中央对省级政府转移支付制度的问题研究

薛冰

【摘要】城乡差距、区域差距已经成为社会各阶层普遍关注的热点。因此，为了平衡地区间差距，使得各地区居民权利均等，中央政府就需要制定政策、运用方法来达到目标。而这最有力的制度工具就是转移支付。

【关键词】转移支付制度；基本公共服务；均等化

一、我国中央对省级政府均衡性转移支付情况的现实考察

1.均衡性转移支付的现状分析。（1）均衡性转移支付总额分析。均衡性转移支付是政府转移支付制度中最能体现公平、公正原则的方式，也是对地区间基本公共服务均等化效果最明显的方式。

由下图知，从中央政策走向来看，近年，中央的均衡性转移支付规模在不断扩大，从2000年的86亿元增加到2012年8583亿元，年平均增长率为49.23%。

（2）均衡支付资金来源。按照现行规定：均衡性转移支付来源包括：一是中央财政预算安排的资金，从2002年的153亿起，每年增加10亿元，2003年与2002年保持相等水平，至2008年达到203亿元，占均衡性转移支付的比重从55%下降到6%；二是与所得税收入增量挂钩部分。按照《国务院关于印发所得税收入分享改革方案的通知》有关规定，中央因所得税分享改革增加的收入，全部用于均衡性转移支付。均衡性转移支付的资金高度依赖所得税收入，会造成来源不稳定，进而影响支付规模，最终影响地方财力的结果。

如图所示，均衡性转移支付的增长率极其不稳定，2002年曾达到102%，而到了2009年，受2008年金融危机的影响，导致所得税收入锐减，均衡性转移支付增长率也随之大幅减少。2009年均衡性转移支付占转移支付总额的比重，还从2008年15%降到14%。同时，该项支付占转移支付的总额比重也一直偏低，多年来都保持在20%以下，即使2011年和2012年也仅是接近19%的水平。所以，对于真正实现转移支付的目标之一：实现地方基本公共服务均等化，转移支付的结构需要改善。

2.区域间差别分析。目前，我国区域经济差距较大。2010年，东部人均GDP是西部的2.06倍，是中部的1.91倍，是东北三省的1.35倍。西部和东北三省的人均转移支付基本持平，是东部人均转移支付的2.15倍。

如若以一般预算收入作为地方财力的衡量指标，转移支付占其的比重表明了地方政府收入的来源结构：西部比重最高，达到154.10%，东部最低，仅为34.31%，可见西部12省的财政收入能力较差，对中央的转移资金依赖性很强。从一般支出角度衡量，转移支付对一般预算支出的支持强度上，中部、西部略高于东北部，三者基本持平，而东部仅为其他三个区域的一半。因此，无论从收入还是支出考虑，西部、中部、还有东北部，尤其是前两者，对转移支付都有很大的需求，从边际收益递减原理分析，对西部、中部、东北部、东部的转移支付效益依次递减。

转移支付占财力缺口的比重却与经济实力呈反向关系：东部最高，西部最低。一个原因经济发达省份的税收收入高，税收返还规模大；同时，中央的均衡性转移支付规模小，比重低，整体提升了东部的转移支付总体规模。另一个原因则是经济发展快速的省份财力缺口也相对小。综合以上两个原因，则出现了目前的结果。但是，这也从侧面说明了我国中央转移支付的缺陷：原则上，西部不发达省份为了补足财力缺口，所需的转移支付应该更多，比重应该更大，但是现实情况却相反。为了平衡区域间经济发展，能够提供均等的基本公共服务，中央政府还需在转移支付上做出区域间的调整。

二、基于现实考察提出的改进建议

1.渐进式重塑转移支付体系，调整转移支付结构。基于国情，我国适于渐进式改革，因此对于转移支付的重塑也要逐步进行。首先，应该剔除税收返还，分别单独列示转移支付和税收返还，突出转移支付的作用。其次，扩大一般性转移支付的比例，尤其是均衡性转移支付的比例。

2.尽快建立起纵向、横向结合的转移支付制度模式。我国目前还未实行横向转移支付制度，使得中央政府财政压力大且会因资金不充分而影响效果。鉴于我国区域经济发展极度不平衡的局面，我国应该在纵向转移支付为主的基础上，实现横向转移支付，即将经济发展较快地区的财政收入的一部分转移给落后地区。

3.转移支付要突出重点。为了解决支付重点不突出的问题，可以将最落后地区的总体转移支付额度从如今的各单项中分离出来并加总，合并为一大类，甚至可以与一般性转移支付和专项转移支付并列，不仅能够加强中央政策的支持力度，还有利于简化转移支付体系，清理结构内部的细小科目。

4.加强配套设施的建设。薄弱的法律保障，是我国各项制度运行的通病。单就转移支付来说，没有法律监管，随意性较强，人为因素明显，资金使用方向不明确，使用效率不高，这些都制约着转移支付制度作用的发挥。因此，我国应当尽快制定相关的法律法规，以使该制度能真正发挥缩小各地区经济发展差距、财力差距，以及基本公共服务提供的差距的作用。

参考文献：

[1]李萍.《财政体制简明图解》.中国财政经济出版社，2010年第1版

[2]《2011中国区域经济年鉴》