论我国房产税立法首要目标的定位

彭立峰

摘 要：西方各发达国家因为经济状况、政治制度等具体国情不同，其房产税立法的首要目标也有所区别。囿于我国的现实国情，房产税在可以预见的很长时期内很难有效调控住房市场和筹集丰沛的财政收入，但可以有效调节贫富差距。这就决定了我国当前房产税立法的首要目标不应定位于调控住房市场或成为地方支柱性财源，而应务实地定位于调节收入分配、缩小贫富差距。

关键词：房产税；贫富差距；收入调节

中图分类号：D922.38 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）30-0069-03

房产税立法已被列入全国人大的立法规划，明确立法目标是房产税立法的前提和基础。由于对房产税的收入功能、调控功能和调节功能侧重不同，国内对房产税立法首要目标的定位众说纷纭，争议颇大。

一、调控住房市场

面对高房价和高空置率并存的我国楼市，有人认为只要征收房产税，“房价就会应声而落，立竿见影。”[1] 在一些官方的文件中，房产税往往也被视为调控住房市场、引导居民住房消费的工具。部分学者强调房产税的调控功能，认为房产税法的首要目标应定位于合理利用资源[2]。但笔者认为，该观点颇值商榷，主要理由如下：

（一）国际经验表明，房产税不能有效调控房地产市场

虽然部分发达国家在房产税法中明确规定，征收房产税是为了提高土地和房产的使用效率，防止各类投机行为，但是从实践层面来看，其效果并不理想。例如在美国21世纪初的房地产泡沫中，房地产税的作用极其微弱。而日本原大藏省次长神原英贸坦言，日本房地产税从来没有起到抑制房价的作用。韩国最初是为了抵制房地产投机而引入不动产税，但在20世纪80年代末就已经转为财政目的。而很多发展中国家试图通过房产税制改革来调控房地产市场，最终非但未能如愿反倒导致税制扭曲等一系列问题。

（二）房产税很难对我国住房市场产生重大影响

虽然从理论上说，在房地产保有环节开征房产税，可以对房地产供需双方形成税负约束，从而使得高房价存在被抵制、房地产投机行为被收敛的可能性。但是，我国沪渝两市试点房产税的实践表明其抑制房价的作用并不显著。

其成因复杂，但最根本的原因是我国住房市场的特殊性。一方面从供给的角度而言，房产税在房产成本（主要包含土地成本、开发成本和相关税费等）中所占比重很小，难以对房产供给产生大的影响。另一方面从需求的角度而言，城镇化、婴儿潮和投资渠道单一等原因导致我国房产需求刚性强，房产税难以对房产需求产生大的影响。在刚性需求的情况下，开征房产税很可能不仅无法打击房地产投机，反而会使民众被迫接受税负转嫁。因此在可以预见的很长时期内，我国房产税的调控作用必然是极其微弱的。

综上所述，笔者认为调控住房市场、提高不动产资源配置效率是房产税法“不能承受之重”[3]，故不应作为房产税立法的首要目标。

二、地方政府的支柱性财源

伴随着“营改增”和土地出让金的下降，我国很多地方政府财政压力加剧，迫切需要开辟新的财源，故积极拥护开征房产税。部分学者也强调房产税的收入功能，认为房产税立法的首要目标应定位于“地方政府的支柱性财源”[4]。但笔者认为，该观点亦待商榷，这主要是因为：

（一）“宽税基”的税制设计将极大地强化改革阻力

从税制角度而言，“宽税基”是房产税充分实现其收入功能的必要条件。例如在美国，只有公共、宗教、慈善等机构的不动产可以免税，其余的不动产均属于应税不动产；在英国，只有学生、未成年人、外交人员和残疾人员可以免税，其他的住房所有者或承租者均为房产税纳税人。得益于“宽税基”下的普遍征收，房产税在美国、英国和加拿大等发达国家成为了地方政府最主要的税收收入来源。

但是，如果我国在开始全面推行房产税之时就如此普遍征收，势必将绝大多数社会成员纳入房产税纳税人的范围之内，民众税收负担增加且将直接面对税务机关。税负增加的普遍化和显性化，将加剧民众的“税收痛苦”。这在当前的特殊社会转型期很容易激起民众对开征房产税的反感和排斥，从而强化房产税改革的阻力。事实上，近年来诸多民意调查和网络论坛反映出民间反对房产税的声音很大，这些反对的声音其实指向的均是此种“宽税基”下普遍征收的房产税。虽然房产税法可以仅凭国家权力强行制定并颁布，但是来自社会的巨大阻力将使其难以顺利实施。

