如何发挥合作金融在我国农村金融体系中的基础作用

冯进

摘要：农村合作金融是与“商业金融”概念相对应，严格按照合作制原则组建的一种金融组织形式。与商业金融相比，农村合作金融具有提高农民的组织化水平、提高社员福利、推动农村金融市场形成、促进农村金融市场竞争等比较优势，因此广泛在各国农村金融体系中发挥着基础性作用。笔者在深入分析农村金融的实质内涵与比较优势基础上，提出了构建我国农村金融合作组织体系的总体设想，并重点强调了股权结构、信用结构、监管制度三个需要关注的问题。

关键词：农村金融 合作金融 金融制度

党的十八届三中全会以来，伴随“农地入市”和农村金融体制改革问题，理论界围绕“草根金融”与“资本下乡”形成了不同观点。这一争论的实质，是“合作金融”与“商业金融”究竟谁构成了农村金融体系的组织基础。部分学者认为，我国农村金融改革的重点应当坚持市场化改革，大力发展中小股份制商业银行和村镇银行。对此，笔者持不同意见。笔者认为，基于合作金融对商业金融的比较优势，在农村金融体系中发挥基础作用和主导作用的只能是合作金融而不能是商业金融。

一、农村合作金融的实质与内涵

农村合作金融，是指按照“合作制原则”组建的一种农村金融组织形式。国际合作社联盟确立的合作制原则有7条，即：自愿和开放的社员原则；社员民主管理原则；社员经济参与原则；自主和自立原则；教育培训和信息原则；合作社间的合作原则和关心社区原则。其中，“社员民主管理原则”和“社员经济参与原则”是两项核心原则。因此，本文所指的农村合作金融，是严格意义上的农村合作金融，而不是假“合作金融”之名，行“股份制、商业化和银行化”之实的“伪合作金融”。借用公司法的一个概念，严格意义上的农村合作金融应当是“人合性”而非“资合性”的组织。也就是说，农村合作金融首先是人的联合，其次才是资本的联合。农村合作金融的精髓在于“民有、民治、民享”：完全归全体社员共同所有，而不是归集体所有或国家所有，也不是归某些大股东所有；由社员独立自主进行民主管理，在决策时“一人一票”，而不是按照股份多少享有投票权，也不是由某些权力机构代行决策权；为社员服务，且仅限于为社员服务。

从以上分析不难看出，构成目前我国农村合作金融的主要力量——农村信用合作社，实质上并不是严格意义上合作金融组织，而是一种与国有大型银行类似的，由地方政府实际所有和控制的“地方国有银行”。

二、农村合作金融相对于商业金融的比较优势

农村合作金融在农村金融体系中的基础性和主导性地位，主要是由它对商业金融的比较优势决定的，具体体现在以下四个方面：

第一，合作金融能够在信用合作和生产合作的过程中提高农民的组织化水平。商业金融作为一种外生的信用中介体，只能作为信用媒介服务于农村实体经济。而合作金融则属于农村经济的内生金融组织，绝大多数信用合作社是在各类专业合作社的基础上成立的。因此，合作金融组织兼具货币经济与实体经济的双重属性。它既是一个信用组织，又是一个经济单元，能够直接介入农村生活、生产、建设等各个领域。通过农民之间的信贷合作，可以推动生产合作、消费合作、购销合作。它在农民参与互助合作的过程中，能够最大限度地提高单个农民难以企及的组织化水平。而提高农民的组织化程度也正是金融约束理论提出的重要政策主张之一。

第二，合作金融能够在提高社员福利的同时推动农村金融市场形成。从合作社的功能来看，合作金融同时具备“为农服务”与“助农致富”的双重功效。农民既可以向它借款，也可以利用富余资金参与放贷。社员则可以通过股金分红的形式分享来自信贷市场的收益，而不仅仅是获得金融机构提供的存款利息。这就使农民获得了来自农业生产之外的额外收益，而信贷行业的收益通常要显著高于农业生产，从而有助于提高农民的福利水平。与此同时，根据金融约束理论的观点，在这个过程中，农村居民直接参与了金融市场，而不是被排除在金融市场之外依靠金融中介体进行交易，从而有助于推动农村金融市场的形成。

第三，合作金融的“拓荒成本”比商业金融更低，因此通常扮演着农村金融市场“先驱者”的角色。所谓“拓荒成本”是指，放贷者在面对某个首次申请借款的对象时，由于缺乏历史信用记录而无法辨别其好坏，所必须承担的“知识”投资（信息收集和甄别成本）和潜在违约风险。合作金融由于其“自组织”的优势，社员依靠地缘、血缘、亲缘关系或生产合作关系自愿组织起来，能够有效减少信息不对称，降低商业金融面临的“拓荒成本”。此外，由于合作金融服务对象的特殊性（本社社员），它也比商业金融更加具备承受“拓荒成本”的动力。

第四，合作金融的组织成本和交易成本比商业金融更低，因此能够充当撬动金融市场竞争的“第一行动集团”。 中国的农村经济，是由高度分散状态下的小农经济占据主导地位的经济形态。这种特性决定了商业金融在建立金融机构时必然会承担较高的组织成本，同时还决定了金融机构不可能获得很高的集约度并因此实现规模效应。而合作金融的“自组织”特性则可以大幅度减少金融机构的组织成本，同时由于信息方面的优势，合作金融也能够有效降低贷款的交易成本。这些成本优势可以使它能够承受相对较高的资金成本，以及能够以相对低廉的价格向农村居民提供信贷服务，从而成为金融市场竞争的“第一行动集团”。而商业金融机构迫于竞争的压力，则必须努力的创新交易技术以削减成本争夺客户。如此一来，合作金融机构就在金融市场中造成了“鲶鱼效应”，促进了竞争。

