印度、巴西关于可持续及宜居城市的比较研究

李彦　刘海燕

中国、印度和巴西均属全球城市化进程发展快速的国家，专家预测，到2030年，中国70%的人口将会在城市居住，其中一百万人以上的城市会有221个。在印度和巴西，城市也呈爆发性增长。

一、巴西和印度城市规划政策比较

（一）巴西城市规划政策

通过巴西相关部门和研究机构就城市资源管理的现状及对策的介绍和代表团内部讨论，调研活动总结出如下几点启示值得我们关注和借鉴。

第一，优先发展城市公共交通，提高当地公众的生活水平以及企业的参与度，以公交化促进交通减排。2012年4月，巴西通过了新联邦交通法，规定人口超过2万人的城市必须制定城市交通规划，规划可作为联邦政府向城市划拨经费的依据，并有利于提高交通的便捷性、改善道路交通状况、促进道路交通的可持续发展。为迎接2014年世界杯，巴西将在交通基础设施方面投入690亿美元，改善交通环境。城市采纳干线支线快速公交概念，实行单向单车道，承载大量公交车流，且建设成本低，仅相当于轻轨投资的十分之一。2012年6月，里约开创性地推出了总长56公里的跨城大容量快速公交系统。这条公交线路每天能运送22万名乘客，改善了人们的生活质量，也减少了温室气体排放。为方便换乘地铁或公交车，交通部门实行“统一车票”制度，一张车票可全天使用，可以随意换乘各类公共交通工具，票价统一，并为老人、残疾人和学生提供优惠，充分考虑了各阶层居民的出行需要。巴西在发展快速公交系统（BRT）的过程中，政府负责出资建设BRT专用道，通过政府公开招标，中标公司负责BRT车辆日常管理，通过引入市场化经营理念，提高了BRT车辆运营效率。就我国而言，我国大多数城市每天都遭受交通拥堵顽症的侵袭，导致运输效率低下、能源浪费严重、环境污染加剧，同时也造成了巨大的经济损失。从可持续发展来看，城市交通可持续发展是城市可持续发展的重要组成部分，大容量的快速公交和城市轨道交通是城市低碳交通发展的基础。

第二，加强城市对于气候变化的适应能力，减少次生灾害带来的损失。巴西大部分地区水资源丰富，但一直存在着水资源时间空间分配不均的问题。受热带厄尔尼诺现象的影响，巴西东北地区经常旱涝交替，而里约和圣保罗每年特定时期都会遭遇强降雨，城市排水系统落后，造成严重洪灾，损害住宅和公共基础设施。巴西政府为做好极端气候事件的防范工作，设立了“全国自然灾害预防警戒系统”，采用最现代化的雷达和量雨计等气象设备，提高暴雨气象预防效率和危险地区民众警戒通报机制。此外，气候变化还导致城市旱季饮用水紧张。就我国而言，短时强降雨导致的洪水也是我国部分城市面临的突出问题。建立城市灾害应对机制，加强对极端天气气候事件及其衍生灾害的综合观测、监测预测及预警。通过媒体宣传，加强对公众的教育，始终把改变公众态度、提高公众的实践能力作为政策、项目、措施的重点。

第三，城市“低碳化”应重视给排水系统等市政设施的规划建设和科学运营，积极发挥市场化、信息化的作用。圣保罗建于铁特河、皮涅罗斯河与塔曼杜阿泰河的交汇处，北部大片地区建于河滩上。一方面，圣保罗的饮用水供应难以满足其不断增长的人口需求；另一方面，该市排水系统落后，下雨时河水经常漫堤，造成严重的洪灾。通过考察巴西圣保罗水务公司（Sabesp），我们深刻感觉到巴西圣保罗正在解决城市难题，打造城市污水处理低碳化方面所作的巨大努力。该公司属巴西圣保罗州管辖，是利用市场资本运作的全球最大的废物处理公司，为圣保罗州的363个城市的居民、商业和工业部门提供给排水和污水处理服务，及污水的收集、处理、再利用服务等。该公司采用先进实用的信息化技术，通过中央控制系统，对进水的水质与水量进行实时监测，并以此为依据调节污水处理装置的运行参数，使装置的运行状态恰好符合进水的需要，减少了山地城市给排水系统的能源消耗。从中可以看出，在城市的可持续发展中，“智慧城市”与“低碳城市”完全可以结合起来。

