现代化进程中的腐败与反腐败

刘金源

【摘要】从20世纪60年代末开始，印尼开始了现代化的进程。在苏哈托当政时期，印尼通过政府主导型工业化模式，完成了经济起飞；从20世纪末瓦希德执政开始，印尼通过打破军人政治、推进民主化而开始了政治现代化进程。在印尼现代化进程中，腐败现象的蔓延与加剧令世人瞩目。腐败问题的产生虽然有着种种主客观因素，但它对印尼政治、经济、社会等方面却产生了严重的消极影响，甚至成为印尼现代化进程的重大障碍。如何正视并清除现代化进程中的腐败问题，成为包括印尼在内的大多数发展中国家所面临的重要难题。

【关键词】印尼 现代化 腐败 苏哈托 反腐

【中图分类号】 D73/77 【文献标识码】A

腐败被称为“政治肌体上的毒瘤”，或“全球性瘟疫”。尽管腐败是一个全球性现象，但它在一些新兴发展中国家表现得特别严重，亚洲的印尼就是一个典型的例子。二战结束后，印尼建立共和体制。从20世纪60年代末期开始，印尼在经济、社会与政治等方面开始了现代化进程。但在印尼经济高速发展以及后来的政治民主化进程中，腐败现象却愈演愈烈，并成为印尼现代化的重大障碍。腐败蔓延与现代化有什么样的关联，对于现代化又会造成哪些危害？对于这些具有普遍意义的问题，本文将以印尼的个案为例证加以探讨，旨在为包括中国现代化进程中的反腐事业提供一些警示。

现代化推进与腐败蔓延

现代化是一个政治、经济、社会等各方面整体转型的过程，这种转型往往是不同步的。就印尼而言，其现代化进程大体可以分为两个阶段：第一阶段是1968～1998年间苏哈托当政时期，印尼完成了经济“起飞”；第二阶段是1999年瓦希德当政后至今的政治现代化阶段，此间，打破军人政治、建立民主政权成为印尼现代化的重要目标。在印尼现代化的每一阶段，腐败问题、特别是政府官员的腐败都表现得非常严重，腐败与印尼现代化进程几乎如影随形。

在印尼独立后1945～1967年的苏加诺统治时期，一味排斥外来资本、盲目发展国有工业等做法，使得印尼经济发展缓慢。1966年，印尼财政赤字高达15656亿印尼盾，经济增长率只有1.7%，人均收入仅为90美元，国民经济濒临崩溃边缘。①1965年，苏哈托发动军事政变，导致了苏加诺的下台和军队的掌权。②1968年，苏哈托正式就任总统，开始了对印尼长达30余年的军人统治。

苏哈托执政时将实现经济、社会的现代化作为首要目标。执政初期，印尼的通货膨胀率已逾600%，经济呈负增长，国家背负着巨大外债。③为此，苏哈托政府一方面紧缩信贷，减少开支；另一方面通过各种手段吸引外来资本，1967～1991年间，由美、英、日、荷、法等成员国组成的“援助印尼国际财团”共向印尼提供了420亿美元的援助，解决了其国内工业化资金不足的难题。④在政府的主导下，印尼开始大力推行五年计划，经济迅猛增长。1969年后的20余年间，印尼经济平均以每年6%左右的速度增长，人均国民生产总值上升到了500美元以上。1970年，印尼有60%的人生活在贫困线以下，到1990年已经减低到15%。⑤到20世纪90年代，印尼已经完成了经济“起飞”，取得了令人瞩目的发展成就，并一度被西方推崇为发展中国家的成功样板，苏哈托也因此被誉为印尼的“发展之父”⑥。

