政府采购制度改革背景下部门集中采购探索

翁燕珍++刘晨光++王利彬

摘 要：部门集中采购作为政府采购的一个重要组成部分，在我国不断推进政府采购制度改革背景下，广受政府部门和学术界的关注。文章分析了部门集中采购概念及其优劣势，在此基础上，探讨了交通运输整个系统部门集中采购实践，并对取得的成绩及存在的不足进行分析，总结了其他中央单位实施部门集中采购的经验借鉴与启示，最后提出了加强交通运输系统部门集中采购工作的具体措施建议。

关键词：交通运输系统 部门集中采购 政府采购

中图分类号：F812.2 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2014）04-065-03

我国政府采购肇始于提高公共资金使用效率、深化财政支出管理体制改革。为了提高管理效率从而带来财政资金的节省，与当今世界上大多数国家一样，我国政府采购采取了“集中采购和分散采购相结合”的制度。考虑到有些部门或系统有专业项目的采购需求，部门集中采购作为集中采购的一种，已经在很多中央及地方部门不断被实践，交通运输系统作为中央单位之一早在十年前就开始积极探索。笔者基于对交通运输系统部门集中采购实践情况的分析，结合政府采购制度改革背景以及其他中央单位的经验借鉴，提出了下阶段加强交通运输系统部门集中采购工作的若干思考。

一、部门集中采购概念辨析

集中采购是相对于分散采购而言的，是指为了降低采购成本、提高采购效率，各部门把需要采购的对象集中在一起由专门采购机构负责组织实施的一种采购组织形式。根据我国政府采购法等法律规定，集中采购的范围包含在集中采购目录中，一种目录是通用的政府采购项目，委托集中采购机构代理采购，另一种目录是本部门、本系统有特殊要求的项目，实行部门集中采购。前者称为集中采购机构采购，后者称为部门集中采购。

目前，我国政府采购法尚未对“部门集中采购”作明确界定与定位。2012年底，国务院办公厅印发的《中央预算单位2013-2014年政府集中采购目录及标准》首次对部门集中采购项目作了定义，是指“部门或系统有特殊要求，需要由部门或系统统一配置的货物、工程和服务类专用项目”。《中央单位政府集中采购管理实施办法》第五条规定“属于部门集中采购项目，已经设立部门集中采购机构的，应当由部门集中采购机构具体组织实施；未设立的，可以委托集中采购机构或经财政部门认定资格的政府采购代理机构具体组织实施”。因此，部门集中采购是可以由本部门或系统自行决定采购活动的一种组织模式，既可设立部门集中采购机构进行采购，也可委托集中采购机构或是社会中介机构代理采购。

二、部门集中采购优劣势探讨

（一）优势分析

部门集中采购的优势主要体现在三个方面：一是有利于发挥规模优势，提高财政资金使用效益。通过组织开展部门集中采购，可以把原本分散在各单位的采购需求整合在一起，发挥规模优势，享受较高商业折扣；可以减少采购次数，节约采购行政开支；有利于集中监督管理，减少监督和管理成本。二是有利于更好地落实国家相关政策目标。通过部门集中采购，可以凭借着部门或系统内部采购活动的集约化、规模化特点，更加高效地落实政府采购扶持本国产品、民族幼稚产业、绿色环保产业等政策目标。三是有利于贯彻执行资产配置标准、强化国有资产管理。本部门或系统有特殊要求的项目，通常具有专业性较强、资产价值较高特点。针对这些采购项目实施部门集中采购，有利于统一控制配置标准，规范财政资金的物化过程；有利于促进财政精细化管理、加强资产管理和预算管理。

（二）劣势分析

部门集中采购也有它的局限性：一是采购流程过长，采购时效性降低，零星、地域性及紧急采购状况难以适应。对于实施部门集中采购的部门或系统，其各级预算单位需将具体采购需求逐级上报，这势必对预算层级多的部门或系统造成采购流程过长进而降低采购效率。二是由于信息传递不畅等问题，或将出现实际配置项目与使用单位的实际需求不符情况。三是部门或系统内部实施部门集中采购模式，需要对各预算单位原有的采购事权和财权进行调整，一定程度上不利于调动各预算单位的积极性。

当然，上述部门集中采购的优劣势并不是绝对的，如何趋利避害、扬长避短很大程度上取决于政府管理人员的管理水平和采购人员的采购水平。

三、交通运输系统部门集中采购实践、取得的成绩与存在的不足

（一）部门集中采购实践

交通运输部下属有三大系统——海事、救捞和长航。自交通运输部实施政府采购制度以来，这三大系统根据各系统特点积极探索对专业资产和服务的集中采购模式，组织开展集中采购活动。截至目前，这三大系统均已构建了各自专业资产和服务集中采购框架体系，但在交通运输部层级尚未开展部门集中采购活动。下面，对这三大系统集中采购实践作介绍。

