰落后产能。

削减这些产能一方面会为改善大气质量发挥重要作用；另一方面也会给河北省的经济、社会发展带来冲击，比如在压缩钢铁产能方面，据河北省初步测算，完成削减任务后，四十多万就业人员需要安置，几年内影响直接和间接税收370亿元[6]。

河北省为改善大气环境而淘汰的这些产能需要相应的资金补偿和支持，但资金具有安全性、流动性和逐利性的要求，这与应对气候变化的脆弱性、持久性和公益性之间便产生了矛盾[7]，因而资金投入不足将会成为制约区域间生态治理效果的重要瓶颈。如果将其中合理、合法减少的碳排放量作为自愿性减排量，全部在区域性碳市场中进行交易，按照目前北京和天津的碳价格，可获得一笔可观资金，将这些资金用于生态环境保护，那么为改善整个区域大气质量所做贡献的地区就能在市场机制下获得相应的成本补偿，改变了仅靠行政补偿和奖励的不确定性，从而可以大幅度减弱资金的制约和激发相关地区的积极性。

（三）可行性

1. 顶层设计引导京津冀及周边地区展开合作。2013年9月12日，国务院公布了被称为大气“国十条”的我国有史以来规模最大的大气污染治理行动——《大气污染防治行动计划》。“国十条”要求京津冀地区的PM2.5需在五年内下降25%。在国务院的这一顶层要求下，政府相关部门很迅速、多方位出台了落实措施。

2013年9月18日，环境保护部发布了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，各省区市也相应出台了本地区的实施方案。10月14日，中央财政安排50亿元资金，用于京津冀及周边地区的大气污染治理工作，2014年中央财政设立100亿专项资金，对重点区域大气污染防治实行“以奖代补”。2014年1月3日工信部公布了《京津冀及周边地区重点工业企业清洁生产水平提升计划》，拟从源头减少大气污染物产生量。另外，在北京碳排放权市场开市的当天，京津冀及周边地区的发展改革委签订《关于开展跨区域碳排放权交易合作研究的框架协议》。2013年12月26日，六省区市主管节能低碳环保工作的部门和相关企业成立了节能低碳环保产业联盟，成立当天共达成了八个签约项目，签约金额约200亿元。

2. 京津冀及周边地区有较好建设区域性碳市场的环境。2010年和2013年国家发改委在统筹考虑各地方的工作基础和试点布局的代表性基础上，开展了低碳省区和低碳城市试点工作。本区域的北京、天津和河北的保定、石家庄和秦皇岛，山西的晋城、内蒙古的呼伦贝尔市、山东的青岛都在其中。另外，2008年保定被世界自然基金会（WWF）和住建部选为“中国低碳城市发展项目”的首批两个试点城市之一，2010年作为“新能源制造业之城”入选世界自然基金会在我国的五个“低碳发展示范城市”。河北廊坊、山东潍坊和日照入选第一批中美六个低碳生态试点城市。更重要的是，北京和天津的两个试点碳市场已开始运行。

三、复合式区域性碳市场体系的设计

（一）基本内涵

在碳市场建设过程中，不同地区的碳生产力发展不平衡说明各地区的减排成本有很大差别，而减排成本又是控制碳排放的一个关键环节，该问题不解决将给区域性碳市场带来许多不确定性。弱化这一不确定性的途径是对处于不同碳排放发展阶段的行政区建立跨行政区的区域性碳市场。接着而来的问题是，区域性碳市场是采取集权式治理还是分权式治理？二者各有利弊，需要从本区域的实际情况和目标出发，统筹决策。

从美国治理二氧化硫采取集权式治理达到预定目标的经验看，集权式有助于既定环境目标的实现，但从京津冀及周边地区的各个行政区的碳减排潜力及碳排放发展阶段等都有很大不同的现实情况看，分权化在推进过程有可能行政阻碍较小。综合来看，京津冀及周边地区应结合两种治理手段的优点，建立复合式区域性碳市场体系。

