中国向新加坡学什么

黄靖

【摘要】新加坡自建国以来，在短短半个世纪内成为世界瞩目的高度发达国家。“新加坡经验”一词也随之成为政、学界的热点之一。本文着重于从战略发展的视角分析新加坡的发展经验：经济发展面向世界，政治发展注重制度化建设，与住房政策紧密结合的政治基础建设，全面发展完善人才培养、引进的管理体系，依靠制度建设控制腐败、扩大政治参与等。中国的政府规模巨大，社会利益格局日益多元化，各地社会政治经济发展极不均衡，因此，不能简单照搬“新加坡经验”，而应该以中国的国情为基础，加强制度建设与创新，完成社会转型。

【关键词】“新加坡经验” 法治 制度化 政治参与 反腐败

【中图分类号】D73/77 【文献标识码】A

新加坡自1965年建国至今，在很短的时间内就将一个拥挤落后、遍地贫民窟的城市，建设成高度现代化的城市国家。李光耀先生以强人政治方式创建的新加坡，一方面人民行动党始终保持着其一党统治的执政地位，另一方面建立了稳固有效的民主执政体制。在战略发展的大视角下，新加坡不乏值得中国学习与借鉴的经验。

经济发展面向世界

作为一个城市国家，新加坡唯一可利用的“自然”资源，是人力及其重要的战略地理位置。据此，新加坡在立国之初就制定了面向世界的发展战略，将自身的经济发展与全球经济紧密相连。第一，新加坡以世界发达经济为标准，建立并完善市场经济体制，在此基础上健全法律制度，建立并严格实施各项经济法规和准则。任何法律一旦建立就会得到严格执行，从总理到各部门的主管都必须依法办事，不能置身于法律之上，真正做到了经济运作中有法可依，最大限度地消除经济发展中的“人治”因素，确保经济竞争与交流的公平透明，与世界市场经济体制接轨。第二，全力打造一流的基础设施，创造优质安全的生活、投资和工作环境，对人才管理、物流进出都制定严格的制度规范，促进竞争，提高效率，增加对外资和外企的吸引力。第三，根据新加坡具体条件，优先发展航运仓储、金融服务、石油油化、生化制药、酒店客运等高附加值、低污染、低耗能的产业。同时，将建筑、制造加工等低附加值、高耗能、高污染产业或外包，或转移他国。第四，大力发展公共交通，保持低价便捷的营运服务。同时，以高税、高价、高折旧率和高保养费用等措施，限制私人车辆的发展，使得新加坡几乎没有亚太地区大都市中普遍存在的塞车、雾霾等现象。

这些举措使得新加坡在短期内迅速成为亚太地区贸易、航运、金融和交通的枢纽，同时聚集了来自世界各地的优秀人才，使新加坡的经济竞争力始终保持在世界前列。新加坡的经验证明，尽管各国经济发展程度高低有别，经济发展的结果和速度也各不相同，但只有积极融入全球经济，严格依照法制来确保公平竞争，才能充分激发最重要的经济资源——人的经济潜力和效率，从而保持高度的竞争能力，获得可持续性的发展。

政治发展注重制度化建设

新加坡自建国以来，亚太地区的战略环境瞬息万变，周边国家的经济发展长期滞后于新加坡，政治局面也不甚稳定。同时，新加坡在族群、文化、宗教、语言等各方面都高度多元化。在复杂多变的内外环境下，新加坡却能够始终保持国内政治稳定，人民团结，关键在于其强力有效的政治体制。

人民行动党一党统治下的新加坡，其政治体制长期受到西方自由主义学者和媒体的批评，他们认为，新加坡的政治稳定是靠强人政治下的一党专制取得的。这样的指责失之武断。毋须讳言，新加坡的建国和发展，与其首任总理李光耀先生具有强人风格的施政和治理密切相关。即便在退位以后，李光耀仍以内阁资政的身份长期参与各种政治事务，保持相当的影响力。但是，新加坡长期政治稳定的根本保障，是其政治运作的高度制度化。

所谓民主政治体制，其实是国家政权寻求有效治理的一种统治方式，并非目的。丘吉尔所谓“民主政治是人类所有尝试过的政权体制（governance）中最好的一种”，道理就在于此。目前，世界上大致有英、美、法、德、日以及北欧各国等六种类型的成熟的民主政体。尽管运作方式各异，但其精髓都是在法治的基础上将政治运作高度制度化（institutionalization of the political process）。具体说来，是在三个关键领域的制度化。

