我国行政纠纷解决机制中引入ADR的完善研究

颜滔　黄捷　徐毅飞

摘 要：当前我国建立了信访、调解、行政复议以及行政诉讼等多种行政纠纷解决机制，这些纠纷解决机制在化解行政相对人与行政机关之间的矛盾中发挥了极为重要的作用。但是，随着时间的发展，当前的行政糾纷解决机制已经不能满足新时代的需求。由此，本文从司法实践出发，分析当前我国各行政纠纷解决机制在解决行政纠纷中存在的问题，在此基础上提出了我国行政纠纷解决机制引入ADR的完善建议。

关键词：行政纠纷；解决机制；ADR；完善建议

一、我国的行政纠纷解决制度

随着社会的不断发展，我国的行政纠纷案件日渐增多，尤其是近年来的征地补偿安置争议，使得行政纠纷的类型也不断向复杂化发展，为此，我国通过相关立法建立行政纠纷解决制度。具体来说，我国的行政纠纷解决制度主要有几下几种：

1.行政信访制度

信访是我国在一定时代背景的产物，它在监督行政权、保障行政相对人的合法权益、扩大政治参与、实现人民当家做主等方面发挥了极为重要的作用，是当下解决行政纠纷的重要渠道。《信访条例》规定，“信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”由此，信访制度的受案范围与行政诉讼与行政复议相比较为广泛，形式多样、贴近群众生活，更有利于实现民主法治，本文认为，该制度实质上是中国特色的行政诉讼多元化纠纷解决机制。

2.调解制度

调解，作为解决纠纷的重要方式，在我国运用范围较为广泛，它是在第三方的主持下，依据法律法规的规定，促使双方当事人相互协商，自愿达成化解纠纷的协议从而解决纠纷的一种活动。当前，调解已在我国的行政纠纷解中广泛运用，实践证明，它能够及时、便捷、高效地解决行政矛盾，只要双方当事人达成协议，矛盾就可以彻底解决。对于行政纠纷来说，调解一般由行政机关或者复议机关作为第三方主持。

3.行政复议制度

行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。行政复议为行政相对人拓宽了救济途径，在保障行政相对人合法权益、促使行政机关依法履行行政职权方面发挥极为重要的作用。根据我国相关法律法规规定，行政相对人认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的或者行政机关所作出的具体行政行为不符合立法规定的，均可以申请行政复议，或者也可以在对该行为申请复议的同时一并申请对该规定进行审查。

4.行政诉讼

行政诉讼是指行政相对人认为行政机关所作出的具体行政行为侵犯其合法权益而由此向人民法院提起诉讼的一种活动。行政相对人通过司法途径解决行政纠纷，可以说，这是其保护合法权益的最后一道屏障。司法实践表明，当前行政诉讼在我国行政纠纷解决中发挥着不可或缺的作用。作为被告的行政机关和作为原告的公民、法人或者其他组织的法律地位具有特殊性，由此可以将该制度称之为“民告官”的制度。

二、我国行政纠纷解决制度的缺陷

1.信访制度的缺陷分析

我国信访制度的范围与行政诉讼和行政复议的范围不同，它并没有严格的限制，范围较广，且时间较为自由，由此在解决行政纠纷中发挥了极大的作用。但是从另一层面上看，信访制度存在不少问题，具体表现在一下几个方面：其一，信访机构过于冗杂和混乱。当前我国的信访机构，从中央到地方的各级职能部门甚至在企事业单位都设置了信访机构，但是，在机构运行过程中，机构之间往往无法有效协调工作秩序，有些情况下还会出现部门之间的处理结果相矛盾。一方面造成司法资源的浪费，另一方面有损于司法的公正性与权威性。其二，侵犯信访人员合法权益的情况时有发生。“信访工作在某些地方反应为任意和毫无秩序”，有些地方，信访群众把问题反映到信访机构，但是信访机构的工作人员百般刁难，以致千方百计把信访群众打发走。有些信访机构的负责人表示，信访工作的进展还有效果主要是看上级领导的“脸色”，以领导为中心，工作不能独立进行，脱离领导。在司法实践中，哪类信访案件应该交领导审批以及案件审批的时间都没有作出具体规定，使得信访工作的开展杂乱无序，无法有效保障信访群众的合法权益。另外，有些地方的信访机构为了制止信访群众信访，动用专政手段对付他们。例如，对信访者采取非法拘禁，动用地方警力把信访群众抓回，甚至派相关人员在信访机构门口拦截信访群众，这无疑侵犯了信访群众的合法权益。据相关记者调查，在北京东庄的上访群众中，被收容遣送的最多的为37天，被截访次数最多的为18次。

