产业集群发展过程中政府职能的误区与调适

王涛 王华玲

摘 要： 产业集群的发展离不开政府干预。虽然产业集群发展过程中各国政府干预的范围与程度存在很大差别，但其均是依据产业集群自身发展情况执行政府职能以克服市场失灵。我国各级政府比其他国家政府掌握着更强大的资源，在产业集群发展过程中具有更强大的影响力。但是在产业集群发展过程中各级政府既存在越位又存在缺位的状况，给产业集群的发展造成了一定负面影响。政府应通过调整自身的管理体制以更好地促进产业集群的发展。

关键词：产业集群；政府职能；市场失灵；政府干预

中图分类号： C93 文献标志码：A 文章编号：1005-6378（2014）05-0124-04

产业集群是指在某一特定区域内，大量产业（通常以一个主导产业为核心）联系紧密的企业及相关支撑机构按照一定的经济联系在空间上集聚，并形成持续竞争优势的现象。产业集群已经成为当今世界提高国家和区域竞争优势的重要手段，因此，很多国家都将促进产业集群的形成、发展与升级作为提升国家竞争力的重要目标。但对政府在产业集群发展过程中的作用与方式则一直存在争论。克鲁格曼认为政府可以通过干预启动产业集聚并且促进其不断自我强化获得竞争力[1]。韦伯并不认为政府能够对产业集群的形成有多大作用[2]。波特等则认为政府应将注意力集中在创造良好的经营环境与支持性制度以使企业能够保持创新的动力与能力，即政府的作用应是间接的[3]。我国对产业集群的研究自20世纪90年代才逐渐展开，早期大部分强调产业集群形成过程中的政府主导。王辑慈在吸收波特观点基础上同样强调了产业集群中政府的作用是培养创新环境而不是直接干预[4]。董正信，尹彦罡也认为政府实施产业政策决不能排斥市场机制，应主要通过间接方式引导和调控市场主体行为[5]。赵剑波等[6]、雷宏振、张敬博[7]的实证研究也证实了波特与王辑慈等人的观点。

我国各级政府掌握着土地、资金等生产要素的分配，对产业集群的产生与发展比其他国家都具有更大的影响力。但也正因为如此，政府尤其是地方政府更要注意使用权力，不要滥用权力给产业集群的发展造成负面影响。本文希望在总结世界上若干成功产业集群的政府干预模式基础上重点分析我国政府尤其是地方政府如何进行了不恰当的干预以及这些干预产生了哪些不良后果，政府应如何改变自己的职能以促进产业集群良性发展，从而加深对产业集群发展过程中政府职能的理解。

一、政府介入集群治理的模式与方式

产业集群作为一种介于市场与企业之间的产业组织形式，利用地理上的接近性，共同的历史、文化、社会背景，成功建立了包括信任机制在内的一系列非正式制度，降低了交易成本，实现了小批量、多品种的柔性生产。但是前述分析已经表明，产业集群只能在部分程度上克服市场带来的弊端，仍然需要政府作为一个权威机构介入产业集群的发展，克服产业集群的各种外部性问题，为产业集群提供良好的发展环境。由于各国历史、文化、政治制度、经济制度的不同，政府对产业集群的具体干预机制存在着差异。

美國政府对产业集群干预极少，其职能主要体现在协调公共物品供给与维护市场秩序。美国政府很少制定产业规划，对产业具体运作模式也很少进行干预，各地产业组织形式完全取决于产业的性质以及相关的制度、技术等因素。这使以中小企业为主的硅谷有机会战胜以大企业为主的波士顿128公路，诞生了一种新的生产模式[8]。但美国政府对硅谷的兴起仍然发挥了巨大作用。美国政府往往是高科技产品的大宗采购者，为美国公司的先进产品提供了巨大市场，采购过程中的高标准、公平竞争也促使企业必须生产出高质量的产品。为了使企业的发展符合自己的方向，美国政府往往通过巨额投资于研发解决基础理论问题，并引导企业向政府追求的方向靠拢。