其一，权力的制度化。即最高公共权威的非人格化——宪法代表政治体制中的最高权威。在宪法的规范下，权力的设置、授予、更替、运作、分配，以及各权力机关之间的关联与互动等，都是由严格的制度来界定和规范的。公权力的真正拥有者，是依法设立的各政府机构和部门，而不是在这些部门里工作的人员，即所谓“权力跟着椅子走”。各级领导、各部门负责人及所有公务人员的资质要求、选拨任用、任职期限、权力范围及其运作方式等，都有明确的制度规范，不得随意更改。各部门权力之间的互动也由不可更改的制度来界定。权力制度化的根本目的，就是要用看得见、摸得着的制度笼子来限制权力，防止权力的滥用与腐化。

其二，政策制定的制度化。任何政策的制定，从政策的建议到具体政策的形成，都要经过一个固定的、不可随意更改的程序。其目的是要最大限度地杜绝政策制定过程中的“人治”因素，尤其是要防止利益集团对政策制定的控制甚至是垄断。政策制定的制度化，保证了政策制定的透明性，并且通过固定的游戏规则，产生了稳定的制衡机制。这不仅防止了黑箱作业所必然导致的滥用权力——制度性腐化由此而生，而且使政策的制定过程成为各阶层和各利益团体的妥协过程。民主其实就是妥协制度化，道理便在于此。

其三，政治参与的制度化。各种政治参与形式——选举、集会、抗议、听证、游行、报告等涉及广泛民众参与的政治活动，都必须依法按照既定的制度进行。新加坡积极鼓励民众参与国家政治事务，始终致力于在法治的基础上扩大有效和充分的参与渠道来确保民众积极参与政治活动。

新加坡自建国以来始终不懈地抓紧以上三个“制度化”的建设。在权力的分配和使用上，新加坡不因人授权，更不因事滥权，始终以规范的制度选拨优秀人才进入政府工作。在官员的任命、擢升、监督、惩罚等各方面也都有一套完善严格的制度。这使得新加坡在人民行动党长期执政的形势下，政府各部门的权力受到制衡和监督。在公共政策制定过程中，除了长期坚持提议、讨论、听证、表决、决策等既定程序来保证政策透明性、延续性和可预测性，新加坡也保持了最大的包容性，使社会各阶层、各利益团体的诉求都能在政策制定和实施过程中得到回应与妥协。endprint

在政治参与方面，新加坡管理层级的制度设计确保了社会各阶层的广泛的政治参与。从选举中选民的动员与组织，到日常生活中社区事务的管理与运作，新加坡国民都能积极地参与到政治事务中来。此外，由于公民社会以及非政府组织不断发展成熟，政治参与也更加协调和规范。广泛的政治参与，不仅保障了国民的基本权利，也为政治稳定奠定了良好的社会基础。因此，尽管长期以来保持着一党统治的局面，但不论在人民的政治生活的参与程度、范围、深度上，还是政策制定方面，新加坡的政治运行始终都以民主的方式进行，在保持了政治长期稳定的同时，也保持了政府的高效、清廉和政策制定的有效性。

以“居者有其屋”为核心政策的社区建设

新加坡作为一个城市国家，没有广袤的农村，从建国伊始就确立了向工业化现代化发展的建国路线。因此，新加坡始终将“居者有其屋”作为最重要的国策，从而为长期有效的社会管理体制奠定了坚实的基础。古今中外的历史发展均表明，在任何国家和社会，一旦出现大批居无定所、一无所有的无产阶级，必将发生动乱以至革命。在任何社会，发生大规模的革命需具备三个必要条件：第一，大多数人贫穷到一无所有；第二，人民对今后的发展普遍绝望；第三，政府不作为，其治理的水平和效率都极其低下。中国历史上多次出现给社会发展带来巨大危害的“流寇”现象，也是这个原因，毕竟先有“流”，后有“寇”。新加坡的“居者有其屋”政策，使得绝大多数新加坡人有了属于自己的稳定的居所，从一开始就培养了“有所失”的中产阶级，使其成为了推动经济发展、维持政治稳定的中坚力量。

更具长远意义的是，新加坡通过“居者有其屋”的政策将人口固定在其居住的区域，从而推动了社区的形成和发展。有产阶级为了自身利益，积极参与到社区事务中，在政治参与制度化的引导下，广大居民、非政府组织、社区和各级政府部门在社会管理过程中形成了良性互动，促进了社会的稳定和发展。新加坡社会管理水平长期居于世界前列，其源有自。

为了确保“居者有其屋”政策的有效实施，新加坡政府长期以来始终抓住公共房屋建设（HDB）这一关键措施，严格按照居民的收入水平提供不同层次的住房。对于低收入的居民，新加坡政府大力提供补贴，使他们能够拥有属于自己的住房。必须强调的是，新加坡对住房的价格补贴并非通过行政措施来完成，而是让市场经济在“居者有其屋”的政策中发挥主导作用。首先，土地的分配、房屋的建造以及出售过程，都是以法治为基础，在市场竞争的机制下完成的，政府只是依法履行监督指导之责。这样就最大限度地杜绝了公共住房建设中的各种腐败现象，也使得公共住房的建设、出售、分配过程成为一个公开透明的“市场竞争”过程，同时也是民众参与社会管理和建设的过程。从这个意义上说，新加坡的“居者有其屋”的国策不仅仅从经济意义上保证了社会的健康发展，也充分体现了从决策到实施中的民主政治，调动了广大新加坡人民政治参与的积极性与有效性。

