纾解房产税法的宏观调控之殇

2014-06-17刘佳肖宏伟刘翠英

现代管理科学 2014年5期

刘佳　肖宏伟　刘翠英

摘要：当前，房产价格不屈式的上涨趋势主要源于房产供应与消费的紧张关系、温和的通货膨胀以及因投资渠道狭窄所致的市场投机行为。注重增量计征的沪渝房产税改革试点脱胎于房价过快上涨之际，仅承担了遏制投机行为的调控职能，收效不足。十八届三中全会明确要发挥市场配置资源的决定性作用和推进房产税立法，如何在房价调控的背景下协调衔接两者间的关系，值得深入思考。坚持税收法定与存量计征并举，构建科学完善的房产税征管体制，应当是解决房产市场与政府关系、增进人民福祉的明智之举。

关键词：房产价格；税收调控；房产税；市场

2013年房地产市场“金九银十”的销售旺季已然过去，根据国家统计局新近公布的2013年全国房地产开发和销售情况显示，房地产市场虽呈现减速现象，但商品房销售面积与销售额仍处于高位，房屋价格调控压力始终较大。与此同时，沪渝两市的房产税试点改革业已开展两年有余，新一轮的房产税试点扩围不日也即将启动。房产税一度被部分学者专家视为调控房地产市场的“致命武器”，北京、杭州、长沙等城市亦对房产税试点蠢蠢欲动。《房产税条例》颁行近二十年，始终在不温不火地施行着，直至十八届三中全会在关于全面深化经济体制改革的决定中明确提出加快房地产税立法，房产税才得以引起立法者的关切。然而房产税的社会关注度虽高，但立法进程依旧缓慢，如何沐浴改革春风扎实推进房产税立法，尚需理性、系统地看待。

一、影响房地产市场价格波动的内外因剖析

作为商品的房产在进行流转过程中，其价格天然地受到市场机制的影响。房地产市场关系国计民生，只有在纷繁复杂的社会经济环境中找寻症结，才能为宏观调控决策提供依据。

1. 造成房地产市场价格上扬的内在动力。

（1）房地产供小于求。社会化与城镇化的进程中，农村与城市间、城市与城市间的人口流动加剧，购买住房成为城市外来人口的必然选择。然而，我国社会保障性住房建设略显滞后，不仅建设总量难以满足市场需求，鲁粤琼滇四省的保障房空置率事件也直接表明保障性住房的管理松懈、规范不严，房地产市场的供需关系较为紧张。加之一二线城市的土地本属稀缺资源，一方面是公民刚性住房需求旺盛，另一方面是限购令等行政手段加剧供需紧张状态，房产价格自然会因此上涨。一二线城市房产价格因供小于求，即便在限购、提高预付比例等监管措施的干预下，依旧难以停止上涨的脚步，这是市场调节资源分配的必然结果。

（2）温和的通货膨胀。通货膨胀是由央行发行大量货币所致，其结果虽是货币购买力下降、生产成本增长、商品价格上涨，但温和的通货膨胀亦会增加名义收入、提升交易预期而达至收入与消费的良性互动。2013年，全国CPI比去年同期上涨2.6%，始终处于温和的通货膨胀期，已脱离了超速通货膨胀阶段。而且在经济全球化背景下，一国生产力发展必然催生通货膨胀，这是经济发展的正常规律。故而仅就房产价格而言，仍会始终伴随着商品价格、建筑成本的增加而缓慢上浮。同样，我们亦不能苛求出现收入水平始终增加而房产价格一成不变的经济理想国。

