我国虚假旅游广告的法律分析

周 静，徐春燕

（1.黑龙江农业工程职业学院，哈尔滨150088；2.黑龙江职业学院，哈尔滨150080）

我国虚假旅游广告的法律分析

周 静1，徐春燕2

（1.黑龙江农业工程职业学院，哈尔滨150088；2.黑龙江职业学院，哈尔滨150080）

近年，中国旅游业迅猛发展，进入激烈竞争的发展阶段，整版篇幅的旅游公司或旅行社广告随处可见，也使得越来越多的公众选择旅游产品及服务。与此同时，市场上旅游广告良莠不齐，尤其是大量虚假广告的出现，造成了旅游业的市场混乱，也给部分旅游消费者带来不小的损失。建议国家根据《广告法》、《广告管理条例》和《广告管理条例施行细则》的相关规定，修改完善广告法律法规，明确旅游广告的各种规范，突出诚实信用原则的重要地位，引导旅游企业加强自律，创新对虚假旅游广告的监管手段，构建规范的违法广告公众举报制度和赔偿制度，建立良好的旅游市场秩序。

旅游广告；原因；规制

旅游业是世界上最大和增长最快的产业之一，但中国旅游业与西方成熟市场相比还存在着明显差距，尤其是旅游市场营销中存在的法制意识淡薄问题。在旅游广告的发布中，许多经营者只顾经济利益而忽视法制化经营，甚至为旅游者提供虚假的旅游服务信息，帮助旅游企业获得经济利益。旅游广告的目的是运用媒体手段，宣传和推广具有优势的自身旅游产品，帮助旅游企业获得合法的经济效益。可是，目前越来越多的虚假旅游广告在市场上的涌现［1］，不仅破坏了国家的法制，与十八大确立的“法治中国”理念相左，而且扰乱了旅游市场秩序，同时损坏了旅游企业形象，也使旅游者权益受到不必要的损害。旅游广告良莠不齐的现状亟须广告法和相应法律的规范与调整。

一、虚假旅游广告形式分析

由于旅游市场不规范，当前我国的旅游虚假广告颇多。例如，旅游广告中的“行”，在宣传“双飞”时，旅行社一般会注明航空公司、机型，基本上不注明起飞时间、是否转机等，利用消费者的疏忽把航班安排在晚上，导致游客未得到有效休息而游兴大减。或者在旅游广告中注明所住酒店的名称及星级，但不注明酒店地段，远离景区导致游客每天消耗极大的时间、体力往返酒店与景区；有的旅行社在合同中使用“准四星”等高于饭店自身星级的符号，攀附“星级”对外宣传。再譬如门票，不少广告声称团费包括门票，其门票通常是旅游景区的“大票”，只负责景区大门门票，“景中景”、“园中园”分别单独收费。旅游广告中诸如此类的陷阱，让游客防不胜防。

表1 虚假旅游广告常见形式

此外，利用互联网发布的虚假旅游广告日益增多。2014年初，淮南市旅游质监所工作人员发现有人利用网络发布虚假旅游宣传广告，港澳双飞5日游团费价格仅588元，并标明此价格包含往返机票、住宿用餐、当地导游、景点门票、无强迫购物。但是其提供的行程路线上又标明必须进入7个购物店。该广告明显违反了《广告法》，涉嫌欺骗和误导消费者，以及以不合理的低价组织旅游活动并通过安排购物获取不正当利益。

具体来说，我国虚假旅游广告的共同特征是：

1.制作、发布旅游服务广告不规范。旅游广告内容应当真实合法，同时具备旅行社名称、业务经营许可证编号、接待计划及行程、收费标准、投诉电话等内容。在司法实践中，个别旅行社在发布旅游服务广告时，上述必备要素不真实、不具体，甚至故意使用“X日尊贵游”或“X日豪华游”、旅游费用“全包”、“半包”等容易使消费者误解的模糊用语［2］。还有部分旅行社在刊登旅游广告，使用“服务质量代表云南省最高水平”、“湖南地区旅游企业排头兵”、“雄踞江苏旅游市场的品牌大社”等不实之词向市民提供误导信息。此外，某些旅行社以“某某之旅”、“某某假期”之名发布旅游广告，甚至盗用其他知名旅行社的名义。