然而，在印尼经济高速增长过程中，腐败问题、尤其是以苏哈托家族为典型的腐败现象开始滋生并且蔓延开来。主要表现为：第一，苏哈托在政府部门以及军队的要职中任人唯亲，大搞裙带关系。印尼国会议长、内阁主要部长、军队高级将领，大多是苏哈托一手培植起来的亲信。而且，有权选举产生总统的最高权力机关——人民协商会议的组成人员大多数也是由苏哈托指定的。⑦在印尼议会和人民协商会议这两个主要的政治权力机构内，超过一半的名额控制在苏哈托手上。第二，苏哈托家族利用权势窃取国家钱财，损公肥私，建立起家族帝国。苏哈托家族控制着印尼的金融业、汽车业、电力、建筑业、交通运输业、森林、矿山、新闻媒介和房地产业，可以说控制了印尼的经济命脉。据估算，苏哈托家族聚敛的财富高达400亿美元，占印尼GDP的40%左右，足够支付印尼拖欠国际货币基金组织和世界银行的所有债务。“上梁不正下梁歪”，苏哈托家族如此，政府各级官僚纷纷仿而效之。在中央和地方政府层面，腐败比比皆是，以致影响到各级行政部门的管理层，从最高层到最底层概莫能外。⑧印尼整个国家贪污横行，正如印尼前副总统哈达所说：“贪污是印尼生活的一部分，苏哈托则把贪污扩大化、合法化了。”⑨

“一个腐败的政府将导致另一个政府的诞生。”⑩由腐败带给印尼社会的种种积弊，终于在1998年亚洲金融危机中成为大规模抗议示威运动的导火索。在人民的抗议声中，苏哈托被迫下台，其独裁统治的坚冰被打破了。随着1999年瓦希德的当政，印尼历史进入到一个向政治民主化转型的新时期。瓦希德时期，多党制开始出现，总统由直接选举产生，非中央集权化进程开始，军队职能非政治化也逐步实现。民主化的推进，虽然在一定程度上推进了印尼的反腐进程，但对于作为印尼社会痼疾的腐败，新政权也难以彻底根治。尤其是对前总统苏哈托贪污一案的审判最终不了了之，这是对全国最大腐败分子的公开纵容，也使得腐败活动变得更加肆无忌惮。据印尼财政审计局报告，1999～2000财政年度贪污挪用公款等腐败行为造成国家财政损失达270万亿印尼盾，而印尼公共政策研究机构主任努尔斯认为实际数目远大于此，应该高达165850万亿印尼盾。让人吃惊的是，腐败数额如此触目惊心，有关部门却没进行进一步查处。瓦希德内阁也曝出两宗腐败丑闻：一是瓦希德和他的前按摩师苏宛多涉及贪污国家粮食储备局350亿印尼盾金钱丑闻；二是瓦希德私下贪污文莱苏丹对亚齐省的200万美元的人道主义援助。瓦希德涉嫌贪污案在很大程度上导致了其政权的垮台。

在2001年大选中，梅加瓦蒂以副总统身份参选并就任总统。在梅加瓦蒂执政的3年，原有的腐败问题非但没有得到遏制和解决，新的腐败问题却层出不穷，这尤其体现在腐败问题从原来集中于少数上层官僚集团开始向地方一级扩大和蔓延的发展趋势。许多省份开始设立名目繁多的条例增加税收。此外，高层官员的腐败丑闻从未消弭。2004年5月19日，印尼西苏门答腊省55名议员中，包括议长在内的43人集体贪污达64亿盾（约合72万美元），这成为轰动一时的立法机关集体腐败案。虽然腐败案件层出不穷，但审结数量却很有限，致使大量贪官逍遥法外。endprint

2004年苏西洛上台后，曾颁布了八项清廉举措，并表示：“反腐必须先从总统府及副总统府开始，然后是内阁秘书处和国务秘书处及其属下的基金会”，“不论是谁，犯法一律处理”。苏西洛的反腐决心取得一定成效，但腐败丑闻仍不时发生。2008年4月，印尼央行以前行长布尔汉丁·阿卜杜为首的多名印尼央行官员被捕，罪状是从2004年起，他们把1100万美元资金转账至多名国会议员名下；11月27日，苏西洛的亲家公奥利亚被指控为保护涉嫌贪腐丑闻的央行官员而非法转移资金。尽管苏西洛在其2009年开始的第二任期内加大了反腐力度，如实施官员财产申报制度，但这似乎难以遏制根深蒂固的腐败问题。2011年1月，印尼财政部税务总局官员贾尤斯被查出有巨额资产来路不明。2012年7月，印尼前警察交通总监佐科因涉嫌滥用职权采购价值1987亿印尼盾的驾驶模拟器而接受调查。据“透明国际”2013年公布的清廉指数排行榜，印尼在所调查的175个国家中位列114位，成为亚太地区“最严重的腐败国家”。由此看来，反腐肃贪仍是苏西洛政府面临的艰巨任务。