复合式区域性碳市场体系是在改善大气污染和控制碳排放的既定目标下，针对各行政区在不同的碳排放发展阶段的现实，各个行政区在排放权交易体系中的排放总量由区域碳排放管理委员会统一决定，各行政区内部在碳排放量的分配、排放权交易的行业、企业、登记等方面拥有相当大的自主决策权，通过区域碳排放管理委员会有效沟通、协调、平衡各行政区成员的利益，最大程度改善区域整体的大气环境质量和为控制碳排放提供碳金融支持。

（二）功能定位

京津冀及周边地区的复合式区域性碳市场体系包括各个行政区的本地碳市场，通过建立区域性碳减排的测量、报告、核实的核算体系以及公开、透明、科学的运行机制，为市场参与者提供价格发现与保值增值的操作平台，是本区域控制碳排放的关键市场手段，是推进区域生态环境改善和发展低碳实体经济、统筹区域产业转型升级的重要力量，是国际社会理解中国区域控制碳排放的主要窗口。

（三）建设阶段

第一阶段（2013—2015年）：行政区会员建市场、区域做标准。各个行政区对控排企业进行宣传、教育、培训，在做好本地监测、报告、核查制度的基础上，建立本地碳市场，有了本地碳市场，区域性市场才有基础。区域性碳市场建立旨在与整个区域区情相符合、且兼容国际规则的核证、注册的标准体系和交易体系。

第二阶段（2015—2017年）：行政区会员市场运行，区域性市场开展自愿交易。会员市场根据本地需求开展交易。区域性市场对行政区会员市场中的合法、合理但被淘汰产能所减少的碳排放量按自愿减排进行交易，同时对国家发改委通过的核证自愿减排量（CCER）进行交易。这一阶段行政区会员市场的主要任务是推动本地碳市场参与主体的多元化；区域性市场的主要任务是凝聚会员共识，对减少碳排放量和发展碳汇项目的地区给予市场化的生态补偿。

第三阶段（2017—2020年）：行政区会员确定加入区域性市场的行业和企业，区域性市场开展碳交易和开发国际市场。各地区根据本地的实际情况，根据自身条件确定进入的行业和企业的时间表。区域性市场按照生态承载力和国家下达的任务，确定区域碳排放总量，对各会员的碳排放量在协商的基础上统一分配。同时开发和提供与欧盟等国际排放市场相同的产品并进行交易。这一阶段行政区会员市场的主要任务是提高活跃交易、严格监管和高效运营的程度。区域性碳市场的主要任务是建立规范、高效的区域性碳交易市场，为统筹区域产业转型升级和发展低碳实体经济提供支持，鼓励非会员行政区市场自愿加入并通过双边协议，与其他地区的碳排放交易体系实现兼容，努力使其设定的标准能够得到国际碳市场的认可，在一定范围内具备市场定价话语权。

（四）总量限制

碳交易制度的核心是：通过制度设计，把一种外部性的企业原来不需要支出成本的排放温室气体的大气空间容量，变成一种可以定价、交易的稀缺碳资产。碳交易能够对控制碳排放产生激励作用的前提是建立强制减排制度，即各控排企业的碳排放在履约期间有上限限制。只有有了排放上限限制才能形成碳排放权的稀缺，从而产生合理的碳配额价格。碳配额价格可视为减排企业的减排参考价，企业通过减排成本与该价格的比较来确定自身的碳资产管理策略。

上限限制有总量限制和基准信用两种形式，从实践来看，政府根据个体的排放水平划定一个特定碳排放基线的基准信用（比如碳强度）适合于本地的环境问题不突出的情况。而对于京津冀及周边地区是在叠加了本地、区域性和全球性环境问题的背景下，建立总量上限的形式更能达到预设的环境目标。

与欧盟的碳排放总量由各成员国先决定自己的排放量，然后汇总形成欧盟排放总量的分权化不同，京津冀及周边地区的碳排放总量应先由国家及各省区市相关部门、行业协会和社会公众参与的区域碳排放管理委员会代表区域整体利益，根据生态环境承载力及国家下达的任务等来确定整个区域的碳排放总量。