重视教育，注重人才的引进和管理

新加坡政府认识到人才在政治、经济发展中至关重要的作用，一整套人才的教育、选拨、管理和引进制度也因此形成。新加坡真正地做到了教育“从娃娃抓起”，由国家为具有各种特殊才能的青少年提供各类奖学金，通过最好的教育使他们的才能得到充分的培养和发挥，并将教育中人才的选拨和培养与人才的使用连在一起。人才选拔制度是新加坡一项十分独特的制度，使得新加坡在建国近50年来始终能够确保人尽其才，让优秀人才在政治、经济、管理等各行各业充分发挥其才能和作用。必须着重指出的是，人才选拔和培养过程的高度制度化，保证了其公开透明和公正性，最大限度地制约了各种特权在人才培养中的破坏性作用，使得新加坡在发展中保持了高度的社会能动性，真正做到了“不拘一格降人才”。

同时，新加坡也十分注重人才的引进与管理。首先，根据发展形势制定人才引进战略。新加坡在建国之初，由于经济建设是发展重点，因此新加坡着重引进工程技术等专业人才，确保经济的快速发展有足够的人才支撑。上世纪80年代，新加坡的经济开始跃进到附加价值更高的、发展要求也更高的服务业，因此开始引进大量金融和经济管理人才。90年代，新加坡则开始大量引进法律人才，一方面满足其快速现代化进程中对法律人才的需求，另一方面使得新加坡在与外部世界的不断加深交往中，始终保有法律上的强力支持。进入21世纪以后，由于全球化使得各国的稳定与发展与世界潮流紧密相连，作为一个高度发达的国家，新加坡又开始从顶尖的学术机构和智库引进具有前瞻战略意识的思想型领军人物，他们不仅为新加坡提供了超前的战略发展意识，同时也有助于将新加坡打造成一个“思想之都”（capital of ideas）。可见，在不同的发展时期，新加坡不断引进各行各业的领军人才，为其不断发展提供了人才上的保证。

其次，新加坡在法治基础上，依照市场经济的规范，设置了一套有效的人才管理机制。引进人才只是人才管理机制的第一步。在新加坡，无论是自己培养的人才，还是被引进的人才，都被置于一个公平的、高强度的竞争环境下。除了保证人尽其才的竞争机制，新加坡也有一套行之有效的“退出机制”来淘汰失去竞争力者，让有竞争力的人才不断加入。有效的人才管理机制，使得新加坡始终在世界人才的竞争中名列前茅。

对中国来说，尽管人才引进方面投入巨大，并取得一定的成功，但有效的人才管理机制还远未形成，相关的法规也不健全，使得人才引进和使用上的“滥权”和“特权”现象普遍；对于失去竞争能力的人也没有一套行之有效的退出机制。一方面不断引进，另一方面管理不善，造成了人才的“堵塞”现象，非但不能人尽其才，人才被“用坏”甚至“用废”的现象时有发生。更糟糕的是，形成了人才引进管理体制中的“近亲繁殖”，其最明显的结果就是在一些研究领域和部门形成了“学术垄断”现象，成为中国科学研究和经济发展的瓶颈甚至是阻碍。在人才引进和管理方面，新加坡的经验尤其值得借鉴。

对腐败的有效控制

新加坡最引人瞩目的文明发展成就之一，就是其对腐败的有效控制在政府的廉洁有效方面长期高居世界前列。我们必须认识到在以工业化为基础的现代化进程中，不可避免地会同时出现两种不同性质的腐败。一种是“绝对腐败”，即掌权者（或集团）利用手中的公共权力谋取私利，垄断资源和市场，最终形成板块状的特权利益集团。这样的腐败，是亡国之根，古今中外的任何政治体制都力图严加打击。因为任其泛滥的结果，必然是整个政权的彻底垮台。endprint

另一种腐败是“功能型腐败”。从根本上说，这种腐败是在经济、尤其是市场经济快速发展的过程中，由于某种商品、资源、或服务供求失衡、市场经济机制不完善、法律制度不健全而造成的。比如说某种商品短缺，有人就会给掌管商品的人某种“好处”，以此获得购买这种商品的优先权；又比如说某种服务（如医疗）短缺，有人就会给提供服务的人“红包”，以此获得优先服务权，如此等等。值得注意的是，在政治经济体制存在先天缺陷，市场经济高速发展的情况下，“绝对腐败”和“功能型腐败”有着天然的相互吸引力。对两种不同的腐败，应以不同的方式进行治理，抓住重点，从而达到对腐败的有效控制。