现代化进程中腐败的成因

发展中国家在致力于现代化的过程中，普遍受到腐败问题的严重困扰。著名政治学家塞缪尔·亨廷顿认为：“某一国家处于变革时期的腐化现象比该国在其他时期的腐化现象更为普遍。大致看来，有理由认为，腐化程度与社会和经济迅速现代化有关。”就印尼而言，随着现代化的推进，腐败现象变得越来越严重，甚至遍及社会生活的每个角落。有学者认为，腐败已经成为一种印尼式的艺术，它构成了印尼文化的一部分。那么，在印尼现代化进程中，腐败现象为什么会蔓延和加剧呢？换言之，现代化为什么会滋生与助长腐败呢？这与印尼现代化所造成的政治、经济和社会价值观等方面的剧烈变化有关。

从政治方面看，高度集中的权力结构以及缺乏有效的权力制约机制，是导致印尼在现代化道路上陷入腐败泥沼的重要根源。在金伯利·艾略特看来，腐败“最通常的专业性定义是，某种滥用公共权力来获得私人利益的行为”。可见，权力是一个与腐败相关联的核心概念。德国历史学家弗里德里希有一句名言：“腐败是附着在权力上的咒语，哪里有权力，哪里就有腐败的存在。”英国学者阿克顿公爵也说过，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，这个论断是有道理的。权力与腐败有密切关系，当权力被用来谋取私利时，腐败就会产生。孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”而要想让权力不被滥用，不被用来谋取个人私利，就必须建立一种有效的监督和制约机制，这就要求有某种相对独立（或至少是开放）的政权形式。然而，印尼的现代化，恰恰是在以苏哈托为首的军人政权下开始的，在这种政体下，权力集中于苏哈托之手，缺乏监督制约机制，一旦统治者堕落蜕变，腐败即肆意横生，无法遏制。

苏哈托借助军事政变上台后，通过镇压和取缔共产党、对不同政党合并简化、强行推行印尼建国五项原则“潘查希拉”（Pancasila）对国民洗脑；然后辅以资金注入、政策扶持、军人主政、控制地方等手段积极发展印尼执政的政治团体——印尼专业集团。印尼的“人民协商会议”和国会中，多数席位被专业集团所控制。在军事上，苏哈托大搞裙带关系，将自己的女婿、亲信安插在重要岗位上。通过政治、军事这两道城墙，在印尼打造出一个“苏哈托王国”。以苏哈托为首的军人专制政权没有任何有效的约束机制，更不允许存在怀疑或反对其政权的言论，因而在这种绝对权力的统治下，苏哈托政权走向贪污腐败是必然的结果。

苏哈托下台以后，印尼进入到从集权政治向民主政治的转型时期。多党制建立起来，非中央集权化进程也开始启动，但印尼原有的腐败问题仍未得到遏制和解决。梅加瓦蒂执政时期，印尼开始实施地方分权，中央政府扩大了各省自治和财政支配权，但相应的权力监督与制约机制却处于缺失状态，腐败并未随着“民主”的来临而消失。正如一位学者所言：“在后苏哈托时代，腐败只是随着政治权力的分散不再呈现集中的趋势，但是该现象却从未消弭。”由此可见，“民主化不能减少腐败的发生率——尤其是在权力制约机制不健全的情况下，它对遏制腐败几乎起不到什么作用，甚至会为腐败提供更多的机会。”

在经济方面，印尼同大多数国家一样，采取政府主导型的工业化模式，政府职能不断扩大，对经济的干预不断加强，这为权钱交易等腐败现象提供了沃土。以政府干预为主的现代化模式在亚洲国家中相当普遍，政府对经济的干预，在一定程度上的确有利于推动经济发展，但也容易导致“权”与“钱”的交换。美国学者阿瑟·刘易斯曾说：在现代化过程中，“由于经济系统充满缺陷，因此人们总有强烈的欲望以（政府）管理来弥补其不足……这就为各种形式的腐败打开了方便之门，行贿受贿和效率低下等问题会比企图解决的问题更严重”。