在区域碳排放总量确定后，采用陈文颖、吴宗鑫和何建坤（2005）提出的思路[8]，根据到某一趋同年各行政区的人均碳排放趋向相同的原则，按照兼顾公平与效率的方法进行分配。分配时的公平与效率是决定碳交易市场成败的关键，综合欧盟和美国的经验，应采用由无偿分配向有偿拍卖的渐进式推进模式。

（五）市场结构

碳交易市场可分为配额交易市场和自愿减排交易市场。配额交易市场是为有排放上限限制的企业提供的交易平台，自愿交易市场则为企业自愿进行碳交易搭建的交易平台。配额碳交易又可分为以配额（即排放权指标）或以项目为基础的两类交易。

从京津冀及周边地区的区域性碳市场的功能定位出发，初期为了凝聚共识应鼓励自愿减排交易，随着市场的成熟，过渡到以配额交易市场为主。配额交易中的排放权交易对促进区域中发达地区的产业转型升级具有积极作用，项目交易是统筹区域可持续发展和促进落后地区发展实体经济的重要手段，因此两类交易都需要发展。

按照交易的需要和市场建设信息技术的完善程度，交易市场可以有场内交易和场外交易。不论是场内交易还是场外交易，为了活跃市场和提高效率，都要有计划地进行现货与期货交易。同时为使碳交易市场灵活多样，应把碳排放权作为一般的财产权利，积极开展碳排放质押、碳债券、碳信托、碳理财、碳交易保险等相关的金融创新活动。

（六）管制机制

人为设计的碳市场存在许多无法预知的供给过度、初始分配不合理等设计缺陷，政府直接新增或者回收配额作为一种价格管制机制已被引入碳交易市场设计之中[9]。为了稳定本区域碳市场的价格和预期，应建立碳基金，通过操作碳基金，避免出现类似欧盟碳市场中曾出现的价格大起大落。当出现碳价格大幅下降时，碳基金购买市场中的碳配额，相当于收紧碳配额、减少市场上的碳供给，在供求市场规律下，促使价格回升。当出现碳价格大幅升高时，为了减轻企业负担，抛出碳排放配额，促使价格理性回归。

四、配套措施

从长远看，建立碳市场是控制碳排放的一支重要市场力量，但在市场建立和完善阶段，如果政策之间不配套甚至冲突就有可能降低碳交易制度的绩效[10]，因此还需要政府发挥更好作用，促进市场手段、行政考核手段和法律手段之间的协同配合，才能可持续、最小阻力推进碳市场的建设。

（一）把二氧化碳列入本地《大气污染防治条例》

二氧化碳既是植物进行光合作用的重要气体，也是自然界本身就有的一种温室气体，在人为排放量较小的时候，其并没有危害人体健康和导致大气环境恶化，因而不同国家在本国利益的驱使下，对二氧化碳的法律地位产生了严重分歧[11]。但随着二氧化碳等温室气体危害人体健康的证据不断增多和大气环境的持续恶化，美国环境保护署2009年确定二氧化碳等温室气体“危害公众健康与人类福祉”，IPCC的评价报告表明人类大规模排放温室气体导致绝大多数城市和区域的大气环境正在不断恶化。这些不断增加的证据促使曾经在温室气体排放管制方面最为保守的美国、加拿大和澳大利亚等国的态度开始转变，澳大利亚、加拿大等国已从法律上把二氧化碳作为大气污染物质对待，美国联邦最高法院也认为二氧化碳属于污染物质，应当受《清洁空气法》的调整。

因此，按照气候变化与大气污染防治措施的相关性和环境立法的协调化要求，将碳排放列入地方法规，这一方面使得超量排放的企业要受法规制裁，另一方面可以保护排放水平较低的企业将其节约量进行交易时受法律保护。京津冀及周边地区把二氧化碳列入本地《大气污染防治条例》，通过对法规层面的效果进行观察和测量，最终为我国在修订《大气污染防治法》时是否将二氧化碳列入其中提供依据。

（二）制定碳排放总量考核办法

大气和环境的公共物品属性决定了控制碳排放需要行政手段和市场手段配合使用。从近几年国际上碳交易价格的大幅度波动看，进入碳交易市场中可供交易的碳排放量的大小是影响市场稳定性的重要因素，而可供交易的碳排放量是碳排放权分配机构代表全体居民，在统筹考虑碳排放量对气候异常和大气污染的影响程度和企业的承受能力基础上的综合决策，因此行政手段在控制碳排放中不可或缺。