日本是一个同时拥有强大政府权力与垄断财阀的中央集权制国家，这种经济结构决定了日本政府与企业间更多的是互动与协调的关系，政府更像是产业集群的参与者与协调者而不是命令的发布者。日本政府制定的产业规划是与企业及企业协会交流协商的结果，并通过与企业建立联合研发机构促进企业研发发展。但另一方面，政府通过质量运动和教育顾客提高需求水平，保持对企业的创新压力，促进企业不断升级其产品质量。

中国台湾地区政府则是产业集群发展的主导力量，从园区规划与管理、公共投资直到制度法规建设等各方面全部参与，甚至对企业微观运行也作出调节。20世纪60年代，面临产业升级困境，台湾地区采取了政府出资建立科技园区，扶持产业集群发展的策略。政府主动派出技术人员前往美国硅谷学习，筛选和引进硅谷的技术知识和管理知识，建立科研机构促进企业研发与转化技术，并将其变成利润，然后以技术转让的方式扶持进入园区的私人企业发展。随着私人企业进入电子行业并逐渐获得竞争力，国有资本则不断退出，从创业者转变为秩序的维护者。

可见，每个国家或地区其政府在产业集群运行过程中发挥的作用并不完全相同，在各个阶段的作用也有所区别，但上述分析中也可以看到政府在产业集群发展过程中的所起作用的共性，即主要表现在：（1）利用信息优势引导产业集群的形成与发展；（2）激励集群内的企业创新；（3）严格监督产品质量，不断提高产品质量标准；（4）保持产业集群内部充分的竞争。下表为政府在产业集群中应发挥的作用与各国政府的实践，可以更清楚地理解政府在产业集群发展过程中的作用及具体可采用的方式。

二、我国各级政府介入集群治理的误区与困境

理论与实践的分析表明政府有必要介入产业集群的治理，但是这并不意味着政府介入产业集群一定会起到积极作用。如果政府干预不当，那么也会起到相反作用。我国政府与西方发达国家政府相比，掌握着土地、资金等各种生产要素，其对产业集群产生的影响更大，但也正因如此，如果政府干预造成负面影响，那么其负面影响也会更大。现阶段，我国政府在干预产业集群发展中产生了诸多问题，主要体现在如下几个方面。

第一，政府可以不断创造并引导产业集群升级。政府在创造及引导产业集群升级过程中会产生重要作用，成为我国各级政府促进产业集群转型升级的依据，近几年来，各级政府纷纷打造本地的产业园区，希望通过产业园区的发展带动本地产业转型升级。“十二五”开局之年，各省又纷纷提出推动战略性新兴产业发展的政策措施，希望打造新的产业集群[9]。但是正如王缉慈指出的那样，产业园区与产业集群并非同一个概念[10]。产业园区内企业仅是为了追求共用基础设施与优惠政策而集聚，但是这并不必然使园区内企业形成相互协作，即使是物质上或技术上具有产业联系的企业也未必能够达成合作关系，这就使产业集群降低交易成本，提高创新能力的目的不能达到，产业园区内企业“集而不群”“集而不聚”，其效率并不比园区外的企业高，甚至为了引资，地方政府不惜一再降低税费和土地价格，使企业为了获得优惠政策不断在各个地区之间迁移，造成土地开发与资源的极大浪费。显然从这个意义上说，地方政府构建产业园区打造产业集群，促进产业集群升级在某种程度上是没有理解产业集群本质上是社会分工与企业内部分工共同演进下的自发结果，将企业简单地集中在一起就能够促进产业集群的发展是错误的。

