县域基本公共教育服务均等化的模式选择及政策路径

崔慧广　何旭昭

[摘 要]基本公共教育服务均等化首先应在县域内基本实现。通过分析国际上常见的三种基本公共服务均等化模式可知，最低公平模式契合我国公共服务均等化政策的要义和指向，能有效地平衡区域发展差异，符合当前我国经济社会的发展现实，应当作为县域基本公共教育服务均等化的实现模式。推进县域基本公共教育服务均等化需要制定基本公共教育服务国家标准，优化财政转移支付制度及建立健全教育财政管理保障机制。

[关键词]县域；基本公共教育服务；均等化模式；政策路径

[中图分类号]G527 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）07 — 0131 — 03

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出：“建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距”。由于我国区域经济社会发展水平差距悬殊，短时间之内要求在市域、省域或更大范围内实现基本公共教育服务均等化的难度太大，率先在县域内实现均等化、逐步在更大范围内推进是我国基本公共教育服务均等化战略的现实路径选择。如何选择适合的均等化模式和相应的政策制度来承载县域基本公共教育服务均等化的发展目标，成了需要深入研究的重要论题。

一、基本公共服务均等化模式的比较

纵览世界各国公共服务发展，基本公共服务均等化模式可归纳为，“人均财力的均等化、公共服务标准化和基本公共服务最低公平三种模式”〔1〕。

（一）人均财力的均等化模式

人均财力的均等化模式，是指基于公共服务投入均等考虑，中央政府按每个地区人口以及每万人应达到的公共服务支出标准向地方政府进行转移支付的制度。该模式产生的主要背景是西方国家公共服务多级政府管理体制和税收的过度集中，中央政府必须通过转移支付方式来分散财力，解决多级地方政府提供公共服务的财政需求。在这种模式下，基本公共服务均等化就是指中央政府应当向地方政府提供大体均等的财力，地方政府再按照居民的消费偏好决定提供公共服务。为了避免因人口地域分布不均匀的影响，该模式常常按人均财政支出水平为转移支付的计算依据。欧洲各国和加拿大主要采取这种模式。该模式的优点主要有：第一、在人均公共服务支出大致均等的基础上，赋予了地方政府较大的理财权，有利于避免中央财政支付中存在的以中央偏好取代地方公共服务实际需求的官僚主义和低效率现象。第二、转移支付所需要的基础数据项较少，实施起来成本较低。该模式不足之处是：首先，没有考虑不同区域人均财力支出的差异化需求，也没有考虑不同地区提供基本公共服务的成本差异，地区之间均等的人均公共服务投入并一定带来均等的公共服務产出。其次，该模式有效性的前提是地方政府有强大的预算约束力和公共信托能力。否则，“即便是各地人均财政实力差距不大，甚至是完全均等，公共服务的地区间差距也可能会很大”。〔2〕

（二）公共服务的标准化模式

公共服务的标准化模式认为，公共服务均等化是理念，应该通过标准来使其具体化和可操作化。中央政府（或上级政府）应先制定和颁布基本公共服务标准，并以此为依据计算各地财政标准收入能力和标准支出需求，根据收支的差额来确定对各地区的财政转移支付额度，确保各地区基本公共服务的均等化供给。公共服务标准化模式的实质是关注基本公共服务产出的均等化。澳大利亚、日本等主要采取这种模式。该模式的优势在于：由于基本公共服务标准的存在，所以在推进基本公共服务均等化的同时，服务的质量也能得到保障。此外，在考虑地区财政收入能力的同时，也考虑到了基本公共服务供给的地区差异导致的财政支出需求的差异，因而能够更好地推进基本公共服务均等化。这种模式也存在劣势：首先，建立基本公共服务标准尤其是质量标准困难重重，其中既有技术方面的困难，也有财政方面的困难。其次，“一刀切”的服务标准容易造成和公众的实际需求脱节，无法很好地满足公众差异化的基本公共服务需求。最后，测度基本公共服务供给地区成本差异时，需考虑的相关因素多，计算较为复杂，且容易产生误差。

