城市乞讨者谁来管？

2014-06-14吴蓉

经济 2014年5期

吴蓉

城市发展了，城里的乞讨者却似乎越来越多了。过街天桥、地下通道、景区入口和地铁里，乞讨者无处不在，乞讨形式也变得多元化：带着小孩、自身残疾、自书苦难经历、自称旅途遇窃等。

令人不满的是越来越多好逸恶劳者化身职业乞丐，不仅仅使真正贫困者无法得到帮助，更令频频受骗的市民越来越多地开始怀疑慈善行为究竟是帮助弱势还是助长懒惰和犯罪。

2003年8月，更加人性化、尊重流浪者意愿的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》（以下简称《细则》）实施，乞讨流浪者不再被强制收容或遣返。执法者的宽容对待，是否也是“职业乞讨”出现的原因之一？城市规划管理者又应该如何去对待这纷繁复杂的乞讨队伍？

行乞还是行骗

“今天在地铁里我又给了一个乞讨者5块钱，感觉又被骗了。”在北京工作的小王告诉《经济》记者，“心灵承受不住他们的‘狂轰滥炸，看谁更‘可怜就给点钱买个心安吧。”像小王一样的民众不在少数。

但他们真的都是骗子吗？对于真的乞讨者没有救助中心吗？有劳动能力的为什么不工作？

据2013年10月，“上海轨道交通俱乐部”微博披露，“今年以来上海警方共抓获地铁乞讨人员3.25万人次，有5600人次接受了行政处罚。目前专门依靠地铁乞讨为生的‘职业乞丐达到200人左右，其中又以老弱病残为主。他们并非没有钱，甚至月收入大多上万，只是骗取大家钱财而已。”

“其实早就知道有骗乞的，但不是还有真的吗？向你乞讨的万一是真的呢？良心上真是过不去。有没有社会救助机构来帮助他们呀？”小王无奈地说。

中国社科院社会学研究所副所长张翼指出，目前我国低保制度和残疾人保障制度已经基本完善。现在因为“绝对贫困”而乞讨的人少之又少，我们所见到的乞讨者往往是不满足于只够温饱的生活又不愿意靠自己的劳动获得更好的生活，而希望在城市发展的大背景下“搭个顺风车”。

据北京市一位不愿意透露姓名的城管工作人员介绍，北京市18个区县都设有救助管理中心为城市流浪乞讨者提供免费的食宿，并且在核实被救助者情况之后为其购买返回家乡的车票。但是，乞讨者大多都不愿意接受城市管理救助，“他们远远看见我们就跑了，在我工作的3年间，还没有接触过救助乞讨者的案例。”

为什么会出现这种一方想给予救助，而另一方不接受的情况？

北京市门头沟救助管理站工作人员告诉记者，按照《细则》规定，城市救助站最多为乞讨者提供10天住宿，按被救助者身体状况可增加数天，而后根据流浪者意愿任其离开或是返回家乡。

这样临时的救助，在部分乞讨者眼里是不够的，比如在地铁里行乞已经3年的残疾人陈家明（化名）。陈家明认为回家的日子比不上在北京乞讨，“回家我只能靠着每月100元的低保生活。这是不够的。”

而这种救助对于行骗者更是敬而远之的。

对于近年来中国乞讨趋向区域化、组织化、职业化的现象，张翼认为，在中国，有些以农业为主要生产力的地区因为自然、地理位置等因素，会比较容易遭受自然灾害，唯一赖以生存的农业也变得不稳定，直接导致流出人口众多，而这些人口又没有城市劳动技能，也就形成了乞讨者，而且，在这种不劳而获的形式中获得的收益又比付出劳动得到的多时，就出现了职业乞讨者群体。他说，“如果乞讨成为一种‘致富手段，并且广为传播，那么乞讨在小范围内成为一种‘文化。”这是一种很可怕的现象。

据悉，甘肃岷县就是这样一个地方，那里“十年十灾”。自2005年开始，就有不少媒体争相报道“甘肃岷县千人乞讨”，受访村民直言：“说实话，乞讨比种庄稼轻松多了，而且来钱还快。”因此形成了“乞丐村”。

管理有缺陷

如何解决真假乞讨者的问题，也是令相关部门头疼的事。

地铁广播里隔几分钟广播一次的“坚决抵制乞讨卖艺等行为”夹杂着乞讨者扬声器播放的温馨励志歌曲，那画面显得格外讽刺。城市管理者、执法者似乎拿这些乞讨者没辙了。

今年2月，北京市政府法制办网站就《北京市轨道交通运营安全条例》草案征求意见稿征求民意。征求意见稿明确，对在车站、车厢内乞讨、卖艺的行为，最高罚款500元。

这不免让人质疑：一个乞丐，你问他要罚款，他交得出来吗？

中国人民大学社会与人口学院教授郝大海认为，简单地采取“一刀切”的方法来管制乞讨行为十分不合理，“民众真正反感的不是行乞，而是打着行乞的幌子行骗的职业乞丐，所以，对于那些真正可怜的人，无论是社会还是政府都应该抱着宽容的心去对待。”

救助也应细化。不应只是简单地提供几日食宿或送其回家。而应该区分有劳动能力的与无劳动能力的救助方式，对于骗乞的应加大打击力度。

2012年年末，民政部公布《促进社会力量参与流浪乞讨人员救助服务的指导意见》，其中指出各地民政部门和救助管理机构可通过与心理咨询机构等社会机构开展项目合作的方式为流浪乞讨人员提供心理疏导、教育矫治、行为干预、康复训练和技能培训等专业救助服务。