印尼的实践证明，腐败在很大程度上是由于政府对经济的干预引起的。奈杰尔·哈里斯指出：“政府官员在工业部门中的巨大权力，不可避免地会导致腐化。”印尼政府对许多经济资源的分配拥有控制权，如许可证、产品补助、投资与贷款、进出口补贴等。因而各大企业为争得资源的优先分配权，争相向有关政府官员行贿，“权钱交易”由此产生。调查显示，印尼的公司平均要支出总成本的10%来支付贿赂，而管理层的10%工作时间也是用于打点当地的官员以“扫清经营障碍”。多年以来，印尼一直使用管制措施施加信贷压力，以分配给特定的经济部门一定的信贷额度。政府不仅干预企业和银行的投资决策，甚至直接任命银行的管理层，使银行无法独立审核贷款风险。而各地银行官员组成的委员会往往极其保密地向银行贷款，然后再进行非法的交易活动。在这些委员会的操作下，银行便以高达10～20%的利率向社会集团和非官方的代理人放款。随着这种非法交易的增多，银行凭借贷款权力成为衍生腐败的重要场所。显然，在缺乏健全有效的权力制约机制下，国家越是加强对经济生活的控制，腐败现象的蔓延就会越严重。

在文化价值观方面，随着印尼现代化的推进，其文化价值观也随之更新，这样以来，在传统价值观主导下被认为是合理的行为，在新价值观的评判下就会打上腐败的烙印。因此，腐败的蔓延及其加剧实际上反映出现代化进程中社会价值观的变化。美国学者布莱克认为：“在现代性所带来的所有问题中，最根本的问题之一是新的生活方式的建立不可避免地蕴含着旧的生活方式的破坏。”文化价值观念亦是如此。在现代化过程中，传统价值观虽然逐渐被打破，但它在一定时期内仍可影响人们的行为方式。于是，在传统价值观主导下的一些行为，在现代价值观的判断下就变成腐败的东西。正如亨廷顿所言：“处于现代化之中的社会中的腐败现象，在某种程度上，与其说是行为背离了公认的规范，还不如说是规范背离了公认的行为方式。”endprint

传统社会的一个重要特征是，“公务人员对家庭、朋友以及同僚的忠诚压倒了对国家的忠诚”。在这种社会价值观的主导下，公职与私利之间没有明确的界限。爪哇文化是印尼传统文化的核心所在，它对当今广大居民阶层仍有着广泛和深刻的影响。印尼传统文化强调对长辈的尊敬，对上司的服从，这就意味着长者有权力对公共财富任意进行处置，臣民应该向统治者进奉，这些在传统社会中被认为是司空见惯的现象，在现代价值观的主导下，都变成了人们唾弃的腐败现象。传统文化强调个人权威，这与爪哇文化中的等级观念有着密切的关系，也是形成庇护制和主公制度的基础，而这些制度无疑将会滋生腐败问题。

在印尼，公务人员在传统价值观主导下所从事的行为，如今被打上了腐败的烙印。例如，在19世纪末印尼的村庄中，不拿薪金的村长们征收税金，用来支付各种他们自认应该享受的花销，然后将其余部分用于村里的各种需求，这种惯例与祖传的价值观念是相吻合的。今日印尼的大部分官员都出生并成长在这些村庄里，他们将许多传统价值观念带到了办公室，带到了官场上。这些昔日的村民、今日的官员突然发现，过去他们所接受的传统行为和价值观，如今在法律上变成腐败了。由此可见，印尼腐败问题层出不穷与现代化所带来的传统价值观念的更新休戚相关。

腐败对印尼现代化的危害

政治发展理论普遍认为，腐败是现代化进程中的政治陷阱，对社会的发展具有极大危害。印尼在现代化推进过程中一直伴随着严重的腐败问题，“腐化到处盛行，从官僚政权的最高级到最低级，腐化已成为所有当权人物的一种生活方式”。腐败已成为印尼政治肌体中的癌细胞，它随着现代化的推进不断向周身扩散，由此而阻滞了印尼现代化的健康发展，这体现在以下几方面：