实践中，我国现行地方政府应对国家要求各地降低GDP碳排放强度的主要办法是降低GDP的增长速度。京津冀及周边地区日益严重的大气污染与六省市区都完成国家考核任务的事实表明，降低GDP碳排放强度的效果并不理想，需要改变考核思路。针对产生碳排放的根源，应建立与碳市场一致的总量控制的行政考核办法[12]。通过比较京津冀及周边地区的总量考核办法和GDP碳强度考核办法的效果，可为我国利用行政考核办法完善碳交易市场来积累改革经验。

参考文献：

[1]丁一汇，李巧萍，等.空气污染与气候变化[J].气象，2009，（3）：3-14.

[2]李布.欧盟碳排放交易体系的特征、绩效与启示[J].重庆理工大学学报（社会科学），2010，（3）：3.

[3]刘燕华.推动构建和谐共赢的全球气候变化治理体制[J].国际展望，2013，（4）：1.

[4]隗斌贤，揭筱纹.基于国际碳交易经验的长三角区域碳交易市场构建思路与对策[J].管理世界，2012，（2）：175-176.

[5]傅强，李涛.我国建立碳排放权交易市场的国际借鉴及路径选择[J].中国科技论坛，2010，（9）：106-111.

[6]张涛.淘汰钢铁产能河北高层“拒绝一切理由”[DB/OL].http：//news.xinhuanet.com/fortune/2013-10/29/c_125615539.

htm.

[7]王遥.气候金融[M].北京：中国经济出版社，2013.

[8]陈文颖，吴宗鑫，何建坤.全球未来碳排放权 “两个趋同” 的分配方法[J].清华大学学报：自然科学版，2005，（6）：850-853.

[9]陈波.中国碳排放权交易市场的构建及宏观调控研究[J].中国人口资源与环境，2013，（11）：7-13.

[10]殷培红，赵毅红，裴晓菲.温室气体减排监管政策的国际经验[J].环境保护，2009，（11）：59-61.

[11]常纪文.二氧化碳的排放控制与《大气污染防治法》的修订[J].法学杂志，2009，（5）：74-76.

[12]陈永国，褚尚军，聂锐.我国产业结构与碳排放强度的演进关系——基于 “开口P型曲线”的解释[J].河北经贸大学学报，2013，（2）：54-59.

责任编辑、校对：关华

Coordinated Development to Composite Carbon Emissions Trading Market System in

Beijing-Tianjin-Hebei Region

Chen Yongguo1，2， Nie Rui1

（1.School of Management， China Mining University， Xuzhou 221116， China；

2. Economic Research Institute， Hebei Economic and Trade University， Shijiazhuang 050061， China）

Abstract： The Carbon emissions of Beijing-Tianjin-Hebei and surrounding areas lead air contamination of this region are more serious， and currently controlling the emissions of carbon dioxide is the major method to control the atmospheric pollution. According to this condition， the cooperation of the affected states becomes important. Based on the member state in different carbon development stage of realistic background， a composited regional carbon emissions market is satisfied to establish through scientific positioning function of the market， the main task of the stage， the total control， to perfect the market structure， the regulative mechanism and improve supporting measures etc.

Key words： Composite carbon emissions trading market system； Total amount control； Carbon trading

收稿日期：2014-02-21

基金项目：国家科技支撑计划课题（2012BAC20B08）；国家自然科学基金项目（71273259）；河北省软科学研究项目（12457206D-20）；河北经贸大学京津冀一体化协同创新中心2014年度招标项目（2014ZBXM03）

作者简介：陈永国（1972-），男，甘肃定西人，中国矿业大学管理学院博士研究生，河北经贸大学经济研究所研究员，河北经贸大学京津冀一体化协同创新中心成员，研究方向为区域绿色低碳发展；通讯作者：聂锐（1958-），男，山西原平人，中国矿业大学管理学院教授，博士生导师，研究方向为能源经济与管理。