2.服务网点私自制作、发布广告。服务网点是旅行社设立的招揽游客并提供咨询、宣传服务的分支机构，不具备独立法人资格，其招揽的游客必须由设立社接待。有些旅行社服务网点采取变通手段，以“营业部”的名义私自制作、发布广告。有些旅行社服务网点未明确标注自身具体名称，误导游客，从事招揽、咨询以外的民事活动。

3.虚构经营范围，代理出境旅游产品不标注组团社名称。国家旅游局2010年发布通知，根据《旅行社条例》及其实施细则，允许开展旅行社委托代理招徕业务，满足旅行社经营发展的需要。但代理社接受委托任务时，不得故意隐瞒或误导旅游消费者，必须明示其受组团社委托，宣传资料必须标明组团社的名称。有些只能经营国内游、入境游业务的旅行社接受委托后，发布广告时故意删除组团社基本信息，致使旅游者相信该社可以经营出境旅游业务，客观上误导了旅游者，损害了旅游者的合法权益。

4.推行旅游广告的低价策略，吸引、招徕旅游者。旅游淡季时，旅行社利用低价效应，吸引招徕游客，无可厚非。但《旅行社条例》规定，旅游费用报价不得低于成本。个别旅行社为了开发淡季市场，迎合消费者盲目追求低价的心理，以低价格吸引旅游者。例如淮南市旅游质监所整治的网络虚假旅游广告，通过增加购物次数、自费项目、降低旅游标准等方式弥补自身利益的损失。

二、虚假旅游广告产生的原因分析

1.广告主的原因。一些规模较小的旅行社其工作人员法律意识淡薄，又缺乏专业旅游服务培训，宣传旅游产品时，急功近利，忽视旅游业和广告业的法律制约，欺骗消费者。追求暴利是广告主发布虚假广告的另外一个重要原因。当旅游消费者面对海量的旅游信息进行选择时，往往不知所措。一些不法旅行社或旅游公司借此机会通过发布虚假低价信息吸引客源，通过降低广告中承诺的旅游服务和待遇标准平衡损益，以攫取高额利润。

2.消费者的原因。消费者受到虚假信息侵害后，权益受到损失，但由于维权意识不足、维权成本过高、维权法律依据的缺失等原因，往往难以实现维权的目的。在美国、法国、德国等经济发达的国家，完善的法律体系加上强烈的消费者法律维权意识，虚假广告的违法成本很高，在一定程度上降低虚假广告的数量［3］。反之，在中国，虚假广告容易得逞。通常的情况是由于当前法律体系的原因，消费者在受到虚假旅游广告的欺骗后，缺乏相关维权法律常识，不知道维权途径及维权手段，往往自认倒霉，息事宁人；或者不愿意花时间、花钱去讨回公道；或者担心遭到虚假广告主的“报复”。上述种种表现助长了虚假广告之风，也使得虚假广告被查处的概率大大降低了。

3.旅游广告监管方面的原因。第一，监管法律制度不健全。从法制上来讲，旅游基本法并不完善，处理由虚假广告引发的旅游纠纷时，仍然需要借用其他相关法律法规，如《广告法》、《民法通则》、《合同法》等。由于旅游产品特定的综合性，各法律之间在解决旅游纠纷不协调，甚至会出现空白，造成旅游消费者维权无法可依的情形。从立法宗旨来讲，我国的旅游法律法规中缺乏对精神损害赔偿的规定。旅游活动以追求精神享受为目的，旅游者的合法权益同时具有物质性和精神性，当旅游者受到虚假广告的侵害时，不仅是物质利益的损害，更对他们的精神利益造成了损害，理应获得精神损害赔偿。可我国的《旅游法》、《民法通则》、《合同法》或相应司法解释中并未对此做出明确的规定。从旅游合同形式来看，旅游合同属于《合同法》中的无名合同，只能适用《合同法》基本原则或类推适用《民法通则》的相关条款。虽然国家旅游局出台了《国内旅游组团合同》，但没有强制要求使用，各省市都在使用自行拟定的标准不一的合同文本，成为保障旅游消费者合法权益的又一个症结。当前我国虽已制定出台《旅游法》，但《旅游合同法》仍然缺失，不利于旅游消费者合法权益的全面保障，同时也不利于旅游市场的发展。从对广告的“真实性”的界定来看，法律条文只规定了广告应该真实，但未注明广告真实的标准。笔者认为，虚假广告的认定标准有二：一是广告宣传的产品或服务本身是否真实；二是广告所宣传的关于产品或服务的信息是否真实。由于判断标准过于宽泛和主观，对虚假广告难做出实质上的约束。