（二）低“税法遵从度”不利于房产税高收入的实现

在西方发达国家，民众对房产税的“税法遵从度”普遍较高，这使得西方发达国家能以低征收成本筹集到大量房产税收入。西方民众之所以对房产税有如此高的“税收遵从度”，关键在于居民的房产税负担与地方政府提供的公共服务之间联系十分紧密。

总体而言，西方房产税付出与受益之间的高度关联性主要依赖以下两项机制得以建立。第一，“以手投票”。例如在美国和英国，地方议会往往本着“以支定收”的原则，通过预算审批的程序一年一定房产税税率。首先，民众通过地方代议机关确定公共服务的数量和质量，据此确定地方政府公共支出的额度。其次，根据支出及其他各项收入计算出收入缺口，即需要征收的房产税总额。最后，用房产税总额除以房产税税基，倒算出该年度的房产税税率。地方政府据此筹得的房产税收入多用于为本地居民提供外溢性很小的公共服务，包括警察、消防、卫生、教育等。第二，“以脚投票”。对既定的房产税税负或公共服务不满意的居民，由于其流动成本较低，往往会选择离开。“这使得纳税人拥有多样的‘税收和‘公共服务组合可供选择，并最终通过竞争机制提高地方公共服务供给的效率。”[5]

反观我国，由于公共选择机制稀缺和民众流动性不足等原因，我国在可以预见的很长时期难以让纳税人真切地感受到房产税付出与受益之间的密切关联性，因此在“宽税基”的税制设计下，纳税人的低“税法遵从度”不利于实现房产税的高收入。

（三）我国现有的征管条件难以保障房产税的高收入

房产税是公认的征管难度大的税种。总体而言，西方发达国家拥有全面、准确、及时的不动产信息网络；拥有专业、客观、科学的不动产评估机制；拥有普遍、成熟、完备的纳税申报及其服务机制；拥有公开、公正、公平的不动产税收异议解决机制。这些成熟、优越、便利的条件，为西方发达国家获得大量房产税收入提供了强有力的征管保障。

相较而言，我国现有的征管条件还有相当差距。例如我国的不动产登记刚刚起步且进展缓慢，短期之内很难为税务机关提供必需的不动产信息。再如房产税要求建立起税务机关直接面向自然人纳税人的征管机制，但是我国现有税收征管模式以企事业单位为主要纳税主体，以企事业单位的现金流为主要征税客体，以发票管理和源泉代扣代缴为主要手段，税务机关与自然人之间普遍缺乏直接的联系。至于科学的不动产评估机制和完善的不动产税收异议解决机制更非短期之内能够一蹴而就。因此仅从征管条件看，在可以预见的很长时期内我国房产税收入不宜高估。

综上所述，笔者认为，法律即使有心将房产税打造成“地方政府的支柱性财源”，但是现实条件的约束决定了房产税在可以预见的很长时期内无力给地方政府带来预期的丰沛收入。房产税的“心有余而力不足”，使得当前房产税立法的首要目标不宜定位于“地方政府的支柱性财源”。

三、调节贫富差距

部分学者认为，我国房产税的收入再分配功能只能居于次要地位[6]，与之相反，笔者强调房产税的收入再分配功能，认为我国当前房产税立法的首要目标应定位于缩小贫富差距，主要理由如下：

（一）我国现有收入分配格局亟待调节

世界银行《世界发展报告（2006）》将中国列入少数收入分配不平等程度很高的国家，在127个国家里收入不平等程度高于中国的只有29个国家[7]。而根据国家统计局公布的数据，我国居民收入基尼系数2000年为0.412，2003—2013年更是维持在0.47～0.49的高位[8]，远远超出0.4的国际警戒线。

我国贫富差距的形成源于两个方面。一方面，流量层面的收入差距。部分行业的垄断和土地、国有资源和国有资产的非正常处置等诸多因素加剧了收入差距的扩大。另一方面，存量层面的财产差距。流量的收入差距和存量的财产差距关系密切，因为过去的流量影响当今的存量，而当今的存量影响未来的流量。从这个意义上说，收入差距的沉淀和积累将转化为财产差距，而财产差距将伴随着财产性收入的差距而加剧收入差距。二者的相互作用使得我国贫富差距日益扩大。这不仅埋藏下诸多社会隐患，危及社会稳定，不利于和谐社会的构建，而且与我国改革开放的初衷背道而驰，现有不平衡的利益格局亟待调节。

