新《高等学校财务制度》的主要改革与创新

何文兵

【摘 要】 新修订的《高等学校财务制度》（以下简称新制度）的发布，对指导和规范高等学校的财务活动具有重大现实意义。文章解读新制度在适应公共财政管理改革、突出成本费用管理、着力加强财务决算管理、改革支出分类口径、创新引入固定资产折旧和无形资产摊销、进一步规范国有资产管理、健全财务监管、严格财务风险控制、推进绩效评价、加强财务基础工作建设十个方面的主要改革与创新。

【关键词】 高等学校； 财务制度； 成本费用管理； 决算管理

中图分类号：F233 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）11-0112-04

2012年12月19日，财政部和教育部印发了新修订的《高等学校财务制度》（财教〔2012〕488号，以下简称新制度），要求自2013年1月1日起施行。与原《高等学校财务制度》（财文字〔1997〕第280号，以下简称原制度）相比，新制度既保持了原制度的结构体系，又作了适度的突破与创新。本文试根据个人的学习体会，对新制度十个方面的主要改革与创新逐一解读。

一、适应公共财政管理改革需要，充实了制度内容

（一）部门预算改革

部门预算是与市场经济体制和现代公共财政制度相适应的预算管理模式。新制度紧密配合财政部门预算改革，遵循部门预算改革的要求，除保留原制度中对高等学校预算编制原则、方法、程序、审批及调整等具体要求外，明确规定了国家对高等学校的预算管理办法，即全面核定高等学校预算年度收支，对基本支出实行定额补助，对项目支出实行定项补助，严格预算执行，超支不补，结转和结余按规定使用，并对基本支出定额补助和项目支出定项补助具体确定办法作进一步解释说明。基本支出定额补助和项目支出定项补助根据国家有关政策导向和财政资金供给可能，结合高等教育事业特点、发展目标和计划、学校预算年度收支情况及资产状况等确定。对高等学校支出按“基本支出”和“项目支出”分别进行会计核算，有利于会计核算与预算管理相衔接。

（二）国库集中收付制度改革

国库集中收付制度是现代国库管理制度的核心内容，是国库管理的基本运行系统，也是公共财政管理制度的重要基石。所谓国库集中收付制度，是指以国库单一账户体系为基础，将所有财政性资金都纳入单一账户体系管理，收入直接缴入国库和财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位的一项国库管理制度。新制度要求高等学校主动适应财政国库管理制度的改革要求，对按照规定纳入财政专户管理的各类资金，应当按照规范、统一的渠道及时足额解缴到指定财政专户，不得隐瞒、滞留、截留、挤占、挪用和坐收坐支。同时，严格执行国库集中支付制度，通过国库单一账户体系，根据不同情况分别采取直接支付和授权支付方式，减少支付环节，加强预算执行的监督，注重科学合理地安排资金。

（三）政府采购制度改革

政府采购也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务（业务）活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。新制度要求高等学校根据财政部门公布的采购商品目录和政府采购条件，对符合条件的支出项目编制政府采购预算，并在预算执行过程中按照政府采购预算开展采购，从而节约采购资金，降低采购风险。

（四）收支两条线改革

收支两条线管理，是指具有执收执罚职能的单位，根据国家法律、法规和规章收取的行政事业性收费（含政府性基金）和罚没收入，实行收入与支出两条线管理。即上述行政事业性收费和罚没收入按财政部门规定全额上缴国库或预算外资金财政专户；同时，执收执罚单位需要使用资金时，由财政部门根据需要统筹安排核准后，从国库或预算外资金财政专户拨付。这一改革，对高等学校主要的要求就是要将教育收费等事业收入全面纳入学校预算管理，各项事业支出要纳入学校预算统一安排，这既有利于高校统筹安排各项财力，确保事业发展的各项支出，也对高校预算收支的测算和高校资金的科学安排等工作提出了更高要求。