第二，旅游广告的审查体制及执法机制不完善。我国《广告法》规定，一般商品或服务广告发布，由广告发布者审查即可。特殊商品例如药品、医疗器械等，广告在发布前由工商行政部门及卫生行政部门、食品药品监督部门等进行审查。旅游广告在发布前，无须工商部门、文化部门的审核，由于广告行业自律组织松散、部门媒体对广告经济的严重依赖，使得对广告真实性审查往往流于形式。另外，我国对虚假广告执法的资源严重不足。旅游广告所涉及的知识比较复杂，广告审查者如果缺乏对法律法规的全面了解，对于涉及专业技术方面的问题很难把握，这就制约了广告行政审查的效果。

第三，对虚假广告的惩罚力度不大且不一致。当前，规范广告内容及发布的法律法规主要有《广告法》、《广告管理条例》及其实施细则。上述法律规范与一般的法规不同，他们之间并无直接的隶属关系，《广告管理条例》由国务院制定的，后全国人大颁布《广告法》，《广告法》虽已实施，但《广告管理条例》并未失效。尤其是工商总局制定的《广告管理条例施行细则》，设定了比《广告法》轻得多的法律责任。例如，对某些虚假广告的法律责任，《广告法》规定“处广告费用一倍以上五倍以下的罚款”，而《广告管理条例实施细则》规定“处一万元以下罚款”。相关法律法规对“广告经营者”的界定也不统一，很容易造成理解偏差，对处罚不利。上述法规对虚假广告的处罚标准不统一，不能起到应有的警惕作用，反而影响了法律的权威性和执行力。

三、虚假旅游广告法律规制建议

1.加强广告媒体的自律，制定自律规范。加强媒体的内部自律是遏制虚假广告的机制堡垒［4］。因此，在虚假广告的治理上，国家应当进一步完善法律规范，依法治理。首先，引导广告媒体制定自律规范，对会员广告进行审查，发挥广告协会的自律作用。发布广告不能仅仅考虑其自身利益，必须充分发挥广告审查员的作用，真实、完整履行义务，对广告内容进行严格审查和管理。其次，引入“双罚制”，既对相关责任人进行处罚，同时也对媒体处以罚款。对发布虚假广告数量多、社会影响恶劣的单位，不仅追究单位的相关责任，同时必须追究有关领导的行政和经济责任。

遏制虚假广告的另一个有效手段是追究发布旅游虚假广告媒体的连带责任。发布虚假广告，现行法律对广告主的处罚仅仅是停止发布，并处广告费一倍以上五倍以下罚款；对于广告经营者、发布者的处罚，仅没收广告费用，处一倍以上五倍以下的罚款。只有情节严重，才会被依法停业。可见，对于发布虚假广告的媒体，唯一惩罚就是数额不大罚款，相对于虚假广告产生的巨大收益，这种缺乏力度的监管毫无成效。《广告法》规定，负连带责任的主体仅限于社会团体和其他组织，并不包括个人，那么，我们可以借鉴美国的经验，只要“未能透露有关信息消费者造成错误印象”的，均为虚假广告。无论是媒体，还是对广告主，无论是社会团体、其他组织还是个人，都进行毫不手软的严惩。

2.加强旅游行业自律，建立规范有序的旅游市场。旅游行业协会应对旅游企业加强以下管理：第一，对旅游经营者、导游人员的法规培训，提高旅游企业经营者依法经营的自觉性和导游人员的职业道德、业务素质，使其树立自觉维护消费者合法权益的意识及服务意识，遵照承诺，全面善意地履行旅游合同。第二，建立旅游行业内部信用监督体系。建立具有旅游业自身特点的征信制度和诚信体系，制定信用评估办法，明确信用度指标，处罚失信行为，构建完整的旅游企业信用评估管理体系。促使旅游经营者重视信用档案，严格执行合同中所约定的行程，提供高品质旅游体验，树立诚信形象。