1.海事系统。按照中央、地方事权划分，海事管理机构分为两类，即交通运输部海事局（简称“部局”）垂直管理的直属海事机构和由地方交通运输主管部门管理的地方海事机构。此处所指海事系统为部局及其垂直管理的十四个直属海事机构（简称“直属局”），负责监管全国所有海域以及主要跨省内河（长江干线、珠江、黑龙江）以及黑龙江、广东、广西、海南四省（区）其他水域，具体行使国家水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理和行政执法，并履行交通运输部安全生产等职能。截至目前，海事系统初步形成了“适度集中”与“分散”相结合的专业资产和服务采购管理模式，即根据专业资产和服务在各使用单位的通用性、资产规模大小等情况，逐步建立了部局适度集中捆绑采购、直属局适度统一采购、直属局所属单位分散采购三级采购管理模式。

2.救捞系统。救捞系统由交通运输部救助打捞局（简称“部局”）及其救助、飞行、打捞三支队伍（即三个救助局、四个救助飞行队、三个打捞局，简称“直属局”）构成。救捞系统是中国唯一一支国家海上专业救助打捞力量，承担着对中国水域发生的海上事故的应急反应、人命救助、船舶和财产救助、沉船沉物打捞、海上消防、清除溢油污染及其他对海上运输和海上资源开发提供安全保障等多项使命。自2003年救捞系统体制改革以来，该系统一直在探索适合本系统特点的采购组织管理模式，截至目前已建立了部局集中采购和直属局分散采购两级采购管理模式。endprint

3.长航系统。长航系统由交通运输部派出机构长江航务管理局及其六个直属单位（长江海事局、长江航道局、长江三峡通航管理局、长江航运公安局等）构成，负责对长江干线（云南水富—上海长江口，干线航道里程2838公里）行使航运管理职责。与海事、救捞系统不同，由于长航系统各直属局的工作职责不同，需要使用的项目也有各自的专业性和特殊性，因此该系统建立了以各直属局为主的集中采购模式。

这三大系统各自集中采购的具体组织方式及采购项目范围见表1。

（二）部门集中采购取得的成绩

经过多年实践，以海事、救捞、长航三大系统集中采购为表现形式的交通运输系统部门集中采购取得了显著成绩，具体体现在以下三个方面：

1.集中采购工作逐渐规范。按照政府采购法的相关规定，结合各自采购项目的专业性、特殊性等特点，三大系统分别积极探索并构建了符合现阶段发展特点的集中采购管理模式，这为下阶段交通运输部层级开展部门集中采购奠定了基础、提供了支持。

2.三大系统集中采购范围不断扩大、规模不断上升。以救捞系统为例，近年来在积极探索专用项目集中采购新模式和新措施，集中采购范围不断扩大，由最早的救助船舶集中采购逐步扩展到飞机、信息化系统、溢油清污设备和应急救助物资等专用资产，以及船舶和飞机保险、船舶燃油供应等。集中采购规模也是逐年上升，据有关统计数据显示，“十一五”期救捞系统专用项目集中采购规模年均7～8亿元，“十二五”时期年均达8～9亿元，约占整个救捞系统专用项目总采购规模的50%左右。

3.集中采购组织形式相对稳定。截至目前，三大系统均建立起了相对稳定的集中采购组织构架。例如，救捞系统为了开展好救助船舶和飞机等大型专用资产集中采购活动，交通运输部或部局专门成立了领导小组、工作小组和监造小组等。各机构职责分工明确，各项工作开展有序。

（三）部门集中采购仍存在的不足

1.部门集中采购工作缺乏总体规划。交通运输部作为本部门组织实施部门集中采购的主体，应针对此项工作统一制定规划。由于我国政府采购制度发展才经历短短十几年时间，很多领域仍在逐步推进甚至摸索过程中，尤其是部门集中采购，财政部作为全国政府采购管理部门，仅在《政府采购法》等法律文件中提及，尚未对“部门集中采购”作明确界定与定位。由于部门集中采购法律基础不完善，交通运输部将侧重点放于贯彻落实国家政府采购政策，加强交通运输部政府采购制度体系建设，在部门集中采购领域未加以深入研究，仅在国务院办公厅2007-2012年印发的“中央预算单位政府集中采购目录及标准”将救助船舶、直升机等纳入部门集中采购项目货物类目录中。但随着三大系统集中采购活动的积极探索和开展，交通运输部层面不统一制定规划，已逐渐阻碍交通运输整个系统部门集中采购工作的深入开展和规范操作，不利于此项工作的长远发展。

