中越边境区发展失衡调查

刘洪

云南边境区，同时也是少数民族聚居的地区，该地区的繁荣，既是中国特色社会主义优越性的表现，也有助于增强边境地区的凝聚力、维护社会稳定和巩固国防。在中越边境区发展失衡问题上，中方宜采取有力政策和措施，并借鉴越南一些成功的做法，打造出边境发展的示范区，努力保持对邻国的领先优势。

一、河口与老街发展现状

如果不是国境线的分隔，中国的河口县和越南的老街市更像是一个城市的两个区，红河及其支流南溪江将两地分开，最近处不超过二三十米，由于都属于多民族地区和受法国殖民者统治，两地人文相近，农特产也相仿。

尽管目前从绝对收入水平看，河口还是要高于老街，但考虑到物价、福利等多种因素，老街民众购买力平价应高于或至少不低于河口。当地干部还有一种颇意味深长的说法：老街似乎已成为越南的深圳或珠海，但对岸的河口却不是香港，而只是云南一个还不算发达的县市。

（一）河口基本概况

河口之名，源于红河与南溪江在此相会。它是我国与越南、东南亚各国进行经济文化交流的门户和咽喉，被认为是“南方丝绸之路”的第二条通道。1895年，河口被辟为商埠，当时，红河航道上每日“大船三百，小船千艘，千帆云集，来往如蚁，盛况空前”，一度被称之为“小香港”。1910年，随着法国人修建的滇越铁路的通车，云南省进出口物资有80%以上经河口口岸进出，河口也成为中国西南对外商贸的最大集散地。

在具体数据上，如今作为云南省唯一的瑶族自治县的河口，国境线长193公里，总面积1332平方公里，山区面积占97.8%，主要有瑶、苗、壮、傣、彝、布依等7个世居民族，总人口10.52万人，其中少数民族占66.6%。

（二）老街基本概况

老街是越南历史名城，在中越关系史上也有重要地位。19世纪70—80年代，刘永福领导的“黑旗军”曾以此为根据地，联合越南军民坚持抗法达7年之久。后人捐资兴建了刘公庙以奉祀，现为当地旅游点之一。辛亥革命前，老街也是革命党人活动的重要据点。

以老街命名的行政单位现有两个，一为与河口沿河相望的老街市，一为更高一级行政单位的老街省。老街市为老街省省府所在地，1907年建市，1979年对越自卫反击战时为中国军队占领，1993年中越关系正常化后方才重开口岸。2001年1月30日，越南政府批准老街市与甘塘市合并，自然面积扩大到2210平方公里，常住人口约10万人。

如果以整个老街省来看，该地区具有以3个通关点的越南老街国际口岸（老街国际火车站、跨楠溪河公路大桥、跨红河公路大桥）以及孟康——桥头口岸和一些通关点。老街省被认为是昆明—老街—河内—海防经济走廊的重要桥梁，作为越南与中国云南省的门口，在湄公河次区域作为北南走廊中心。

（三）数据中的玄机

中国启动改革开放早于越南，其发展水平总体高于越南，这同样适用于河口与老街的经济对比，但如果剔除掉报告中的误差和水分，则不可小觑老街的发展速度。

根据目前得到的两地官方的数据，河口2012年完成生产总值26.09亿元人民币，是2007年的2.52倍，年均增长20.33%；而从增长率看，老街省2011年GDP增幅为14.2%。

表面上看，老街发展慢于河口，但从最核心的两个数据——人均收入和财政收入看，情况似有不同。2012年，河口财政收入1.44亿元人民币，而老街省的数据（2011年），财政收入6.53万亿越盾（折合人民币20.4亿元）。从对比可以看出，老街的人均财政收入要远高于河口，而如果考虑到老街的一些边境福利政策，老街居民的购买力至少与河口居民不相上下。

（四）发展中的追赶

作为越南开放的最前沿，老街正全面加强基础设施建设，为下一步经济腾飞奠定基础。其主要工程大致有八：

1、在口岸经济区内建设保税区，力促进口岸经济发展；

2、把老街市和甘塘市合并，老街省党政机关从原址迁至后方7公里处，让出全部土地建设新的老街市，集商贸区、旅游区和加工区为一体；

3、建设长5公里的老街市红河护堤工程，增加24公顷土地，规划为体育、休闲、旅游服务场所，而且，中越此处边界以干流中心线划定，越方护堤工程，还有益于国防；

4、建成一座8层的现代化国际口岸中心；

5、建成17层老街国际口岸商贸中心；

6、从2002年起，老街省就开始规划建设老街国际口岸区、金城商贸区、北沿海加工区和新东坡工业区；

7、加大交通建设的力度，老街把70号国道建成宽25米的4车道公路；

8、正规划修建老街机场。

反观河口，在过去几年，连接红河州首府蒙自和河口的高速公路已开通，通往河口的铁路也在施工中。但总体而言，河口的城市仍是破败的，规划仍存在诸多欠缺之处。

站在中方高地俯瞰河口和老街城区，中国境内建筑高低参差，各种风格一炉烩，用一个字形容，就是“乱”；而越方则仍保留有相当部分的老建筑或仿老建筑，小楼错落，掩映在绿色中，红顶斜坡，依稀是法国殖民者的遗韵，这也为对岸发展旅游业奠定了良好的基础。这种差别，也让不少外来旅游者对河口的发展状态感到意外，在他们眼中，作为中国城市的河口，理应比越南老街发展更快更好一些。