（三）基本公共服务最低公平模式

1978年，英国学者布朗在总结财政联邦主义经验时，提出了基本公共服务最低水平的概念，也称为基本公共服务最低供应。“国家应让每个居民确信，无论他居住在哪个市或县，都会获得基本公共服务的最低保证，诸如安全、健康、福利和教育。”〔3〕基本公共服务最低标准就是以国家名义承诺，并以国家财力作为保障，全国必须达到的最低限度的公共服务标准。中央和上级政府一般需通过财政转移支付手段，确保即使在“老少边穷”等边缘地区和财力不足地区的公众也能获得不低于最低标准的基本公共服务。基本公共服务最低公平模式按等价性原则来处理收益关系，也就是在达到公共服务最低标准后，国家鼓励有能力提供更多、质量更好公共服务的地方政府，向公众提供更多的公共服务，但所需经费由地方政府负责。该模式要求处于不同地区的公众从享受到的基本公共服务中所得到的实际利益和效果要大体均等。如2001年美国《不让一个孩子掉队法案》不仅规定了义务教育的质量标准，还要求对联邦和州的学生进行学业测试，要求学校对测试中不及格的学生给予帮组，使其达到合格要求。

二、 县域基本公共教育服务均等化模式的选择

我国提出基本公共教育服务均等化问题是近几年的事情，目前尚处于均等化的起步和初期阶段，还没有建立起完善的基本公共教育服务体系，更没有明晰的基本公共教育服务均等化模式。基本公共教育服务本质上指的是“满足人们基本生活需要和维持国民经济正常运转所需的最低程度的教育供给”〔4〕。目前县域基本公共教育服务均等化较为合适和可行的实现模式是最低公平模式，理由如下：

（一）契合国家公共服务均等化政策的要义和指向

党和国家政策文件关于基本公共服务均等化的决策思路，是推进县域基本公共教育服务均等化的重要政策价值取向。2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》首次对基本公共服务均等化和政府责任进行了阐述。党的十七大报告把基本公共服务均等化放在重要位置。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》首次阐明了基本公共服务与非基本公共服务的关系。《十二五规划纲要》对基本公共服务的9大范围25个重点作了明确的界定。党的十八大报告把基本公共服务体系建设摆在重要位置，要求加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。可见，国家公共服务均等化政策的重心是基本公共服务均等化。在公共教育服务领域，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出“基本公共教育服务的重点任务是巩固提高九年义务教育”。党的十八大报告指出“要均衡发展九年义务教育”。十八届三中全会《决定》提出“大力促进教育公平”，“统筹城乡义务教育资源均衡配置”。2012年教育部出台《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，实施县域义务教育均衡发展督导评估制度，保障和促进全国义务教育均衡发展。

义务教育无疑是县域基本公共教育服务体系的核心。促进义务教育均衡发展，已成为党和国家确立的我国在新的历史时期教育发展的战略方针，为每个公民提供均等化的义务教育是县域基本公共教育均等化战略的核心。在国家政策法规的指导下，地方各级政府及教育管理部门根据本区域的实际，出台了一系列义务教育均衡发展政策及配套措施，探索适合本地区实际的义务教育均衡发展模式。县域基本公共教育服务最低标准模式，就是逐步缩小县域内城乡、校际义务教育办学水平差距，使不同收入、性别、民族等背景的学龄人口能够平等地接受有基本质量保障的义务教育，这和国家公共服务均等化政策的要义和指向是高度契合的。

（二）能有效地平衡区域经济社会和教育发展的差异

我国地大物博、幅员辽阔，各地区经济、社会、文化、地理、自然差异较大，区域公共教育服务水平与经济发展水平呈高度正相关。从全国范围来看，整体上已经普及义务教育，全面实施了免费义务教育政策，每个适龄儿童都有均等的接受义务教育的权利和机会。但在西部地区依然存在着适龄儿童上学难的问题，我们在滇西北的调研显示，某些地区不合理的撤点并校、集中办学导致适龄儿童上学成本陡增，引发教育致贫现象，大大增加了学生被迫辍学的概率。中部地区更多关注着教育资源的均衡配置，公众更多追求教育过程和条件的均衡。沿海发达地区已基本实现县域内义务教育的均衡发展，并在此基础上提出优质均衡发展、扩大优质资源共享范围的发展理念。“我国公众对义务教育均等化的需求至少包括三个方面：教育机会的均等、教育过程和教育条件均等、教育质量均等”〔5〕。