第四，在城市社区改造过程中，多方共赢才是关键。贫民窟是巴西城市化进程的伴生物。半个世纪前，巴西城市工业的发展吸引了大量农村人来城市谋生。因为城市空间有限，外来务工人员被迫居住在城市边缘的山坡上，而城市发展过程中的动迁征地也将大量低收入家庭安置到郊外荒野的临时居住地。很快，这些临时安置地变成了城市贫民的聚居区，成为巴西贫困现象的一个缩影。进入21世纪后，巴西政府开始加大对贫困等社会问题的关注力度。过去，巴西政府对贫民窟改造主要采取动迁的做法，其结果是，贫民越迁越远，增加了城市交通的负担。现在，新的贫民窟改造目标是将贫民窟纳入城市规划，以将之改建为和谐的城市社区为目的，对贫民窟重新进行整体规划。我们在考察巴西里约的MORRAR CARIOCA贫民窟改造项目中发现，政府将绿色概念融入了社区建设和居民生活的方方面面。新建住房大多采用比普通建材成本高10—15%的绿色材料，街道是用水泥和废旧轮胎混合材料建造的，并安装了LED高效节能路灯。此外，社区与供电公司签署合约，电力公司免费回收社区内可再生循环的垃圾，用于抵减社区生活用电的电价。就我国的低碳社区发展而言，虽然目前的动力主要来自外部和政府，但必须始终把改变公众和市政工程相关企业态度、提高公众和企业的实践能力，以及使政府、企业和居民均能从中受益作为“终极目标”并作为政策、项目、措施的重点。可以说，我国低碳社区的规划和评估，不应该或不主要是统计数据和指标体系，而是使多方受益的合作模式。

（二）印度城市规划政策

可持续及宜居城市项目以印度班加罗尔市为试点的研究战略是对该地区的交通和能源领域进行干预性研究，旨在实现提高当地居民生活质量的目标，项目研究分为三个方面：可持续交通、清洁能源和治理、城市温室气体排放清单。

第一，交通领域的项目目标是对2015年班加罗尔市发展规划中路网规划的修订提出政策建议，提高该地区的交通便捷性和安全性。该项目旨在提高班加罗尔市主要道路的公交运营能力，为设计和建设快速公交基础设施和公交站提供支持，为建设安全的公共区和步行区提供支持，并在交通规划中考虑能源因素。在公共交通规划方面，积极发展以快速公交系统与常规公交系统相结合的城市公交系统，合理分配城市道路、用地和空间资源，为城市居民提供方便、快捷、优质的公共交通服务，实现交通运输与城市环境的可持续发展。endprint

第二，能源领域的项目目标是敦促国家电力监管部门和班加罗尔电力供应公司（BESCOM）采取包容性电力发展规划。该项目旨在提高能效和可再生能源的利用，缓解电力供求矛盾；将能效和可再生能源纳入电力发展规划当中；召集工商企业组成绿色电力采购团，推动印度可再生能源的发展；联合民间社会团体，加强电力发展规划过程的公众参与度。绿色电力采购团计划是由美国能源部和美国环保局发起，旨在促进美国可再生能源得发展，有效地促进了太阳能采购协议和太阳能光伏联合采购等新模式的形成。该计划拟在班加罗尔进行推广。

第三，温室气体排放清单的项目目标是追踪城市温室气体排放情况，设计有效减排战略。该项目旨在帮助班加罗尔核算并报告城市温室气体排放情况，发现温室气体减排机遇，设计有效的减排战略；向印度其他城市推广班加罗尔经验，鼓励其他城市对温室气体排放进行核算和披露。

二、政策建议

城市的可持续发展是一个系统工程，应对气候变化、发展低碳经济是其中的重要组成部分，也是世界城市发展面临的新课题。城市“低碳化”应重视包括能源、交通、建筑、环保等在内的市政公用系统的规划建设。一方面，市政系统直接体现了城市资源和能源流动，同时也是集中显现碳排放轨迹的系统。从城市的能源输入，经过城市交通组织、建筑设计到生产生活方式形成过程，再到污水、垃圾等废弃物输出，市政系统反映了城市碳排放的全过程，是城市减少碳排放的主要阵地。另一方面，市政系统建设也是政府最有力的抓手之一，政府对其有较强的引导和控制能力。以“低碳化”为主线，倡导节约、环保和健康的市政系统，是建立低碳城市的重要组成部分。政府若能在市政建设方面发挥其良性引导或主导作用，建立相对完整的规划标准和行动计划，将会对低碳城市建设起到基础支撑作用。

一是加快我国低碳交通体系发展。要制定明确的低碳交通发展战略，促进快速公交系统和地铁等低碳公共交通方式的发展。快速公交系统虽然初期投资不大，但地方交通部门也要结合当地道路情况，视情建设，避免不必要的浪费；要加强城市综合交通枢纽建设，为旅客低碳出行提供舒适、便捷的条件。积极发挥行政和市场机制结合的作用，推进低碳交通发展。