2. 造成房地产市场价格上扬的外部压力。投资、消费和出口被誉为经济发展的三驾马车。当前，公民收入日渐增多，投资诉求不断增加，现实状况却是，消费品价格逐渐上升，保值增值的民间投资渠道愈加狭窄。“投资的过多扭曲，本身就说明国家经济的结构和市场培育都存在问题”（朱大旗，2010）。缺乏正确的投资渠道引导，其结果便是“蒜你狠”、“豆你玩”、“姜一军”、“苹什么”等市场投机行为的发生，城市土地房屋的稀缺性更是难以有效遏制房地产市场的投机性购房行为。首都、省会、较大的市等一二线城市，由于其紧张的供需关系导致房产价格始终保持上扬姿态；而相比之下，三四线城市房产价格的增长则更多源于盲目的投机行为，但在限购、缩紧银根等措施以及全球经济疲软的影响下出现了瀑布式的下跌，温州“弃房”、鄂尔多斯“鬼城”便是鲜明的例证（周明勇、易丹辉、肖宏伟，2014）。因此，投资渠道狭窄所致的市场投机行为是先前房地产价格短期暴涨的重要因素，因而党中央和国务院也意图通过房产税立法对此加以调控。

二、当前房价税收调控的经验总结

时至2009年，全国房地产市场发展过快，房地产业出现经济泡沫，房价过快上涨，甚至呈现跳跃姿态。因此，国务院连续出台三项房地产市场调控政策，并决定开启沪渝房产税试点改革，以此遏制部分城市房价过快上涨、加强房产税对房地产市场的宏观调节力度和广度。

1. 增量计征抑制市场投机行为。作为一种天然的高值商品，房屋在市场经济环境中遵循着基本的价值规律和自由市场机制，其价格受到市场供求关系的直接影响。建筑业又是国民经济的三大支柱之一，一旦房地产市场增长过快，就会产生经济泡沫，诱发经济危机。此时房产税可以社会整体利益为基点，主动介入房地产市场活动，加强行业宏观调控。非但可以减少社会财富的过度累积，正确引导居民住房消费，积极抑制市场投机行为，还能够剌激有效住房需求，合理配置房产资源，推动经济增长，促进社会经济的协调发展。

然而，从沪渝房产税改革试点“重交易、轻持有”或“征增量、免存量”的试点方案即可发现，尽管实质仍是侧重调控房地产市场活动（特别是房屋交易行为），但增量计征的试点方案仅能够遏制市场投机行为，尚未触及多数投资者根本利益，施行两年来房屋价格并未受到实质影响，经济调控功能不够明显。房产税作为宏观经济调控工具，经济影响力巨大，影响范围广泛，可谓牵一发而动全身。房产税收毕竟仅是政府众多宏观经济调控手段的一种，并且与一国经济政治制度、财税体制和土地政策等国情息息相关，因而也是其实际调控效果不够明显和不够彻底的深层次原因。

2. 税收调控的合法性丧失。税收调控不同于限购、利率等政府干预市场的他种调控工具，其受到宪法法律的严格约束，崇尚税收法定主义。这是源于税收不仅关系到每个社会成员的切身利益，而且关系到国家机器运转的经济成本，因而国家征税权应得到相应的制衡和规范，并在宪法法律中加以明确。“这是为何时至今日，无论是政治理论、经济理论还是普通个人都意识到重整财政宪法的基础在于实现对政府征税权的合宪性控制”（布伦南、布坎南，2004）。而且，税收法定主义就是税收立宪精神在法律层面中的体现，税收法定原则就是税法的最高法律原则，贯穿于税法的所有领域，当然包括房产税法。反观我国，税收立法的严重缺位自不待言，立法法与税收征管法中虽有表征税收法定原则之条文，但我国每遇税制、税种改革或税收调控，税收法定原则都被国家政策和指令所代位，房产税改革自然不能“免俗”，依旧以国家税收政策为根据启动试点。沪渝两市的房产税试点方案脱胎于房地产市场过热发展、房价过快上涨的历史时期，俨然成为政府借以调控市场的习惯性措施。两者均以2011年国务院第136次常务会议有关精神制定，并由地方政府自行决定实施，未经本级和上级权力机构--人民代表大会及其常委会批准，似乎已有违背税收法定箴言“无代表则无纳税”之嫌。