首先，腐败破坏了印尼政治体系赖以运行的合法性基础，使其在现代化过程中面临着政治动荡的威胁，危害了社会稳定。对于致力于现代化的发展中国家，政治体系的合法性极为重要。“如果人们就哪一个政权具有合法性的问题发生争论，其结果常常是导致内战或革命。”政治体系的合法性是一个复杂的混合物，由政治体系的政策实质、政府的产生程序、政府官员的社会形象等因素组成。如果腐败发展到一定程度，公众认为公共权力已成为政客们发财致富的工具和手段，政府的主要目标已不是为了公共利益，而是为了促使私利的实现，那么，政治体系赖以运行的合法性就面临危机：政府会失去人民的支持，民众的抗议浪潮可能此起彼伏，事态恶化到一定程度，就可能导致政治动乱。众所周知，现代化最基本的政治前提是社会稳定，只有在稳定的政治环境中，才有可能开展经济建设；也只有稳定，才能保护和巩固社会业已取得的成果。社会稳定的基石是政治体系的合法性，但腐败会使政治体系的合法性消失殆尽，并成为引发社会动乱以及政权更替的直接原因，这不可避免地会阻碍现代化的正常发展。例如，20世纪90年代末期，印尼民众对苏哈托家族肆无忌惮的腐败行为的批判达到了顶峰。乘亚洲金融风暴冲击之机，雅加达的大学生率先在校园里拉开了反对苏哈托家族统治、要求政治改革的人民运动的序幕。之后，运动很快波及全国各大学，并得到了社会各界的支持，这最终导致苏哈托政权在20世纪末的垮台。历史总是惊人地相似。2001年，瓦希德也由于腐败丑闻陷入一场总统弹劾案，并因此交出了总统权杖。政权腐败引发的政治危机给国家现代化带来了非常危险的破坏因素。

其次，印尼作为发展中国家，在现代化的进程中面临着资源短缺及资金不足的困境，优化配置社会资源、充分利用国家有限资金是实现经济现代化的基本条件；而腐败却破坏了社会资源的优化配置，使短缺的资源得不到有效利用，并造成社会财产分配不公，导致印尼的贫富差距日益加大。

苏哈托当政期间，由于权力缺乏制约和监督，在经济繁荣的同时，众多的经济资源和企业都落入了权贵集团的手中。例如，苏哈托的次子班邦·特里哈特莫佐扬凭借从政府得到的合同，将其控股公司的经营范围扩大到电视、银行、饭店、石化、运输和电信等行业。苏哈托家族垄断国家资源、中饱私囊的做法，破坏了社会资源的优化配置，不利于现代化的顺利开展。

腐败还造成社会财富的分配不公，正如英国学者保罗·哈里森所说：“腐败是造成、扩大不平等的又一契机。”贫富差距过大已成为印尼现代化道路上的巨大绊脚石。苏哈托统治时期，印尼经济增长迅速，但普通人从增大的蛋糕获得的比例十分有限，财富源源不断地进入少数人腰包，造成这个人口大国的严重两极分化，这一状况一直延续至今。目前，印尼城市工薪阶层平均工资估计为每月30～50美元左右，实际上大多数人（估计占就业人口的90%）在为每天1～2美元的收入而挣扎；国际标准的贫困人口大约有5000万，至少占这个国家人口的1/4。但苏哈托家族以及商界寡头的财富都是用百亿美元为单位计算的。与此同时，印尼富豪的富裕程度令西方世界为之惊叹。据《国际财经》杂志估计，苏哈托家族拥有的财产，保守的估计是200亿美元，最高的估计是1000亿美元。美国著名的《福布斯》杂志早就将苏哈托列为世界排行第四的富豪，美国中央情报局的秘密调查资料也将苏哈托家族列入世界上最富有的家族行列。由此看来，贪污腐化腐蚀了印尼经济的根基，权力对于利益的攫取又导致严重的贫富分化，由腐败所造成的积弊必然会危及印尼的现代化进程。