二、突出成本费用管理

与原制度相比较，新制度增添了加强高等学校成本费用管理的内容。如规定，高等学校应当根据开展教学、科研等业务及其他活动的实际管理需要，实行内部成本费用管理，进行成本会计核算。费用是高等学校为完成教学、科研、管理、保障等日常活动而发生的当期资产耗费和损失，是高校经济利益的流出。成本核算是指按照具体的核算对象和恰当的核算方法，对高等学校教学、科研、管理、保障等业务活动中发生的各种费用支出进行归集、分配和计算。高等学校应当在支出管理基础上，遵循成本分配原则，合理地选择分配基础，将业务活动预期效益与本会计年度相关的支出计入当期费用，将业务活动预期效益与两个或者两个以上会计年度相关的支出，按照有关成本核算方法，以固定资产折旧、无形资产摊销等形式分期计入费用，正确划分应计入成本和不应计入成本的费用界限及各会计期成本的费用界限。高等学校应当根据管理目标和实际需要，细化成本核算内容，科学设计费用的归集和分配，严格成本核算手续，加强支出过程控制，正确计算各种成本，推进学校、院系和专业的教育总成本、生均成本及相关项目成本等核算工作。科研活动成本核算应当细化到具体科研项目。实行内部成本费用管理的高等学校，应当建立和完善成本费用支出管理制度，加强支出的预算管理，努力挖掘潜力，建立成本费用与相关支出的核对机制，以及成本费用分析报告制度。通过上述成本管理，实现降低成本，节约支出，遏制浪费，促进人力物力的合理使用和办学效益的提高。

三、着力加强财务决算管理

部门预算、会计核算、财务决算，构成了高等学校完整的财务工作体系。财务决算作为高等学校财务工作的重要组成部分，既是高等学校预算执行结果的反映，又是高等学校年度财务工作的总结。缺少财务决算工作，高等学校预算管理亦不完整。高等学校应建立健全预、决算相互反映和相互促进的机制，形成“预算编制—决算反映—预算规范”的预算管理循环链，有效发挥决算对预算的反映和促进作用。与原制度相比较，新制度专门增加了财务决算管理的有关规定，如：高等学校决算是指高等学校根据预算执行结果编制的年度报告，是预算执行结果的综合反映。高等学校应当按照高等学校财务制度、会计制度和上级有关规定编制年度财务决算，由主管部门审核汇总后报财政部门审核批复。高等学校应当加强财务决算编制管理，从技术性、政策性和逻辑性等方面加大对财务决算的审核，注重财务决算分析，不断提高财务决算的完整性、真实性和有效性，保证会计信息和决算数据的全面真实、准确完整。

四、改革支出分类口径

原制度将高等学校支出按不同经济性质划分为事业支出、经营支出、自筹基建支出、对附属单位补助支出四类。新制度将高等学校支出按不同经济性质划分为事业支出、经营支出、对附属单位补助支出、上缴上级支出、其他支出五类，与原制度相比，删除了自筹基建支出，增加了上缴上级支出和其他支出。同时，原制度将学校事业支出按资金使用用途分为教学支出、科研支出、业务辅助支出、行政管理支出、后勤支出、学生事务支出和福利保障支出等，新制度将高等学校事业支出按资金使用用途分为基本支出和项目支出。

五、创新引入固定资产折旧和无形资产摊销

与原制度相比较，新制度创新引入固定资产折旧和无形资产摊销。新制度第四十三条规定：“高等学校应当对固定资产采用年限平均法或工作量法计提折旧。计提固定资产折旧不考虑残值。已提足折旧的固定资产，可以继续使用的，应当继续使用，规范管理。省级财政部门可以会同主管部门制定计提折旧的具体办法。文物和陈列品、图书、档案、动植物等，不计提折旧。固定资产折旧不计入高等学校支出。”通过计提固定资产折旧，可以反映高等学校资产的成新程度和高等学校资产随着时间推移和使用程度发生的价值消耗情况，促进落实“实物管理与价值管理相结合”的资产管理理念和原则，为资产配置、更新、处置、成本核算提供支撑信息。第四十七条规定：“高等学校应当对无形资产在其使用期限内采用年限平均法进行摊销。对于使用期限不确定的无形资产，摊销办法执行国家有关规定。无形资产摊销不计入高等学校支出。”通过摊销无形资产价值，可以反映无形资产的摊销余额，为高等学校进行内部成本核算提供会计数据支持。

六、进一步规范国有资产管理

与原制度相比较，新制度进一步规范对国有资产的管理，主要内容包括：

（一）调整了固定资产分类和价值标准

原制度将高等学校的固定资产分为：房屋和建筑物、专用设备、一般设备、文物和陈列品、图书、其他固定资产六类。新制度对此有所调整，将高等学校的固定资产分为：房屋及构筑物；专用设备；通用设备；文物和陈列品；图书、档案；家具、用具、装具及动植物。虽然固定资产的类别数量没有变化，但所包含的内容和构成结构发生了较大变化，将原制度的“房屋和建筑物”调整变更为新制度的“房屋及构筑物”，原制度的“一般设备”调整变更为新制度的“通用设备”，原制度的“图书”调整变更为新制度的“图书、档案”，原制度的“其他固定资产”调整变更为新制度的“家具、用具、装具及动植物”，规定更具体，分类更明确，便于高等学校管理过程中的实际操作。同时，新制度还调整了固定资产价值标准，将资产单位价值从500元以上提高到1 000元以上，专用设备单位价值从800元以上提高到1 500元以上。