3. 土地财政积弊良久。条例颁行近二十年，始终在不温不火地施行着，直到十八届三中全会在关于全面深化经济体制改革的决定中明确提出加快房地产税立法，房产税才得以引起立法者的关切。现今中央积极推进房产税立法改革的根本原因，是我国政治、经济和社会的发展失衡。比如日益枯竭的土地财政促使地方政府广开税源，意图通过改良房产税长期稳定地筹集收入；居民收入分化严重，调节社会财富再分配已刻不容缓。目前，我国财税体制呈现两大态势：分税制与五级预算。其中财政收入方面遵行分税制，全国大部分税款纳入中央国库，地方政府缺乏独立稳定的财政来源；财政支出方面执行五级预算制度，加之不规范的转移支付制度，使得财政状况本已捉襟见肘的地方政府（尤其是县乡两级政府）难以获得及时、稳定的中央划拨。作为日常公共管理职能的实际承担者，地方政府的财政来源虽已匮乏，但为了维持基本的财政支出，不得已依靠出让土地使用权的收入加以保障。土地财政推动了房地产市场的快速发展，也会终因存量土地的枯竭而难以维系（周明勇、肖宏伟，2014）。房产税是组织财政收入的良税，其对房屋保有环节的课征能够保障地方政府获得长期、稳定的财政收入。“如何完善地方税制，解决地方政府的财政困境，也成为了房地产税制改革被赋予的使命”（徐阳光，2011）。通过房产税试点改革，倒逼财税体制的深化改革，改善地方政府的土地财政状况，建立严格、公开的国家预算制度。尤其是在当今土地财政盛行的大环境下，房产税改革更是解决地方财权与事权不平衡的有效手段，对推进地方公共建设、提升人民生活水平都有不可替代的作用。相信这也是十八届三中全会积极推进房产税立法的重要原因。

三、存量计征的房产税法或能缓解房价调控压力

诚如前述，紧张的供需关系是当前大中型城市房产价格上涨的主要动因，单纯的限购令仅会延缓矛盾、积聚反弹压力。倘若我国房产税立法改革能够秉承税收法定原则，坚持科学合理地对存量房屋征税，自然会加重多产者的经济负担，促使其转让房产。房屋供给的增加也势必会缓和一、二线城市紧张的供需矛盾，或能因此缓解房地产市场的价格调控压力。

1. 坚持税收法定，为房价的税收调控正名。地方政府的土地财政、大中型城市紧张的房屋供需关系、超速的通货膨胀以及市场投机行为，加速了房产价格的非理性上扬。但“房产税主要针对房产持有人征税，会加重住房持有人的持有成本，也对调控市场能够起到一定作用”（朱大旗，2010）。适时深化房产税试点改革，能够发挥税收的经济调控功能，以税收杠杆加强房屋管理，提高房屋使用效益，进而平抑房价，恢复房地产交易市场的健康秩序，保障国民经济的协调发展。尤为重要的是，税收制度始终应置于宪法法律的框架下加以实施，即便政府借以调控市场，亦应当遵循此道。目前房价税收调控的合法性丧失，会增加房产税改革的立法成本和行政成本，为全面开展房产税立法增添阻碍。故而房产税改革应当牢固树立税收法定原则，强化房产税立法，其试点扩围更是应当以全国人大及其常委会的授权或核准为依据。即“由全国人大授权地方人大以特定税种的立法权，广泛推出对持有阶段常年征收的房产税，以增加住房所有人基本生活所需住房以外的超标住房、多套住房的持有成本，抑制和降低投机性购房的需求，并以此形成地方政府稳定可靠的财源”（朱大旗，2010）。对炒房投机者通过金融政策、特别是房地产税制度对投机者进行规制，使其去投机性。如对每个家庭三套房以上的征收双倍存量税，迫使其交易而释放二级市场中大量的炒作房源。“当然，要根据不同情况，如对继承或现在已有多套房源的进行区别对待，规定多少年内转让不收税，而不转让则收征税，从而实现商品房以居住为主并且有一定的投资功能性质的理性回归”。（周明勇，肖宏伟，2014）