（二）房产税可以有效调节贫富差距

在所有的法律制度中，税法直接作用于国民财富分配领域，可以显著和直接地促进分配正义的实现。在所有的税种中，房产税可以有效调节贫富差距。

房产税能够有效地直接调节财产差距。“相关数据显示，我国富裕人士的总资产中，房产价值占比突出，高达60%～80%。”[9]以这部分高端人群的房产为税基开征房产税，一者可以让高端人群就其拥有的高档住宅以及多套住房缴纳房产税，这就增加了富裕人士的税收负担和住房保有成本，从而调节高端人群的财产状况。二者中等收入人群无须就其拥有的一套自住普通住房缴纳房产税，避免了大多数民众税收负担的增加，也在税法层面充分考虑了其合理住房要求。三者房产税收入可以优先用来支持住房保障体系的建设，改善低收入人群的居住条件。

房产税能够有效地间接调节收入差距。受信用制度不健全等诸多因素的影响，我国个人所得税的主要征税客体是普通劳动者的工资薪金收入和劳务报酬，高端人群的巨额“隐性收入”未被纳入征税范围。这些流失的“隐性收入”部分流向房地产市场，最终沉淀为高端人群的高档住宅以及多套住房。对高端人群的这些房产征收房产税，既可以对个人所得税税基中流失的大量“隐性收入”课税，又可以部分冲抵高端人群的财产性收入，甚或可以影响高端人群的现有房产存量，进而影响其未来的财产性收入流量，从而间接地调节财产性收入的差距。

（三）有利于房产税改革的顺利推进

“万事开头难。”开征新税更是不易，开征房产税这样高度敏感、争议激烈的新税尤其艰难。如果房产税的首要目标定位于调节贫富差距，仅对高端人群拥有的高档住宅以及多套住房征收房产税，那么如前所述，低收入人群由于可能从中直接受益，势必会积极拥护此项改革；中等收入人群由于其税收负担不会因此而增加，至少不会反对该项改革；而高端人群虽然因此需要缴纳更多的税收，但是增加的房产税负担完全在他们的经济实力能够承受的范围之内，故不会激烈反对该项改革。因此总体而言，其社会阻力可以大幅度降低。

这在我国房产税试点实践中得到证实。上海的房产税试点以居民家庭第二套及以上的住房为主要征收对象，其收入用于保障性住房建设等方面的支出；重庆的房产税试点以独栋商品住宅、高档住房和多套普遍住房为征收对象，其收入全部用于公共租赁房的建设和维护。两市房产税试点均注意保障中等收入人群的合理住房要求，重在增加高端人群的税收负担和让低收入人群受益。这样的房产税框架极大地减少了改革阻力，没有出现此前有人担心的激烈抗税，征收工作推进顺利，例如重庆市“99%以上的应收税款都收到了”[10]。

四、结论

受种种现实条件的约束，我国房产税在可以预见的很长时期内既无力有效调控住房市场，也很难为地方政府带来丰沛的财政收入，但是它可以通过直接调节财产差距和间接调节收入差距来有效调节贫富差距。因此，当前房产税立法应务实地将首要目标定位于调节贫富差距，这既有利于房产税改革的顺利推进，也利于“使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进”[11]。

参考文献：

[1] 许成.高房价之危：如何应对[J].改革内参，2010，（2）.

[2] 刘汉霞.论我国个人房产税应定位于合理利用资源[J].华南理工大学学报：社会科学版，2012，（3）：64.

[3] 刘剑文.房产税改革正当性的五维建构[J].法学研究，2014，（2）：137.

[4] 单顺安.房产税改革的路径选择分析[J].财政研究，2014，（7）：15.

[5] 任强.房产税：美国实践及借鉴[J].财政研究，2015，（1）：53.

[6] 单顺安.房产税改革的路径选择分析[J].财政研究，2014，（7）：16.

[7] 王小鲁.灰色收入与居民收入差距[J].中国改革，2007，（7）：8.

[8] 周锐.中国近十年首度公布基尼，缩小收入差距任务紧迫[EB/OL].中国新闻网，2013-01-18.

[9] 黄颖川.中国富裕人士人均房产3.3套[N].南方日报，2011-12-08.

[10] 贾康，等.房地产税离我们并不远[M].北京：人民出版社，2015：187.

[11] 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[M].北京：人民出版社，2015：9.

[责任编辑 陈丹丹]