2.部门集中采购架构不够稳定。部门集中采购工作涉及面广、技术性和专业性强，需要一批稳定的团队各司其职分别负责监督管理、采购活动的组织实施等具体工作。目前交通运输部层面尚未制定统一规划，同时也未建立一个稳定的部门集中采购组织体系专门负责部门集中采购工作的开展。虽然海事、救捞、长航三大系统也根据各系统特点初步建立起了集中采购组织体系，但也基本上是在原有本系统组织结构下，根据各专业任务的划分，集中采购活动分散在各专业部门，而未设立一个专门负责部门集中采购工作的部门。现有情况的存在，使得交通运输系统部门集中采购工作呈现较为分散、凌乱状态，不利于部门集中采购工作的规范开展，不利于部门集中采购活动极大地发挥规模效应，也不利于交通运输部对部门集中采购加以集中监督管理。

3.一部分专业资产采购没有实现全过程管理。根据《政府采购法》，各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金采购目录以内的或者限额标准以上的货物、工程和服务均属于政府采购行为，应当纳入政府采购管理。因此，政府采购管理是全过程管理，不仅包括当事人管理、采购方式管理和采购合同管理，还包括采购预算管理、采购计划管理、采购实施管理、支付和验收管理以及供应商质疑投诉管理等。但由于目前不少专业资产采购执行基本建设程序，这就导致部分采购行为还没有完全纳入政府采购管理，各级财务部门不能全面掌握项目的全过程信息，从而造成一部分采购行为不符合政府采购的要求，影响了政府采购管理工作的推进。

总体上看，上述这些问题的存在，使得交通运输系统部门集中采购工作没有实现预期目标，与我国政府采购制度要求仍有一定差距。

四、其他中央单位实施部门集中采购的经验借鉴与启示

（一）部门集中采购经验做法

自2003年《政府采购法》正式实施以来，中国人民银行、国家税务总局、公安部、卫生部、水利部等多个中央部委先后组建了部门集中采购机构或者委托其他单位组织开展了部门集中采购活动，取得了显著成绩。例如，中国人民银行自2004年9月就出台了《中国人民银行集中采购管理试行办法》等一系列规章制度。又如，国家税务总局于2005年成立了集中采购中心，主管国税系统政府采购工作，承担国税系统的政府集中采购和部门集中采购，负责国税系统政府采购业务工作的指导、监督和管理等。再如，公安部早在1960年经国务院批准设立了公安部政府采购办公室警用装备采购中心，随后该机构经历多次更名。2012年6月7日，经中央机构编制委员会办公室批准，机构最新更名为公安部警用装备采购中心，主要职责是受公安部和省级公安机关的委托，承担警用车辆、装备物资的集中采购等工作。

（二）经验借鉴与启示

通过对其他中央单位部门集中采购发展历程、集中采购中心设定、集中采购目录及开展情况的分析，得出如下几方面借鉴和启示。

1.根据本部门或系统资产的特点确定部门集中采购的内涵。例如，在国务院办公厅发布的集中采购目录中，“金融系统专用设备及有价单证和凭证”是针对中国人民银行的部门集中采购项目。在实际操作中，中国人民银行按照这一项目进行了较大程度的拓展。货物类包括计算机及其配套设备、监控报警系统及配套设备、通讯设备；运钞车、护卫车、公务用车和其他交通工具；机械动力、电器、发行机具、医疗、炊具设备；帐表、凭证和其他印刷品；办公家具；其他货物。工程类包括营业办公用房、发行库、附属用房和其他建筑物以及安全管理工程的新建、改建、扩建以及修缮和装饰工程。服务类包括计算机软件购买、开发及维护；各类设备维护；中介服务；各项财产保险。以上项目几乎包括了所有中国人民银行采购的专业资产及服务，并利用集中采购机构进行统一的管理。endprint

2.结合本部门或系统自身特点，构建部门集中采购的组织形式。上述中央单位均根据实际需求和特点，设定符合系统的部门集中采购模式。具体为：中国人民银行和国家税务总局经中编办批准专门成立了集中采购机构，设立相关处室，负责本系统部门集中采购工作；公安部集中采购机构是从计划经济时期就延续下来，经过几十年运作积累了丰富经验；卫生部没有成立集中采购机构，而是将其负责的高值医用耗材和甲类大型设备招标工作委托给其下属单位国际交流与合作中心负责组织实施，而水利部委托预算执行中心实施政府采购的管理工作并执行部分部门集中采购工作。