当然，河口目前的处境，也有其财政制约、资源有限的因素，但如果措施得当、施政有为，依托独特的地理和人文环境，河口当有广阔的发展空间。

二、老街的政策激励

应该说，从老街到整个越南，其革新开放其实都是效仿中国的改革开放。与中国接壤的老街等省市，更成为开放的前沿阵地，越南政府为改善边民生产生活状况，增强边民对国家的凝聚力、向心力以及巩固国防，采取了一系列颇为有效的刺激政策，从而促进了边境地区的快速发展。

（一）税收优惠

对视作“特区”的老街，越南也施行特殊的税收政策。最大的优惠，则是财政返还，即根据老街口岸经济区每年的财政实际收入（不包括进口商品增值税和特别消费税），国家实行财政返还用于口岸基础设施建设：年度财政收入在500亿越盾以下的可100%返还投资；财政收入在500亿越盾以上的可返还投资500亿越盾和余下实际收入的50%；1000亿越盾以上的，则返还投资不超过50%。

此外，在企业税收方面，还有六条优惠政策：

1、企业所得税：在项目实施的过程中按10%征收；

2、企业所得税减免：从企业盈利至如期4年内免收所得税，接着4年减50%；

3、外转出利润税：3%；

4、在再投资的情况下，返还企业所得税，如果投资者在另一边境省高平省再投资，可返企业所得税100%；

5、免收商品进口税：作为固定财产的商品进口可以免征进口税；从开始生产之日起5年内可以免征生产原料进口税；

6、增值税：根据进出口税法的规定，在暂时不缴纳进口税的时间内，外资企业为了生产出口商品而进口的原料、物资不缴纳增值税。

（二）土地优惠

对外来投资者而言，土地优惠往往是是否投资的重要参考。而越南政府在这方面则非常“慷慨”：只要是在边境省份投资，投资者均可在国家规定的价格范围内以最低价格水平租地；如果在老街口岸经济区投资，投资者还可以在当地口岸土地租金水平的基础上减50%。此外，如果对特别鼓励行业领域投资，还可以免全部土地租金；投资者不必负责征用土地。

与此同时，越南政府还积极鼓励边民植树造林，绿化荒山，大造用材林和经济林，每年政府给边境一线农户扶持相当于200—300元人民币造林费，实行谁种谁有政策，并且由政府免费提供树苗，指令性要求边民完成植树造林任务。同时，每年政府都组织肥料、优质粮食种子平价供应边民，以支持边民生产。

（三）福利优惠

不少边民对中越差别感受最强烈的，是中越边民的福利状况。在中越战争期间，越南民众纷纷逃离边境地区。1991年中越关系正常化后，越南政府采取一系列措施，鼓励边民回返家乡，守土戍边，发展经济，政策包括国家免费建房、发放牲口、化肥，边境地区群众看病全免、适龄儿童入学全免。

与此同时，越南政府对中越边境沿线的民族山区，一律实行免费医疗、免费防疫，对边民子女实行免费教育，并且对贫困学生、少数民族学生还给予生活补助。

此外，自2001年始，对边境一线5公里以内的边民，越南政府还给予多项政策照顾：

1、对初中以下学龄儿童免交学费，边民子女考上大学的政府给予资助，教师工资与中央国家机关公务员同等；

2、边民看病可免医药费的70%，可以说据此已基本解决了民族群众看病难的问题；

3、边民可免交农业税；

4、凡是到边境一线定居的越南边民，政府将一次性发给每人相当于3000元人民币的安家补助费，此外，政府扶持每户边民茅草房改造费用约合3000—5000元人民币。

（四）产业政策

作为开放的前沿地区，越南政府努力聚焦边境的优势产业。根据越南工业部战略政策研究院提交的规划，到2010年，越中边境地区越方一侧将集中发展5个优势工业，如中小规模矿产开采及加工、农产品和民间工艺制造等，目的是出口中国市场。作为规划区的调整，大中型工业生产安排在老街、芒街市，中小型企业和小手工业分布在边境各县，靠近原料产地。