第三，腐败导致公众法律信念的淡漠及社会道德水准的下降，而社会规范的软弱及法律权威的丧失，又会诱使更多的公职人员走上腐败之路，如此循环往复，国家和民族的凝聚力将会丧失，印尼现代化的前景令人堪忧。

腐败行为对公众法律信念的冲击尤为严重。法律规范是保证公共利益和公共秩序不受侵犯的重要手段，而腐化行为本身则是对法律的公正性和权威性的直接挑战。当一些国家公职人员违反法律规定，利用职权为自己捞取各种好处又没有受到相应的法律制裁时，其他公职人员也会产生侥幸心理，纷纷仿效这种行为，致使腐败现象迅速蔓延。公众一般认为法律主要是由官员制订的，如果他们发现制订法律的官员们正在不断地背叛与践踏法律，那么，他们必然对法律的公正性和权威性失去信心。美国学者戴维·巴利说：“公职人员乃是社会的精英阶层，如果他们之中盛行腐败之风，那么平庸之辈会认为他们更有理由为自己和亲属谋取私利。”在这种社会，很难指望公民会形成坚定的法律信念和守法意识。endprint

印尼现代化进程中的腐败问题之所以成为痼疾，与其法律规范、道德规范对腐败行为没有起到制约作用不无关联。苏哈托作为最高执政者的腐败行为使其下属官僚纷纷效仿，最终造成了从总统到普通公务员的“腐败普遍化”。而国家公职人员的道德面貌，又对整个社会风气和道德水准产生重大影响。政府的腐败行为就像一注腐蚀剂，使整个社会各阶层人民都受到腐蚀，使人民丧失效法的榜样和效忠的对象，从而丧失是非、荣辱的标准。“在当今印尼社会，为新生儿登记户口、申请驾照、开具结婚证明、办理个人身份证等无不需要向有关公职人员行贿。甚至在没有交通违规的情况下，交警竟将车泊到路边以索取贿赂。……这种大大小小的腐败现象充斥着印尼的日常生活，使人们无处可逃。”

在此种社会风气下，个人对国家和民族的前途不再关心，公众对国家的热情和信心会变成冷嘲热讽和玩世不恭，长此以往，政治稳定和经济发展也必将受到影响。1970年1月22日，雅加达学生发动的声势浩大的反腐败运动就已表明了这一点。在这次运动中，学生们曾迫使矿业部长接见，张贴谴责物价上涨和腐败现象的标语，使交通为之堵塞。苏哈托指挥军队强迫学生解散反贪污委员会，学生在一份题为“向人民报告”的文件中心情沉痛地表示他们的决心和幻想的破灭。年轻一代是未来国家建设的生力军，但政府的腐败行为却摧毁了他们的理想和热情。在当代印尼社会，日益猖獗的腐败现象仍在继续损伤着人们的信心。腐败的字眼充斥着报纸杂志，关于立法者受贿的丑闻大行其道，以致印尼最主要的新闻周刊都将“国会要员的受贿行为”当作封面故事来报道。在这种氛围下，甚至是一些进步的迹象都有可能招致公众的嘲讽。无法想象，在一个腐败肆虐、信心缺失的社会中，政府将如何领导民众实现现代化的宏伟蓝图。

综上所述，作为印尼政治肌体上的一颗毒瘤，腐败问题与印尼现代化进程如影随形。尽管腐败的蔓延与加剧与现代化所造成的变化有关，但它对于印尼现代化进程所造成的消极影响是不容忽视的。一句话，腐败已经成为印尼现代化的重大障碍。虽然自苏哈托之后，印尼历届政府都将反腐败作为政府的重要任务，但冰冻三尺非一日之寒，要想完全根除腐败，可谓任重而道远。在这场漫长而艰巨的反腐败斗争中，印尼领导人须本着除恶务尽的决心和勇气，加强民主政治建设，尤其是要建立民主制度下“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”，从而防范权力的滥用，遏制腐败的源头。唯有如此，才能带领人民走出腐败的泥沼，为现代化的健康前行扫清障碍。

（南京大学历史学系研究生郭婷婷为本文合作作者，为本文作出了重要贡献）

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张德华、卞敏、孙肖远：《预防腐败的制度体系建构》，《学海》，2008年第4期。

责 编/樊保玲endprint