三、关于我国农村合作金融改革的制度设想

从世界范围来看，无论是发达国家如美国、日本，还是发展中国家如孟加拉国、玻利维亚，合作金融在农村金融组织体系中都发挥了基础性和主导性的作用。毫不夸张地说，农村合作金融是商业金融生长的土壤。如果没有合作金融在农村金融结构中发挥基础性作用，商业金融不可能得到蓬勃的发展。美国在建立合作性质的农业信贷体系（FCS）前，商业金融在农村市场趋于崩溃就是最好的例证。鉴于当前我国农村合作金融的发展现状，笔者建议对农村合作金融的改革采取“增量改革”，即独立于现有的信用社系统来重建农村合作金融体系。理由有二：一是目前的信用合作社系统已经呈现高度的商业化和银行化色彩，要让目前已经向商业银行迈进的农村信用合作社重新回复真正的合作性质，几乎没有可能。二是当前农村金融结构中缺乏合作金融的微观运行基础，即真正意义上的基层信用合作社，需要重新加以培育。

笔者设计的合作金融体系包括四个层次：最基层组织为农村资金互助社，第二层是由若干由资金互助社组成的基层信用合作社，第三层是由基层信用合作社组成的地区联社，第四层次为国家合作社银行。在数量上，基层资金互助社应确保每个行政村至少一个，全国约75万个；大约每25个资金互助社组成一个基层信用合作社，全国约3万个，平均每个乡镇拥有1个基层信用合作社；每300个基层信用合作社组成1家地区联社，全国大约100家地区联社，平均每个省份3家左右；地区联社共同组成国家合作社银行。这样进行层级划分的优点主要有三：一是可以满足基层合作组织就近服务农民的要求；二是合理控制管理幅度和管理链条，避免过多的管理层级；三是可以在一定程度上避免地方行政干预。

为了确保农村合作金融体系的可持续运行，笔者认为要注意以下三个方面的问题：

第一，要确保合作金融体系自下而上形成股权复合结构。从各村的基层资金互助社到国家合作银行四级合作金融机构应当都具有独立法人地位，下级机构是上级机构的股东而不是统一法人体制下的分支机构。即使在成立之初是由国家（包括中央和地方财政）出资设立合作社银行，也要确保基层组织和下级机构的合作性质，严格限定其成员资格和贷款对象，不能走现在的合作社老路，避免合作社蜕变成地方国有商业银行。

第二，国家必须承担扶持义务，帮助合作金融体系自上而下形成信用复合结构。合作社的资金主要来源于社员缴纳的股金和社员存款，而一般不能吸收公众存款。这样就会使合作金融陷入一种逻辑怪圈：在合作社体系建立初期，贷款客户的需求很大，而封闭性融资所获得的社员股金和存款相对不足，这就会使其陷入“无钱可贷”的流动性危机。而如果社员信贷需求得不到满足，合作社就会陷于停顿和解体。从其他国家合作金融体系的发展经验来看，在合作金融系统的的初创期，政府都要利用预算拨款、财政借款或票据融资等方式向合作社银行注入流动性。通过逐级向下“批发”贷款，最终将信贷资金发放到农民手中。在此过程中，逐步由借款人“赎买”国有股份，最终实现合作社银行的完全合作化。因此，我国的合作社银行体系不能指望通过其自身的封闭融资实现持续经营（至少在相当长一段时间内如此），国家财政必须承担相应的扶持义务。

第三，基于合作金融与商业金融的差异性，改革对农村合作金融组织的监管。一是放宽或取消对资本充足率和贷款集中度的限制。合作金融机构的存贷款客户并不是外部民事主体而是内部股东，这一点与商业金融机构有本质的差异。由于它不涉及公众存款利益保护问题，因此笔者建议取消资本充足率规定，将贷款集中度的限制性规定交由互助社章程自主决定。二是增加对发起人和享有附加投票权社员的破产连带清偿责任。目前，我国农村资金互助社实质上是比照有限责任公司的形式，由股东以出资为限对债务承担有限责任。而事实上农村资金互助社是“人合公司”而非“资合公司”，强调的是人的联合而不是资本联合，大股东并没有按份获得投票权，按照出资额承担债务责任与其控制权不对等。同时，在复合信用结构下，如果外部融资（包括上级合作社的“批发贷款”）的比重超过了社员出资，而又没有规定发起人和享有附加投票权社员的无限连带责任，其实际控制人就容易形成逆向选择和道德风险，侵害债权人利益。因此，有必要做出与“戳穿公司面纱”类似的规定，在资金互助社破产清算时，发起人和大股东以个人全部财产清偿债务，首先连带清偿，然后再相互间按份清算。否则，农村资金互助社很容易大面积产生不良贷款，最终国家被迫以高额成本化解债务危机。三是强化外部审计监督的作用。由于农民的金融审计专业知识有限，因此笔者认为内部审计很难独立发挥作用。如果对外部审计没有强制性规定，则审计监督恐会流于形式。因此，笔者建议将这一条修改为强制性条款，规定每半年必须由中介机构对本社进行一次审计，并向社员大会和债权人披露审计结果。

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