三、河口应对之道

过去几年，针对越方出台的优惠措施，中方也曾采取类似举措。中方的优惠措施确实吸引了部分客商，促进了当地一些产业发展，但从可持续发展角度看，不少举措都是短期的，存在较大不确定性，而且没有改变整理营商环境不佳的状况。

要安边富民，政府须有长远眼光，学习借鉴其他国家的经验和长处，既打造好招商引资的硬件，更创造出良好的营商环境软件，激发出民间投资的活力，如此，方能促进边境地区经济事业综合发展。

（一）制定符合当地实际规划，激发民间活力

对于老街方面的急起直追，河口有一种紧迫感，政府制定了各种发展规划，但核心都是寄托于大项目大投资。这种心情可以理解，但在基础薄弱、资源有限的河口，不具备现实操作性。

对于边境地区，国家确实应加大投资力度，更多应用于基础设施建设和民生开支方面，尤其是对教育医疗等领域，应确保中国边民福利状况不低于越方，增强边民的凝聚力和爱国心。

在这个基础上，省州县地方政府应制定合理规划，激发民间的活力。比如，在土地政策上，可参考越南的相关优惠，制定类似政策，吸引企业入驻。在房地产开发上，避免内地的开发商成片开发往往炒高房价的模式，而参考越南模式，将小块住宅土地使用权以适当价格出售给当地居民和长期在河口从事生产经营的客商，让他们按照规划要求建房，保持当地的边境和民族特色，也由此激发民间的活力，同时为旅游业奠定基础。

尤其要避免规划赶不上变化的状况，在边境一些地区，据边民反映，经常出现政府频繁更改规划，从而拆迁致贫的状况。

（二）发展优势产业，利用好边境资源

农业是河口乃至整个云南经济的重要组成部分，独特的气候使这里成为许多特色农产品的产地。发展河口经济，农业依然是重点，而且目光要放眼全国，做好做大特色农业。比如，利用独特气候，河口可全年生产高附加值的热带蔬菜、水果、药材等。另外，河口可考虑发展加工和转口贸易，虽然目前的转口更多是越南的矿产品，但未来重点可转向于热带农产品的冷藏加工方面。

从未来发展看，随着边境区合作的加深，河口—老街可作为“两国一城”发展的典范，中方可在河口设立自由贸易区，引进越南劳工进行粗加工，并以“越南制造”行销世界，从而规避一些国家对中国产品的种种限制。这就需要国家层面作出统一部署，并给予特殊的政策。

在旅游方面，老街和邻近的沙巴是越南的重要旅游区，每年吸引着大量中国和西方游客，但从老街进入河口的游客寥寥无几，这既受制于河口规划失当、旅游资源缺乏的因素，也同边境签证制度有关，在未来发展看，中国亦可借鉴越南边境旅游的经验，加大边境区的旅游项目开发，尤其是民族特色和风光项目，促进边境区旅游发展。

（三）加快基础设施建设、推进航运开发

尽管通往河口的高速公路已经开通，但从整体来看，河口的基础设施仍比较薄弱，这制约了当地经济的发展，州、省、国家应多方统筹，加强基础设施建设。

从目前来看，河口对外交通主要集中于公路和铁路，水路处于停运当中。而从经济效益看，水运是成本最低的货运方式。红河是东南亚一条重要国际河流，该河从河口出境，沿线有河内、海防等越南重要城市，虽然水量因季节变化，但总体来讲，大货轮难以直航，几十吨货船则可畅行无阻。据地方干部讲，基于目前中国对越南贸易顺差较大，中国商品竞争优势明显，而中国货船赴越又是顺流而下，越方对开放红河航运持保守态度，并对中国在上游修建电站颇多抱怨。这就需要中方加强外交和商贸谈判，推动航运早日开通，而且随着边境发展的一体化，扩大贸易也有助于促进越方边境区的进一步发展。

虽然相对中国沿海地区，中国西南边境区仍处于欠发达状态；但对比边境线以南的越南、老挝和缅甸等国家，至少在过去几十年，中国边民总体处于生活相对优越的状态，这也成为边境地区相对稳定的重要原因。但在过去10年，越南等国开始发力改革，尤其是老街的快速发展，对河口等地形成了极大的压力，如果保持目前发展态势，老街将可能在不久的将来全面超越河口。生活落差的缩减，一些领域的超越，给中国边民心态带来了微妙变化。当地一些干部群众也对越南特殊政策羡慕不已，并对河口发展不佳颇有微辞。

作为改革开放的先行者，从国家凝聚力、国防安全以及中国特色社会主义优越性大局看，中国应加快边境地区的经济社会等各方面发展，将这里打造成中国沿边开放的示范区，如果反之，将给各项工作带来极大的被动。

（作者系新华社《环球》杂志副总编辑）