3.引入“集团诉讼”制度提高旅游消费者维权意识，维护虚假广告受害者权益。国家和社会应当大力开展普法宣传，提高旅游消费者的维权意识，提高鉴别旅游虚假广告的能力，阻止旅游虚假广告高频率发生。相关行政部门，即旅游主管部门、工商管理部门应针对旅游消费者进行有的放矢的法规宣传，动员旅游消费者行使合法权利，加大处罚力度，增加旅游企业的违法成本，预防虚假广告损害消费者权益。

4.加强市场监管，创新管理手段。一是建立包含旅行社服务广告在内的旅行社诚信档案。收集、整理旅行社广告，对制作、发布不规范业务广告的旅行社的信息予以登记，并载入旅行社诚信档案。二是实施信息通报制度。对不按照有关法律、法规、规章的规定，制作、发布旅游服务广告的旅行社在行业内进行通报，教育、引导其他旅行社引以为戒。三是强化舆论宣传。加强大型门户网站、网络交易平台的广告监管，适时通过新闻媒体对制作、发布不规范、不真实信息，低价招徕、组织旅游者的旅行社予以公示，加强社会舆论监督，及时查处虚假违法广告。

5.赋予广告受众对违法广告的起诉权，建立特殊赔偿制度［5］。从目前的民事法律关系看，旅游广告是要约邀请而非要约，严格地说，广告内容对于旅行社没有约束力。但基于该要约邀请签订的旅游合同，让消费者“期望落空”，那么即对旅游者的权益造成了损害，旅行社应对消费者予以赔偿。所以，享有诉权的不应该仅仅是权益受到损害的消费者，应该扩大到有证据证明该广告是虚假广告的社会公众。特殊赔偿制度的建立，必将促使商家多角度考虑并制定旅游方案，在广告发布后承担更多的责任，保证旅游市场的规范性。

［1］郑炎.对中国旅游广告的几点思考［J］.广州大学学报，2005，（10）.

［2］张文毅.我国虚假广告及其治理［D］.长沙：湖南大学，2011.

［3］宋小强.旅游市场虚假广告及其治理［J］.合作经济与科技，2008，（8）.

［4］雷燕.旅游市场虚假广告及其对策分析［J］.现代经济信息，2008，（7）.

［5］刘亚立.虚假广告代言人的法律责任［J］.旅游纵览，2011，（2）.

［责任编辑：刘 庆］

The Legal Analysis of the False Advertising

ZHOU Jing, XU Chun-yan

In recent years,China's tourism has a rapid development and it has entered in to a development stage, which has a fierce competition.The full-page advertisements for tourism companies and travel agencies have been seeing everywhere,which made more and more people selected tourism products and services.Meanwhile,the good and bad are intermingled for tourism advertisements on the market,which made the tourism market disorder and chaotic,and results for big losses to some tourists especially when false advertise mentemergence.In view of this situation,combining with the form of false advertisements and common features,we should analyze factors of false advertisements and proposed the countermeasures of it.According to the concerned rules of advertising law and advertising managementre gulations and its details,we proposed the nation modifying and perfecting advertising legal regulations,and clearing various specifications of tourism advertising,highlighting the important status for honest principles,and lead a strengthened self-discipline for enterprises,meanwhile has an innovation of regulatory means on false tourism advertising.At last,build an regulate system for illegal advertising public reported system and compensation system,and establish a favorable mark etorder on tourism.

Tourism advertising;reason;regulation

DF414

：A

：1008-7966（2014）04-0080-03

2014－03－23

黑龙江省职业教育学会“十二五”规划课题“旅游法规与职业道德课程‘双证融通’的教学改革研究与实践”成果（GG0547）

周静（1976－），女，黑龙江哈尔滨人，副教授，硕士，从事法学、旅游法研究；徐春燕（1983－），女，黑龙江哈尔滨人，讲师，硕士，从事法学、思想政治教育研究。