2. 坚持存量计征，为政府调控房价释压。英、美、德、日、墨西哥等国虽然对房产税的称谓不一，但均规定拥有房产者要缴纳房产税，作为地方财政的主要来源、平衡政府财政预算的手段和稳定房产价格的利器。以此为鉴，我国亦应当施行对房屋保有环节征税的房产税法，这不仅符合量能课税原则，亦符合社会实质正义的要求，还能通过市场自觉地增加房屋供给而释放政府调控房价的绩效压力。房产税法可以通过对存量房屋征税，抑制房产交易的投机行为，减少本已稀缺的城镇房产的集中度。如此不仅改善由于财富集中在极少数人手里所产生的负面效应，给予后代更大的机会均等，还有利于矫正社会的奢侈浪费之风。国家适时主动地推进房产税法改革，意在规范房地产市场管理，合理调节房屋所有者与经营者的收入，促进房屋等社会财富的再分配。并且从房屋存量上缩小贫富差距、保证社会稳定、最大程度地促进和实现社会公平和社会正义。

3. 房产税法征管的重点设计。房产税的征收管理实际上较为复杂，这对房产税收法律制度的立法执法以及课税要素的设计与实施提出了较高要求。而且，国情考量与域外借鉴的有机结合，将对我国房产税法的制度设计有所裨益。

一是以城镇房产为征税对象。基于我国土地所有权的二元制以及城乡二元化的社会建构，房产税法对城镇与农村房产应予以区别对待。即房产税法对城镇范围内（城市，县城，建制镇和工矿区）的房产课税，农村自然人和集体企业所拥有的农村房产不纳入房产税法的征税对象。二是以改良资本价值为计税依据。房产税的计税依据始终是税收征管的难点和重点，因而房产税法的计税依据应当能够紧随经济社会发展水平发生变动，规定应当以地方职能部门参照应税住房房地产市场价格后确定的评估值为计税依据，并且评估值按规定周期进行重估。三是实行累进税率。综观全球，英、法、俄和台湾地区的房产税税率为累进制税率，对于追求社会实质正义、强调公平社会再分配的现代房产税法，理应选择累进制税率。如此不仅使税收的增长快于经济发展步伐、有利于自动调节房产总供给、保持经济的相对稳定，还符合量能课税与社会公平的原则要求，使多房产者多负税，少房产者少负税。四是增加税收优惠。主要是确立法定减免的标准与程序，即对免税对象、人均免税住房面积、房屋免税价值、纳税期限等税收征管事项予以明确。五是建立信息共享的税收征管机制。应当突破改革阻力，加快推进和建成全国个人住房信息联网系统，囊括房产的所有权人、建筑面积、交易价格、建造年限等具体信息，并与个人身份信息进行绑定与共享，明晰每处房产及其所有权人的税收信息，为房产税的征管及税收调控提供科学可靠的数据支持。

四、结语

党的十八届三中全会明确指出两点，一是要让市场在资源配置中发挥决定性作用，二是加快推进房产税立法。如今，一、二线城市的房产供需始终紧张，并在投机行为错误的引导下导致房价高居不下。然而房屋供小于求所致的房价上扬就是市场配置资源的正常结果，更是其发挥决定性作用的体现。尽管房产税曾成为政府平抑房价的调控工具，但增量计征与合法性的欠缺仍会有碍房产税法的顺利出台，存量计征和税收法定才是房产税法的沧桑正道。同时，对于房地产市场而言，税收调控仅是稳定宏观经济的一种手段，保障性住房的大量涌入亦会降温供需关系，相信房地产价格的调控逐步迈向良性轨道。

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