二是推动可再生能源规模化发展。根据国家《可再生能源法》和《可再生能源中长期发展规划》，制定发展清洁能源激励政策。同时，建立清洁能源开发扶持基金，为可再生能源发展提供强有力的资金支持，对技术研发、项目建设、产品销售和最终用户提供补贴。

三是广泛应用建筑节能新技术和新材料。在建筑节能设计上要引入低碳理念，通过新型节能技术和新型节能材料的融合运用，实现建筑低碳化。在规划设计方面，应选用隔热保温的建筑材料，合理设计通风和采光系统，选用节能型取暖和制冷系统，选用低碳装饰材料。

四是推动城市环保“低碳化”发展。城市环保的碳输出环节主要集中在城市污水系统等环节，在这一阶段，首先要保证其“输出无害化”目标，即通过污水处理厂等环境基础设施的合理规划布局，保证污水得到充分处理，在此前提下，也要通过改进技术和管理，减少能源消耗和温室气体排放参考文献：

[1]张海滨，李滨兵.印度在国际气候变化谈判中的立场[J].绿叶，2008（8）

[2]陈建.低碳发展：应对全球气候变化的战略选择[N].经济日报，2010年5月17日

[3]余江涛.南美洲的低碳先行国家——解读巴西的低碳模型[J].低碳世界，2011（6）

（李彦，1978年生，天津市人，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心，中国海洋大学环境科学与工程学院在职博士生。研究方向：应对气候变化“南南合作”研究。刘海燕，1979年生，四川省人，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心。研究方向：碳市场研究）endprint

第二，能源领域的项目目标是敦促国家电力监管部门和班加罗尔电力供应公司（BESCOM）采取包容性电力发展规划。该项目旨在提高能效和可再生能源的利用，缓解电力供求矛盾；将能效和可再生能源纳入电力发展规划当中；召集工商企业组成绿色电力采购团，推动印度可再生能源的发展；联合民间社会团体，加强电力发展规划过程的公众参与度。绿色电力采购团计划是由美国能源部和美国环保局发起，旨在促进美国可再生能源得发展，有效地促进了太阳能采购协议和太阳能光伏联合采购等新模式的形成。该计划拟在班加罗尔进行推广。

第三，温室气体排放清单的项目目标是追踪城市温室气体排放情况，设计有效减排战略。该项目旨在帮助班加罗尔核算并报告城市温室气体排放情况，发现温室气体减排机遇，设计有效的减排战略；向印度其他城市推广班加罗尔经验，鼓励其他城市对温室气体排放进行核算和披露。

二、政策建议

城市的可持续发展是一个系统工程，应对气候变化、发展低碳经济是其中的重要组成部分，也是世界城市发展面临的新课题。城市“低碳化”应重视包括能源、交通、建筑、环保等在内的市政公用系统的规划建设。一方面，市政系统直接体现了城市资源和能源流动，同时也是集中显现碳排放轨迹的系统。从城市的能源输入，经过城市交通组织、建筑设计到生产生活方式形成过程，再到污水、垃圾等废弃物输出，市政系统反映了城市碳排放的全过程，是城市减少碳排放的主要阵地。另一方面，市政系统建设也是政府最有力的抓手之一，政府对其有较强的引导和控制能力。以“低碳化”为主线，倡导节约、环保和健康的市政系统，是建立低碳城市的重要组成部分。政府若能在市政建设方面发挥其良性引导或主导作用，建立相对完整的规划标准和行动计划，将会对低碳城市建设起到基础支撑作用。

一是加快我国低碳交通体系发展。要制定明确的低碳交通发展战略，促进快速公交系统和地铁等低碳公共交通方式的发展。快速公交系统虽然初期投资不大，但地方交通部门也要结合当地道路情况，视情建设，避免不必要的浪费；要加强城市综合交通枢纽建设，为旅客低碳出行提供舒适、便捷的条件。积极发挥行政和市场机制结合的作用，推进低碳交通发展。

二是推动可再生能源规模化发展。根据国家《可再生能源法》和《可再生能源中长期发展规划》，制定发展清洁能源激励政策。同时，建立清洁能源开发扶持基金，为可再生能源发展提供强有力的资金支持，对技术研发、项目建设、产品销售和最终用户提供补贴。

三是广泛应用建筑节能新技术和新材料。在建筑节能设计上要引入低碳理念，通过新型节能技术和新型节能材料的融合运用，实现建筑低碳化。在规划设计方面，应选用隔热保温的建筑材料，合理设计通风和采光系统，选用节能型取暖和制冷系统，选用低碳装饰材料。