基本公共教育服务最低公平模式将公共服务最低公平原则与等价性原则结合起来。这既保障了欠发达地区公众的基本公共教育服务“兜底”需求，又不影响发达地区政府用自己的财力，向居民提供标准更高、更好的公共教育服务。较好地解决了公共教育服务标准化下公共财政“既不足、又冗余”的难题，提供了处理我国地区经济社会发展不均衡关系的可行路径。县域基本公共教育服务最低标准是政府为公民提供的最基本服务，目的是保证全体国民在基本教育需求上的公平地位和基本权利。若某一部分公民有条件享受超出基本公共教育服务范围之外更好、更优质的教育资源，政府将不为追求基本公共教育服务均等化而否定公民自由选择教育的权利。

（三）符合当前我国经济社会的发展现实

当前我国经济社会发展现实状况是，经济总量高、财政总体实力强但人均量较低，政府改革滞后且社会治理水平不高，区域经济社会发展存在巨大差異，城乡二元结构根深蒂固。基本公共教育服务供给不足且地区、城乡、群体间差异显著，广大人民群众对教育资源配置的城市优先政策和重点学校制度导致的差距过大不满情绪日益高涨。首先，在均等化初期阶段实施最低标准有利于实现公众生存和发展最基本条件的均等，这不仅是一种生存底线的平等，也是符合起点和机会平等的要求，有利于公平与效率的双重目标。其次，选择最低均等发展模式也能避免国家公共财政压力过大，从而影响经济社会及基本公共服务均等化的可持续发展。再次，在地区、群体间基本公共教育服务存在巨大差异的情况下，实施最低均等标准，可避免对地区间、群体间利益分配格局进行较大规模的调整，实施起来遇到的阻力也较小。最后，在我国政府治理水平和公共服务供给能力都相对有限的情况下，最低公平模式能消除地方政府只重视基本公共教育服务的投入数量，而忽视服务质量水平的相应提高。只有秉承基本公共教育服务最低公平原则，才能既实现县域基本公共教育服务均等化，又避免公共财政改革落入“平均主义”陷阱。

三、县域基本公共教育服务均等化实现的政策路径

（一）制定县域基本公共教育服务的国家标准

国家标准是推进县域基本公共教育服务均等化的前提。国家标准是指最低的、必须达到的公共教育服务标准。只有制定了国家标准，各地区严格按照标准规定提供基本公共教育服务，才能称得上公平，否则，就无所谓最低公平。自从国家明确提出“基本公共教育服务均等化”战略以来，尚未明确提出县域基本公共教育的标准。国家标准的制定要基于我国人口众多、发展很不平衡、长期处于社会主义初级阶段的基本国情，在全国范围内具有可行性。建议各地区基于国家标准，探索制定地方基本公共教育均等化标准，鼓励均等化标准体现地方特色和多元化发展，但地方标准坚决不能低于国家标准。此外，国家标准应是一个动态的标准，随着国民经济社会的发展也应该做适时的调升。

县域基本公共教育服务国家标准的内容应包括以下几方面：一是教育普及程度标准，主要有小学生入学率/毕业率、初中生入学率/按时毕业率、辍学率等标准。二是师资标准，主要是中小学教师学历、职称比例标准、师生比、教辅人员从业资格等。三是办学条件标准，主要包括学校校舍面积和质量标准，实验室、仪器室、器材室、图书馆、阅览室、微机室、运动场、宿舍食堂等功能用房标准，内部配备、实验教学、信息化教学、图书配备标准等。四是教育经费标准，主要是生均预算内教育经费、生均教育事业费、生均公用经费、教师工资、贫困生资助标准及“两免一补”政策标准等。