2.行政调解制度的缺陷分析

当前，我国有关调解的立法规定相对分散，涉及行政调解的立法约为40多部，行政法规约为60多部，地方性法规约为70多部，另外还有不少规范性文件。由此，行政调解没有统一的立法规定，而是分散规定在不同的立法文件中。一方面造成行政调解程序的提起不统一，另一方面造成行政调解的层级效力不统一，最终造成调解随意性大，有损于司法的权威。另外，立法没有明确调解协议的法律效力，出现一方当事人不履行协议的情况时，另一方当事人难以向法院申请强制执行，这样不利于纠纷的及时解决，不能很好的保障行政相对人的权益，而且一定程度上浪费了司法资源。

3.行政复议制度的缺陷分析

行政复议在解决行政纠纷中发挥了几个方面的作用：其一，减轻了法院的诉讼负担，其二，减轻了当事人的诉讼负担，其三，给予行政主体一次纠错的机会。但是，由于我国行政复议的受案范围相对狭窄，对于保护的范围仅限于公民、法人或者其他组织的人身权、财产权和受教育的权利，对于抽象行政行为以及宪法所规定的劳动权、政治权等基本权利都排除在范围之外，这样，无法有效保障行政相对人的合法权益。

根据立法规定，作出复议决定的复议机关往往的作出具体行政行为行政主体的上一级机关或者所在地的人民政府，这虽然给行政主体自我纠错的机会，但是不少情况下，上级行政机关或者所在地的人民政府往往偏袒作出具体行政行为的行政主体，从客觀上违背了公正原则。

4.行政诉讼制度的缺陷分析

我国《行政诉讼法》颁行20多年来，解决了不少行政争议，随着时代的发展以及社会的进步，现行的立法已经不能满足新时代的要求，使得行政争议不能高效、及时解决，其局限性日益凸显，具体表现在：其一，受案范围狭窄。根据我国现行立法规定，我国行政诉讼的受案范围不包括抽象的行政行为、合理的行政行为。实践中，很多行政纠纷案件不能通过诉讼的渠道解决，最终导致状告无门的现象时有发生。其二，不能独立行使行政审判权。我国立法虽然明确规定，人民法院要独立行使行政审判权，但是在司法实践中，由于司法权受制于行政权，即法院的人、财、物都要受制于行政机关，无疑给司法不公埋下了祸根。

三、我国行政纠纷解决机制中适用ADR的完善建议

我国现行的行政纠纷解决机制已初具系统体系，它在解决行政纠纷过程中发挥了极为重要的作用，但是对其进行完善，在现行的行政纠纷解决机制中引入ADR的纠纷解决机制，更有利于保障行政相对人的合法权益。

（一）完善信访制度

现行信访制度在解决行政纠纷中，解决率一直未能达到最好效果，据不完全统计，解决率仅为2%，这与群众高昂信访的热情形成强烈对比。由此，必须加快信访制度的完善步伐。

其一，明确行政信访的范围。我国行政信访制度并没有一个明确的受案范围，这是造成信访效率底下的原因。由此，必须对信访范围进行归类，把不正当的的具体行政行为、不合理的、违法的、抽象的行政行为以及其他无法获得救济的行政行为都纳入到行政信访的受案范围。

其二，以立法形式确立信访程序。必须确立从受案到案件受理终结的信访程序，明确信访的受理期限，同时赋予信访机构相关的案件调查权，有关机构以及部门必须积极配合信访机构调查；明确信访的案件终结程序，信访案件结案的情况下，当事人不能就同一案件事实再次提起信访申请。