3.按照专业资产的不同类型实行分类管理。首先，对具有标准、型号、规格统一的资产进行集中统一采购。例如，中国人民银行系统各单位使用的监控警报系统、通讯设备、运钞车、护卫车、凭证、计算机软件购买开发及维护等；国家税务总局系统各单位使用的增值税专用发票、税务登记证等税务票证印制，税收业务软件，税务制服等；卫生部下属各医院使用的各种医疗器械等，这些中央单位集中采购的项目都具有高度的统一性，各使用单位没有差异化需求，从而可以高效地实现集中批量采购，实现较好的规模效应。其次，对其它专业资产或通用资产和服务的采购项目进行集中管理。如国家税务总局的集中采购机构不仅实施部门集中采购工作，还负责编报和汇总国家税务局系统政府采购计划和信息统计工作；水利部预算执行中心受水利部委托承担水利部政府采购的管理工作。

4.建章立制，规范部门集中采购活动。一项工作规范开展的前提要件是建章立制。为了规范有序开展部门集中采购活动，有关中央部委制定了一系列规章制度。例如，中国人民银行先后出台了《中国人民银行集中采购管理试行办法》、《中国人民银行集中采购工作规程》、《中国人民银行集中采购中心保证金管理办法（试行）》、《中国人民银行集中采购中心电子化采购业务规定（试行）》、《中国人民银行集中采购中心小额项目采购操作规程（试行）》、《中国人民银行集中采购中心廉洁自律规定》和《中国人民银行集中采购中心工作人员廉洁自律规定》；水利部先后制定了《水利部部门集中采购工作管理办法》、《水利部部门集中采购实施细则（试行）》和《中央防汛物资部门集中采购管理办法（试行）》；国家税务总局制定了《国家税务局系统部门集中采购目录》。

五、加强交通运输系统部门集中采购工作的措施建议

（一）对部门集中采购的管理方式及目标进行明确

结合交通运输部三大系统集中采购活动开展特点，首先应明确交通运输部部门集中采购的管理方式及目标。根据《政府采购法》第三条“集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购目录确定”，“纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购”等规定，交通运输部部门集中采购应当采取采购范围加采购要求的规范管理方式，具体管理目标是对专业资产及服务采购进行“全面管理”和“全过程管理”，在此基础上，合理制定部门集中采购目录。考虑到部门集中采购目录范围大小对交通运输部政府采购推进的力度和效果具有重要影响，因此目录的制定需要有一定包容性和弹性，既体现专业特点，又有相对灵活操作空间，具体可考虑三个原则：一是目录范围要与管理和执行能力相匹配原则；二是目录要与建立集中采购机制相结合原则；三是目录要有利于操作执行原则。

（二）完善部门集中采购组织架构

稳定的组织体系是一项工作健康有序开展的前提和基础。借鉴现有中国人民银行、国家税务总局等中央单位的做法，根据交通运输部所属单位的特点，在交通运输部层级专门设立部门集中采购中心，较全面地承担交通运输部直属单位的政府采购执行职责，在采购时接受政府采购管理部门的监督，为直属单位服务，应当是未来发展的目标。但考虑到当前交通运输部部门集中采购制度尚处于起步阶段，构建部门集中采购机构并实现部属单位政府采购工作的愿景目标还存在一定困难，包括专业资产采购有相当一部分执行基本建设程序，在管理主体与管理制度方面与政府采购有进一步的衔接需求，以及在目前事业单位改革背景下，构建部门集中采购机构也不具备条件。因此，建议先从制度建设入手，搭建交通运输部部门集中采购制度平台，逐步地规范部属单位专业资产和服务的采购行为，进而在条件成熟时逐步过渡到愿景目标。

（三）制定规章实行专业资产政府采购的全面管理和全过程管理

制定《交通运输部部门集中采购管理试行办法》，从组织方式、集中采购范围、采购方式、采购程序、信息统计和报告、内部控制和监督检查等方面作出规定。为了统一、规范部属单位部门集中采购活动开展流程和工作程序，进一步制定《交通运输部部门集中采购工作规程》，规定职责分工、采购项目管理、采购计划和采购需求编制、采购项目实施、采购合同管理、资金管理、验收付款、信息统计等内容，从而实现对专业资产政府采购的全面管理和全过程管理。

[基金项目：本文系2010年度交通运输部软科学研究项目“交通运输部部属行政事业单位实施政府采购问题研究”的部分成果，项目编号：2010-392-221-510]

参考文献：

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[2] 欧阳希玲，黄崇望，刘源.设立省级部门集中采购机构的理论辨析——基于法律视角[J].地方财政研究[J]，2011（2）

[3] 宋军，叶军.对“部门集中采购”的界定迫在眉睫[EB/OL].http：//www.ccgp.gov.cn/llsj/llts/201012/t20101210_1443608.shtml，2010.12.10.

[4] 于海滨.加强央行集中采购工作之我见[J].金融与经济，2005（6）

[5] 胡兰玲.我国政府采购法中集中采购的若干问题探讨[J].商业经济，2013（2）

（作者单位：第一和第三作者为交通运输部科学研究院，第二作者为中国人民大学经济学院 北京 100000）

（责编：吕尚）endprint