（二）优化县域基本公共教育均衡性转移支付制度

自2006年起，我国开始实施义务教育经费保障新机制，“但该机制仍然未改变以县为主的教育投入体制”〔6〕。县级政府由于财力有限，显然并不能保证有足够的资金发展教育。转移支付制度的主要功能是实现地区间基本财政能力均等化，使每个地区的居民都能够享有大致相同的基本公共教育服务水平，消除政府间公共服务水平差异对资源配置所带来的负外部性（Oates，1999）。县域基本公共教育服务均等化是一个多层次的复杂系统，构建以均等化为目标的转移支付制度的基本理念应为，“以公共服务效果均等化为最终目标，以公共服务能力均等化为控制手段，以公共服务质量为考评标准”〔7〕。

具体来说，一是完善纵向、横向教育性财政转移支付制度。首先，纠正中央、省级政府对县级政府的纵向教育性财政转移失衡现象，保证边疆、民族、山区、农业等财政乏力县教育经费的充足性。加强专项教育资金对贫困地方的倾斜，尽量减少贫困地区对教育专项资金的配套出资比例。其次，调整横向的地区教育性财政失衡，促进县域内城乡教育财政投入均等化。鼓励教育财政支出保障强的城镇地区适度地向农村地区进行横向转移支付。二是建立完善的制度来保证专项转移支付资金充分、合理地用于县域基本公共教育，特别是用于农村地区教育。为了防止地方政府可能将转移支付资金挪作它用，并激励地方政府提高基本公共教育服务水平，还应构建财政转移支付的绩效考核制度。

（三）建立县域基本公共教育财政管理保障机制

县域基本公共教育服务均等化的实现需要完善的公共财政管理机制作为保障。“公共财政以公民权利平等、政治权力制约前提下规范的公共选择作为决策机制，它受制于政治民主建设的进程，民主与宪政是公共财政构建的制度保证。”〔8〕加强公共教育资金管理，需要关注“政府预算制度、公共支出绩效评价以及财政法律制度建设等方面对基本公共服务均等化改革方案的约束机制”〔9〕。建立健全县级政府教育财政预算决算评估体系，引导和促使县级政府在农村教育的财政投入上更有效益，更加注重教育经费投入结构的合理调整与配置。引入现代化的管理手段，建立县域公共教育财政资金管理信息平台，对预算编制、预算执行、决策支持和行政管理进行追踪问效。建立教育专项转移支付拨付分配的公告制度，形成多层次的监督网络体系，尽力减少转移支付的随意性和盲目性。将县域基本公共教育的财政性投入比例、监管、教育质量与官员绩效考核挂钩，督促其保证公共教育经费的合理使用。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 马国贤，任晓辉.公共政策分析与评估〔M〕.上海：复旦大学出版社，2012：300-303.

〔2〕 刘吉德.基本公共服务均等化：基础、制度安排及政策选择——基于制度经济学视角〔M〕.上海：上海交通大学出版社，2013：46.

〔3〕 C·V·布朗，P·M杰克逊.公共部門经济学〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2000：297.

〔4〕 郭庆旺，刘晓路，贾俊雪.“十二五”期间国家财力与基本公共教育服务体系建设〔J〕.中国人民大学教育学刊，2011，（01）：35-47.

〔5〕 崔慧广.基于公众需求的义务教育均衡发展财政政策研究：一个理论框架的构建〔J〕.现代教育管理，2012，（04）：42-46.

〔6〕 吴正俊，朱伯兰.统筹城乡教育发展的财政投入体制机制创新探究〔J〕.探索，2013，（06）：118-123.

〔7〕 景宏军，王蕴波.以公共服务均等化理念改革我国均衡性转移支付制度的探析〔J〕.经济研究参考，2011，（59）：42-44.

〔8〕 张立荣，冷向明.公共服务均等化取向下的政府行为变革〔J〕.政治学研究，2007，（04）：83-91.

〔9〕 吕炜，王伟同.我国基本公共服务提供均等化问题研究——基于公共需求与政府能力视角的分析〔J〕.经济研究参考，2008，（34）：2-13.

〔责任编辑：侯庆海〕