（二）完善行政复议制度

行政复议，作为行政诉讼外的一种纠纷解决机制，在处理纠纷中，应当灵活体现ADR的纠纷解决机制。其一，有效确保行政复议的公开公正性。本文建议在行政复议程序中引入听证程序，使得复议机关全面了解案情，也有效监督复议机关较为公正地作出复议决定，另外，除不得公开的事项外，都应该向社会公众公开复议的过程、复议决定以提高复议机关的公信力，保证复议公开公正地进行。其二，进一步完善复议制度中的和解与调解程序。虽然相关立法规定复议制度过程中有关调解与和解的操作程序，但是其程序还须进一步完善。本文认为，在启动行政复议和解与调解程序的过程中，若当事人自愿撤回复议申请的，向复议机关说明撤回申请的理由后，仍然有权利再次提起行政和解与调解申请，启动复议和解与调解程序；若双方当事人达成协议，经行政复议机关审查并经双方当事人签字确认的，其和解与调解协议发生法律效力，则当事人不能再以同一事实或者理由提起行政复议申请，但是行政相对人仍然有权提起行政诉讼。

（三）行政诉讼中引入ADR的适用

1.明确行政诉讼中和解与调解的适用范围

在行政诉讼中引入ADR必须明确其适用范围，以更好解决和处理行政纠纷。具体来说，ADR在行政诉讼中的适用范围包括以下几个方面：其一，因不服行政机关所作出的行政裁决的行政案件。行政裁决案件的作出，主要在民事主体之间展开，涉及的主要为民事主体的利益。一般情况下，当事人对于行政裁决不服的，主要是不服有关民事纠纷的解决。在这种基础上，法院可以通过促使双方当事人达成和解或者通过调节的方式来化解相关的矛盾，以解决民事纠纷。由于案件主要涉及到双方民事主体的利益，而对于行政主体来说，并没有受到过多的影响，因而，行政主体更愿意以和解或者调解的方式来解决行政诉讼中的纠纷。其二，因行政合同纠纷引起的诉讼的行政案件。行政合同，是行政主体与公民所签订的合同，运用和解或者调解的方式来解决该合同纠纷，更有利于最大化地实现公共利益。其三，因行政补偿或者行政赔偿而引起诉讼的行政案件。司法实践中，因行政拆迁而引起的行政诉讼案件日益增多，为稳定社会，化解公民与政府的矛盾冲突，防止引发更大的负面影响，引入ADR的纠纷解决机制，能有效发挥其行政诉讼的制度价值，使得更好的保障行政行对人的合法权益。其四，因行政机关行使自由裁量权而引起诉讼的行政案件。例如，在行政处罚中，行政机关由于处罚过重的情况下，当事人可以通过和解与调解的程序在行政机关自由裁量的范围内启动和解或者调解的程序。

2.行政诉讼中和解与调解的程序适用

其一，程序启动。对于行政诉讼中，和解与调解的程序启动主体，往往由一方当事人提出启动的申请。在程序启动过程中，应当充分体现ADR在其中的适用情况，也应当体现出当事人选择启动的权利。其中，当事人应当以书面形式向法院提出和解或者调解的申请，经法院审查，符合条件的，应当适用和解或者调解程序解决行政诉讼纠纷。

其二，程序适用。在和解或者调解程序适用中，应当规定其适用的时间。若和解或者调解无法继续进行的情况下，可以转而进入普通程序对案件进行审理，并及时作出判决。

其三，和解与调解协议的法律效力。若双方当事人在协议中自愿签字的，协议就具有法律效力。这就是说，诉讼程序由此终结。当事人不能以同一事实或者理由再次提起行政诉讼。

参考文献：

[1]冀刚毅：《建议将制定国家信访法纳入立法规划》，载《人大研究》2004年第2期，第33页。

[2]张友直、李世源：《“依法治访”与我国信访制度的改革》，载《湖南社会科学》2002年第6期，第65页。

[3]朱最新：《社会转型中的行政调解制度》，载《行政法学研究》2006年第2期，第73页。

[4]刘莘：《行政复议制度近期可能的改革》，载《行政法学研究》2005年第2期，第107页。

作者简介：颜滔：（1986—），男，湖南株洲人，广西民族大学2011级研究生，主要研究方向：诉讼法学。

黄捷：（1986—），女，广西南宁人，广西民族大学2011级研究生，主要研究方向：诉讼法学。

徐毅飞：（1986—），女，湖南邵阳人，广西民族大学2011级研究生，主要研究方向：诉讼法学。

本文获“广西研究生教育创新计划资助项目（YCSW2013061）资助”，“ThisworkissupportedbytheInnovationProjectofGuangxiGraduateEducation（YCSW2013061）”，项目名称：多元化纠纷解决理念视野下的行政纠纷解决方式研究（YCSW2013061）。