据悉，早在2006年，深圳市宝安区救助站就率先探索“为流浪者找工作”，他们与人才市场建立联系，并且与人才市场一起对流浪者进行简单地培训，并且优先安排面试。首次“帮助流浪者找工作”的宝安区救助站，只有两名流浪者被企业相中，但刚试用了一天，这两人就以“工作时间不固定、工资水平低”为由，辞去工作一走了之。

郝大海认为，乞讨者中不乏把流浪乞讨当成一种生活方式的人，在国外也很常见，他们更加适应并且享受自由散漫的生活。

深层隐患大

乞讨者队伍的不断壮大，对城市文明建设的影响是有目共睹的。特别是在地铁这样狭窄、拥挤的环境，一天中碰见几个乞丐就会让人觉得北京瞬间“掉了价”。中国人民大学社会学系教授冯仕政认为，像地铁这种封闭的公共空间，流浪乞讨者是很大的安全和卫生隐患，对市民的日常出行也会造成一定的影响。endprint

然而，乞讨行为带来的危害远不止于此。

由社科院农村所社会问题研究中心主任于建嵘在微博上发起的“地铁随手拍解救乞讨儿童”的活动引起广泛参与。李女士就在地铁里看见抱着孩子行乞的女人，李女士告诉记者，作为一个母亲怎么可能忍心带着自己的孩子出来要饭？“我问那个乞讨的女人，她就慌乱地跑掉了。大概是拐卖来的孩子吧。”

这种怀疑不无道理，2014年3月，有媒体报道东莞周边“丐帮”专门操纵残疾人和儿童进行乞讨，为了牟利，甚至不惜使用各种残忍手段使人致残。

张翼表示，虽然犯罪行为应当有公安部门出面管理，但作为城市规划者，应在城市上层建筑层面考虑到流浪乞讨者潜在的犯罪因素。

另外，冯仕政认为，社会上越来越多的高收入、职业化的乞讨者将会使民众越来越多地否定和怀疑慈善行为，对社会风气和人与人之间信任的影响是更加致命的。

如何管理更有效

问题诸多，怎么解决？

首先，当前对流浪乞讨者管理的重心应当放到打击犯罪上。张翼指出：“类似‘东莞丐帮一样的集团组织在其他城市一定也存在，只不过在我们看不到的层面上。”如果像泰国一样通过立法打击利用他人进行乞讨的行为，或许情况会得到改善。2008年，泰国立法通过《乞丐条例草案》，新增管制和处罚唆使利用他人行乞的不良行为。其中规定，人口贩子使用强迫、雇佣、贩运或唆使等手段，利用他人行乞作为牟利工具的行为将被处以监禁或罚款，对唆使未成年人乞讨行为惩罚更为严厉，最高可达监禁18年以上，罚款最高可达16万泰铢。另外，泰国还为“符合行乞资格者”发放《行乞证》。

其次，政府社会保障体系还需进一步完善。冯仕政认为，依靠“群防群治”的方法来管理和减少职业乞讨行为的效果是很有限的，“这一责任还是应该落到公共管理上，国家救助管理方面还有很多进步的空间。”

美国和英国政府更加注重为流浪乞讨者提供长期性保障。美国政府支出 44 亿美元用于为流浪者建造4 万多套住房，用于为流浪者提供可负担的长期住所上，而不是临时性的收容所。另外，英国政府还会给流浪者建立个人档案，提供3个月的免费食宿，政府还会为有意愿的流浪者做担保，为他们找工作。

最后，“更加人性化的对待流浪乞讨者”这一观念不能丢。虽然行乞者中职业乞丐很多，但是一味地强制制止乞讨行为是有失妥当的。郝大海表示：“政府应当站在社会服务者的角度，把城市乞讨者的工作做得再细致一些，用心去甄别每一类乞讨者。用不同的方法对待不同的群体：渴望工作的为其找工作、需要救助的，提供合理的救助”郝大海还提出，“乞讨者心理也应受到关注，应当对他们进行说服教育，不要让他们认为自己是‘社会丑恶面，否则再强制地制止只会引发社会更大的反感。”

郝大海认为，城市管理者更应该做的是联合公安部门，在坚决打击带有犯罪性质行乞行为的基础上，进一步减少有团体的行乞行为。应当想方设法，让真正有乞讨需求的人得到社会的帮助。

另外，郝大海提出流浪乞讨者更多地出现在北京、上海等大型城市从另一个层面反映了中国资源配置不均衡的问题，“如果能更早地提出在更广泛的范围内分享资源，或许类似的很多问题都不会出现。”

链接：国外乞丐管理方法

英国：尊重乞丐心理

政府给流浪者建立个人档案，提供3个月的免费食宿，如果他们愿意，政府还将给他们做担保，为他们找工作。

政府以基金赞助的形式出版了一份《大事件》杂志，安排乞丐穿上背后写着“我不是乞丐，我只是在卖杂志”的制服，在路口或火车站兜售，好心的行人会掏出两英镑买上一本杂志，这让很多乞丐在心理上感觉不错，纷纷参与。

美国：提供长期保障

政府支出 44 亿美元用于为流浪者建造4 万多套住房，大部分是一居室，重点用于为流浪者提供可负担的长期住所上，而不是临时性的收容所。

美国的芝加哥、奥兰多等城市还出台了一些限制乞讨的规定，比如在商店和自动取款机附近多少米内不许乞讨，甚至要先获得当地政府的“乞讨证”才能上岗。

巴西：统一安置

政府号召公民们不要私自帮助或施舍乞丐，而是向专门机构或慈善机构捐款，由政府或慈善机构来安置他们。

设有专门的收容机构，给无家可归者提供暂时的住所，并对他们进行知识和技能的培训。