第二，地方保护主义与地方之间恶性竞争同时存在抑制了产业集群转型创新。张五常认为，中国地方政府尤其是县级政府之间的竞争是中国改革开放以来高经济增长的重要制度保障，它使中国的基础设施迅速得到改善，投资迅速增加，拉动了经济增长。但是张的观点忽略了中国地方政府间的激烈竞争带来的日益增多的负面影响，这种负面影响在产业上主要表现为各地產业高度同构。产业高度同构反过来又加剧了地方政府间的竞争，使地方政府为了本地产业发展实施保护性政策。改革开放之初，各地保护性政策主要体现在对本地输出原材料的限制，而在现今供给过剩，需求不足的经济环境下，对外地产品进入本地市场实施限制措施则是保护性政策最直接的体现。保护性政策抑制了外地产品进入本地市场，暂时起到了保护本地产业的作用，但是这也激起了其它地方政府的报复。如果两地均采取保护性政策，那么两地就难以发挥各自的比较优势，以致无法使总产出增加，这将导致两地的利益均受到损失。因此对两地来说，采取保护主义政策并非明智之举[11]。更进一步，地方保护主义使本地产业暂时解脱了竞争压力，其改造技术的意愿便不再强烈，而且丧失了潜在的外部市场，也使企业创新的预期收益降低，也在一定程度上抑制了企业的创新动力。两者叠加，造成各级政府热衷于产业转型升级，但是企业并没有实际的压力与动力投入产业升级，反而寄希望于政府的保护获得生存空间。

第三，政府在维护市场秩序中的越位与缺位并存。产业集群尤其是以中小企业为主的产业集群，集群内拥有数量庞大的企业群体，这些企业之间一方面相互协作，另一方面又充满竞争，难免陷入过度竞争，导致企业创新意识淡漠，陷入价格竞争陷阱，产品质量低下等一系列负面影响。对此，政府应加强监督者与仲裁人的角色，对制造低劣产品与使用不正当竞争手段的企业加以惩罚。但是我国相当一部分政府在处理此问题时并未采取这种方法。一部分地方政府对本地企业生产低劣产品采取了纵容态度。质量低劣的产品往往在短时间内给企业与政府带来巨大收益，但是市场主体进行的是重复博弈而不是一次博弈，市场总会发现并惩罚生产低劣产品的企业，并对该地域声誉造成打击，影响该地域内其它企业，集群面临衰败风险或者被锁定在低端。三鹿集团的倒闭不仅影响的是一个企业，而是对河北甚至中国的奶业造成了重大冲击。一些地方政府则希望通过合并辖区内竞争激烈的企业减少内耗并且短期内提高企业的规模与能力。但这种方式只是将企业之间的对抗转变成为了企业内部的对抗，强制合并导致的交易成本上升可能会使企业规模越大效率越低，产业集群竞争力下降。

第四，产业政策连续性问题。产业集群竞争力的形成并非一朝一夕的事情，一个产业集群从初始萌芽到发展成型获得竞争力可能需要十几年甚至数十年，如日本汽车产业从开始出口到在国际市场上站稳脚跟用了20年时间。这就需要企业必须在一个产业领域内不断努力，也需要政府对产业采取一贯的政策，日本政府的产业规划并不轻易变更，中国台湾的新竹工业园区则持续发展电子产业。但是我国的产业政策则往往缺乏连贯性。由于我国分权型的政治体制，地方政府一把手往往对制定当地产业政策产生了最重要影响。但是地方政府官员的频繁调动导致了产业政策也不停变动。作为对企业战略影响最为重要的外部变量，政府政策的频繁改变不利于企业制定长远的发展战略，造成企业的短视。不同的官员发展不同的产业，结果造成一地产业不能形成完整的产业链条，产业集群升级急需的研发中心、中介机构、金融机构不能发育，产业集群在竞争中也始终处于弱势地位。

三、调整政府职能 促进产业集群发展

政府对产业集群的干预不当将会对产业集群的发展产生负面影响。为了使政府与产业集群形成良好的互动局面，政府必须发挥自己的作用弥补产业集群发展过程中的短板，针对我国产业集群发展中政府干预经常产生的误区，政府应该主动做出调整，以利产业集群更好地发展。

首先，政府回归公共秩序维持者角色。政府不应既做运动员又做裁判员，而应当回到公共秩序维护者的角色。这种角色主要表现在参与制定并监督执行产品质量标准、环保标准，对违反质量标准、环保标准的企业做出惩罚，以维护集群声誉；对企业间发生的纠纷尤其是信用、剽窃产品、技术与商业秘密等纠纷做出公正裁决，以使企业私人收益与社会收益尽量一致。良好的公共秩序将有利于减少集群内企业的机会主义行为，使集群内企业目标集中在提高产品质量、创新产品与管理方法上，从而提升集群竞争力。