（二）严格控制对外投资

与原制度相比较，新制度明确规定，高等学校不得使用财政拨款及其财政结余资金进行对外投资，也不得从事诸如股票、期货、基金、企业债券投资等风险投资活动。在保证学校“资金链”畅通、经济活动正常开展和事业发展的前提下，按照国家有关规定可以对外投资的，应当遵循投资回报、风险控制和跟踪管理等原则，加强投资项目的可行性分析，认真分析影响投资决策的各种因素，科学决策，力求降低投资风险，并履行有关审批程序，努力实现投资效益最大化。以实物、无形资产等非货币性资产对外投资的，应当按照国家有关规定进行资产评估，合理确定投资资产价值，确保国有资产的安全完整。

（三）规范资产处置、出租和出借资产程序

与原制度相比较，新制度增加规定，高等学校资产属于国有资产，处置时应遵循公开、公平、公正和竞争、择优的原则，坚持申请处置有论证，资产处置有批复，处置收益缴财政，严格履行相关审批程序，未经批准不得自行处置。高等学校出租和出借资产，应当按照国家有关规定经主管部门审核同意后报同级财政部门审批。

（四）加强学校国有资本经营收益管理，维护国有资本权益

新制度规范了高等学校对外投资收益、利用国有资产出租和出借取得的收入和资产处置收入的会计处理。如规定，高等学校对外投资收益以及利用国有资产出租和出借取得的收入，属于国家所有，应当纳入学校年度财务预算，集中核算、统一管理，确保国有资本经营收益的安全和有效使用，防止国有资本经营收益流失。高等学校资产处置收入应当按照政府非税收入管理和财政国库收缴管理的规定上缴财政，实行“收支两条线”管理。

（五）将在建工程纳入资产管理

长期以来，高等学校基本建设投资执行《国有建设单位会计制度》，基建工程信息数据“游离”于学校事业账套之外，会计报表自成体系，单独上报。与原制度相比，新制度将在建工程纳入高等学校资产范围，使高等学校披露的资产信息更准确完整、更全面真实。原制度资产包括流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等，新制度资产包括流动资产、固定资产、在建工程、无形资产和对外投资等。同时，新制度第四十五条规定：“在建工程是指已经发生必要支出，但尚未达到交付使用状态的建设工程。在建工程达到交付使用状态时，应当按照有关规定办理工程竣工财务决算和资产交付使用。”

七、强化内部控制，健全财务监管

随着高等教育事业的持续快速发展，高等教育体制改革的不断深化，高等学校的内、外部环境发生了深刻变化。对高校来讲，办学经费筹措多元化，资金流量日益增多，资产规模不断扩大，经济活动更加复杂，客观上要求高校加强内部控制，在部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督的制衡机制，强化对经济活动的管控。与原制度相比，新制度一方面明确高等学校财务监督的主要内容，包括：（1）预算管理。预算编制、财务报告的科学性、真实性、完整性，预算执行的有效性、均衡性、可控性，预算编制程序和预算调整的规范性。（2）收支管理。组织收支是高校财务工作的主要任务，监督内容主要是各项收入和支出的合法性、合规性。（3）结转和结余管理。即分别对财政补助结余、财政补助结转、非财政补助结转、事业基金和经营结余的管理情况进行监督。（4）资产管理。资产管理的规范性、有效性，资产的安全性、完整性。（5）负债管理。负债的合规性、可控性和风险程度的预警。（6）制度执行力。对违反财务规章制度的问题进行检查、纠正、整改的情况。高等学校应当建立健全内部控制制度、经济责任制度、财务信息披露制度等监督制度，依法公开财务信息。