四是推动城市环保“低碳化”发展。城市环保的碳输出环节主要集中在城市污水系统等环节，在这一阶段，首先要保证其“输出无害化”目标，即通过污水处理厂等环境基础设施的合理规划布局，保证污水得到充分处理，在此前提下，也要通过改进技术和管理，减少能源消耗和温室气体排放参考文献：

[1]张海滨，李滨兵.印度在国际气候变化谈判中的立场[J].绿叶，2008（8）

[2]陈建.低碳发展：应对全球气候变化的战略选择[N].经济日报，2010年5月17日

[3]余江涛.南美洲的低碳先行国家——解读巴西的低碳模型[J].低碳世界，2011（6）

（李彦，1978年生，天津市人，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心，中国海洋大学环境科学与工程学院在职博士生。研究方向：应对气候变化“南南合作”研究。刘海燕，1979年生，四川省人，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心。研究方向：碳市场研究）endprint

第二，能源领域的项目目标是敦促国家电力监管部门和班加罗尔电力供应公司（BESCOM）采取包容性电力发展规划。该项目旨在提高能效和可再生能源的利用，缓解电力供求矛盾；将能效和可再生能源纳入电力发展规划当中；召集工商企业组成绿色电力采购团，推动印度可再生能源的发展；联合民间社会团体，加强电力发展规划过程的公众参与度。绿色电力采购团计划是由美国能源部和美国环保局发起，旨在促进美国可再生能源得发展，有效地促进了太阳能采购协议和太阳能光伏联合采购等新模式的形成。该计划拟在班加罗尔进行推广。

第三，温室气体排放清单的项目目标是追踪城市温室气体排放情况，设计有效减排战略。该项目旨在帮助班加罗尔核算并报告城市温室气体排放情况，发现温室气体减排机遇，设计有效的减排战略；向印度其他城市推广班加罗尔经验，鼓励其他城市对温室气体排放进行核算和披露。

二、政策建议

城市的可持续发展是一个系统工程，应对气候变化、发展低碳经济是其中的重要组成部分，也是世界城市发展面临的新课题。城市“低碳化”应重视包括能源、交通、建筑、环保等在内的市政公用系统的规划建设。一方面，市政系统直接体现了城市资源和能源流动，同时也是集中显现碳排放轨迹的系统。从城市的能源输入，经过城市交通组织、建筑设计到生产生活方式形成过程，再到污水、垃圾等废弃物输出，市政系统反映了城市碳排放的全过程，是城市减少碳排放的主要阵地。另一方面，市政系统建设也是政府最有力的抓手之一，政府对其有较强的引导和控制能力。以“低碳化”为主线，倡导节约、环保和健康的市政系统，是建立低碳城市的重要组成部分。政府若能在市政建设方面发挥其良性引导或主导作用，建立相对完整的规划标准和行动计划，将会对低碳城市建设起到基础支撑作用。

一是加快我国低碳交通体系发展。要制定明确的低碳交通发展战略，促进快速公交系统和地铁等低碳公共交通方式的发展。快速公交系统虽然初期投资不大，但地方交通部门也要结合当地道路情况，视情建设，避免不必要的浪费；要加强城市综合交通枢纽建设，为旅客低碳出行提供舒适、便捷的条件。积极发挥行政和市场机制结合的作用，推进低碳交通发展。

二是推动可再生能源规模化发展。根据国家《可再生能源法》和《可再生能源中长期发展规划》，制定发展清洁能源激励政策。同时，建立清洁能源开发扶持基金，为可再生能源发展提供强有力的资金支持，对技术研发、项目建设、产品销售和最终用户提供补贴。

三是广泛应用建筑节能新技术和新材料。在建筑节能设计上要引入低碳理念，通过新型节能技术和新型节能材料的融合运用，实现建筑低碳化。在规划设计方面，应选用隔热保温的建筑材料，合理设计通风和采光系统，选用节能型取暖和制冷系统，选用低碳装饰材料。

四是推动城市环保“低碳化”发展。城市环保的碳输出环节主要集中在城市污水系统等环节，在这一阶段，首先要保证其“输出无害化”目标，即通过污水处理厂等环境基础设施的合理规划布局，保证污水得到充分处理，在此前提下，也要通过改进技术和管理，减少能源消耗和温室气体排放参考文献：

[1]张海滨，李滨兵.印度在国际气候变化谈判中的立场[J].绿叶，2008（8）

[2]陈建.低碳发展：应对全球气候变化的战略选择[N].经济日报，2010年5月17日

[3]余江涛.南美洲的低碳先行国家——解读巴西的低碳模型[J].低碳世界，2011（6）

（李彦，1978年生，天津市人，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心，中国海洋大学环境科学与工程学院在职博士生。研究方向：应对气候变化“南南合作”研究。刘海燕，1979年生，四川省人，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心。研究方向：碳市场研究）endprint