其次，政府回归公共物品提供者角色。公共物品包含广泛内容，既包括水、电、道路、通信、污水处理等一般基础设施，也包括教育、医疗、研究开发等产品与服务。一般基础设施建设已经引起了我国各级政府的高度重视，甚至有投资过度之嫌，但是医疗、教育、研发等产品与服务则长期不足。按照波特的意见，基础设施固然是产业集群发展的重要保障，但是一般性基础设施对产业集群的竞争力提升并无多大帮助，政府更应加强在教育、医疗、研发的投资力度。政府通过开办公共培训机构，为本地产业集群发展提供所需人才；政府通过举办博览会、发展论坛等方式不断提高本地产品知名度与美誉度；政府还可以设立公共研究机构，研发本地产业需要的基础理论知识以及预测产业的发展走向，诱导产业集群不断升级。

第三，正确发挥产业集群转型升级引导者角色。对于产业集群转型升级，政府不应当过多采取行政命令、税收减免与财政补贴等方式，这只会加大企业对政府优惠政策的期待而使企业依赖政府。相反，政府应该因地制宜，与时俱进。在制定产业政策时充分吸收各方面的意见，使产业政策能够符合当地实际需要。在产业集群发展出现变化时，又能根据产业集群发展的不同阶段采取不同的政策，引领产业集群不断转型升级。在初始阶段，更应该关注基础设施的建设与创新能力的培养；在发展壮大阶段，则要注意防止集群企业内部形成垄断，并不断提高产品质量标准，保持产业集群的创新活力；在产业集群的成熟阶段，则要注重提供信息与技术转移，帮助企业提升在产业价值链中的地位，促进企业不断提升竞争力。

第四，发挥中介组织的作用，提升产业集群的创新能力。发达的中介组织是产业集群能够降低交易成本，提高效率的重要制度保障。而且中介组织还是政府与企业沟通的重要桥梁，可以在解决贸易纠纷、公平市场、监督产品质量方面發挥重要的作用。当前我国产业集群的中介组织普遍发育不充分。政府应当积极培育中介组织，可以考虑从财政资金中拨付一定金额作为中介组织的初期运作资金，并利用自身的信息、资源和组织优势建立相关服务机构，不断将政府权力下放给这些中介组织。当中介组织发育完善后，政府则要注意及时退出，避免无限制的直接干预，使中介组织按照市场原则运作，充分发挥中介组织的作用，同时政府则要继续发挥其市场监督的作用。

第五，推动政府间协调机制的建立。产业集群的竞争力在于其差异性而不是同质性，地方政府的优势在于从更宏观的层面上协调这种差异性而不是使产业集群向同质性进化。为了谋求地方政府间的合作，应当提供足够的制度激励，阻止地方保护主义的发生。同时，应在组织机构的设计中体现制度安排。一种可供参考的组织模式是建立跨行政区的协调管理机构，在该机构中，各行政区的地位平等，均有充分表达自己利益诉求的权利，保证了对有关区域经济发展的重大问题形成的决议是各方可以接受的结果，从而避免出现恶性竞争的问题，促进产业集群内企业不断提升产品质量获得竞争优势。

四、结 语

产业集群中政府干预是必不可少的，但政府如何干预，其干预的范围与方式仍是存在争议的话题。本文对国外若干成功产业集群的考察表明政府对产业集群的干预既有共性，又有差别，既不能完全照搬别国的经验，又要参考政府干预的共通之处，改变我国现行政府干预中明显不利于产业集群发展的方式，政府回归公共秩序维护者、公共物品提供者、方向引导者及协调者角色，促进创新、守信、重质氛围的培育，达到产业集群转型升级、提升竞争力的目的。

[参 考 文 献]

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[11] 冯文娜，杨蕙馨.政府在产业集群成长运行中的作用研究——基于博弈的分析[J].山东社会科学，2007（11）：119-125.

【责任编辑 王雅坤】