八、严格控制财务风险

与原制度相比，新制度增加了财务风险控制的内容，主要体现在：（1）防范财务风险是高校财务管理最主要的任务之一。高校不仅存在筹资风险、投资风险，而且存在资产不实的运营风险。高等学校应强化财务风险意识，建立财务风险管理制度，构建财务风险预警指标体系，完善财务风险预警机制，加强对学校财务风险的识别、估计、评价、决策、监控的过程管理和对经济活动的财务控制和监督，实行专家论证、集体决策、谨慎投资，有效防范和合理规避财务风险。（2）高等学校应当建立健全财务风险控制机制，特别是对学校“三重一大”事项的内部控制，规范和加强借入款项管理，举债额度要在学校可控范围内；同时，严格执行审批程序，不得违反规定举借债务和提供担保。（3）高等学校财务监督的主要内容之一就是负债的合规性和风险程度。

九、推进绩效评价

为规范和加强预算管理工作，合理配置资源，优化支出结构，提高预算资金的使用效益和效率，新制度增加了绩效评价内容。高等学校应建立“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有应用”的预算绩效管理运行机制，促进高校落实绩效责任，提高管理水平。预算支出绩效评价是预算绩效管理的核心，是预算支出经济性、效益性和有效性的统一。通过对资金投入、产出的对比分析，评价高校经济活动的经济性；通过对项目预期目标和实施效果的对比分析，评价建设项目的效益性；通过对项目绩效目标实现程度的考核，评价预算支出的有效性。新制度主要体现在：（1）实施绩效评价是高校财务管理最主要的任务之一，高校应当科学配置各类经济资源，努力节约支出，加强经济核算，严格成本管理，建立绩效考核和追踪问效问责相结合机制，提高资金的使用效益。（2）高等学校应当加强支出管理，规范支出的会计核算，要求高校支出不得虚列虚报，并探索建立绩效评价体系，进行支出绩效评价，提高资金使用的有效性。

十、全面加强财务基础工作建设

第一，新制度进一步完善了高等学校领导体制，强化了学校总会计师的权责意识，明确了总会计师的职责、权限，规定高等学校财务工作实行校（院）长负责制，应当设置总会计师岗位，推行在校（院）长领导下的以总会计师为首的经济责任制。总会计师为学校副校级行政领导成员，协助校（院）长管理学校财务工作，并承担相应的领导和管理责任，改善学校财经管理，提升学校财务管理的专业化水平。

第二，新制度要求高等学校收支完整。新制度继续保留了原制度中关于各项收入应当全部纳入学校预算，统一核算、统一管理的规定，增加了高等学校严格支出管理的内容，要求高校将各项支出全部纳入学校预算，强化预算约束，增加执行刚性，建立健全支出管理制度。

第三，新制度要求高等学校依法使用票据，规范票据管理。新制度规定：高等学校应当依法加强各类票据管理，从源头上预防和治理乱收费，从制度上规范收费行为，确保票据来源合法、内容真实、使用正确，不得使用虚假票据。具体地讲，高等学校应当建立健全票据管理制度。财政票据、发票等各类票据的申领（购买）、启用、核销、销毁均应履行规定手续。高等学校应当按照规定设置票据专管员，明确工作职责，建立票据台账，做好票据的保管和序时登记工作。票据应当按照顺序使用，不得拆本使用，做好废旧票据管理。负责保管票据的人员要配置单独的保险柜等保管设备，并做到人走柜锁。高校不得违反规定转让、出借、代开、买卖财政票据、发票等票据，不得擅自扩大票据适用范围。

第四，新制度规范了高等学校年末按财政拨款和非财政拨款分别进行结转和结余管理。

第五，新制度要求高等学校应当加强对事业基金的管理。事业基金是高等学校拥有的非限定用途的净资产，是高校历年结余分配后形成的用于弥补以后年度收支差额的资金，如“蓄水池”一样对高校收支平衡起着调节作用，应当遵循收支平衡的原则，量入为出，统筹安排，合理使用，支出不得超出基金规模。

第六，新制度要求高等学校加强对专用基金的管理，遵循先提后用、收支平衡、专款专用、计划使用的原则，以国家有关方针、政策和财务制度为依据，在相关收入或非财政资金结余中按一定比例或数额提取，在相关支出中列支后转入形成，并按照专门的用途和限定范围使用，支出不得超出基金规模。

【参考文献】

[1] 《高等学校财务制度讲座》编写组.高等学校财务制度讲座[M].北京：中国人民大学出版社，1997.

[2] 乔春华.院校理财学[M].北京：中国财政经济出版社，1998.

[3] 财政部，教育部.关于印发《高等学校财务制度》的通知[S].财教〔2012〕488号，2012.