新加坡在打击“绝对腐败”上绝不手软。首先，新加坡建立了三个十分值得借鉴的机制：一是政府设立了独立于各级主管的监督、考核官员的公共服务委员会，对各级官员进行制度化的监督；二是通过民众的积极参与来进行监督；三是通过媒体及时的跟踪报道来进行监督。这三个机制确保了整个监督系统的制度化、常规化、透明化。

其次，成立了不受任何权力制约的腐败调查机构——反贪局。一旦在反贪局立案并进入调查程序，在得出最终调查结果之前，包括总统、总理在内的任何人和任何机构都必须回避，不得以任何形式过问和干预调查。同时，也充分保护了被调查者的利益，防止权力的滥用。其关键的一点，是通过制度化的方式确保对腐败调查和处理的独立性。

第三，坚持依法惩处腐败人员，杜绝所谓的“政治处罚”。腐败案件一旦确立，就立即进入司法程序，政府不得参与或干预司法程序。无论官位高低、权力大小，都必须在独立的司法系统中依法定罪并处罚。

新加坡一个突出的制度是“高薪养廉”。必须指出的是，高薪养廉不是目的，而是手段。其目的在于大大提高腐败的成本和代价，通过将官员的贪腐行为直接同退休、医保等福利挂钩，官员的贪腐行为一旦确定，他不仅将受到法律的惩罚，其薪金福利等也会被立即取消。这样一来，沉重的政治、经济和社会代价，有效地阻骇了贪腐行为。

显而易见，在中国这样一个政府规模巨大，各地发展水平高低不齐、各部门利益参差不一的大国，高薪养廉制并不适用。但值得借鉴的是其得以成功的经验，即建立健全一套完全独立的督导、监察、司法制度，时刻监控、严厉查处官员的“绝对腐败”行为。这套制度有效运作的必要条件，是要以立法形式保障舆论对官员体系的独立监督和各级议会对官员的问政制度。

对于“功能性腐败”，最有效的解决办法是在法律基础上，通过竞争机制将各种功能性腐败转变为合法、透明、公平竞争的服务性产业。事实上，包括新加坡在内的各发达国家在工业化高度发展的过程中，功能性腐败也长期泛滥。比如在招标过程中，如果法律不健全、监督不到位，就很容易出现“黑箱作业”，从而导致最糟糕的腐败现象——绝对腐败与功能性腐败相结合。同世界上其他发达国家一样，新加坡自上世纪70年代以来，在严厉打击以“绝对腐败”为核心的有组织犯罪的同时，还通过立法和加强监管等多种措施，完善市场经济管理机制，依法建立健全行业规范，将“功能型腐败”活动转变为透明、公平竞争的经济活动，成为合法的服务型产业。这样，“功能型腐败”得到有效治理和控制，同时，律师、咨询、游说、中介、保险、公关、调研、策划等服务产业却成为经济发展中积极的建设力量。其中经验，值得借鉴。

通过“接地气”的政府运作扩大政治参与

新加坡政府通过制度建设，保证“执政”深入到社会的最基层。其中，选举和议会的作用最为关键。一方面，议员的选举在各个选区中定期、公开进行；另一方面，议员在选区中设置办公室，在特定的时间和地点接受选民的访问，聆听选民对各种政治、社会、经济问题的意见和反馈，并通过议会代表将这些意见及时地转达给各级政府，以定期“问责”包括总理在内的各级政府官员的方式，敦促政府拿出解决办法。议会期间，议员们也根据自己选区中选民的利益和意愿，积极参与政策的制定和对政府的问责。这样，政府在执政过程中始终与社会紧密联系，保持高度的“接地气”。这十分值得借鉴。

值得关注的是，新加坡自建国以来，人民行动党的党员身份始终是保密的。上自总理，下自基层干部，党员身份从不对外公布，党的各项活动也以秘密形式进行。正如一些人所批评的那样，这一做法保持了执政党“政治活动隐秘性”。但是，其根本目的，恰恰是将执政党变成执政过程中的隐身人，从而凸显法律和政府在施政过程中的主导地位，而执政党的主张和作用则“隐性”地贯彻于政府的各项功能和法律的实施当中，最大程度上避免了执政党用生硬的政治手段获取自己的利益。同时，由于执政党党员身份的保密，使得利用执政党谋取特权的活动很难有效进行，制约了特权利益集团依赖执政党谋求发展的冲动。当然，这样的措施也有它的负面影响。但总的看来，其维护政府独立形象、保证法律面前人人平等的良苦用心，取得了积极的效果。

毕竟，新加坡是一个城市国家，其政府规模较小、各阶层利益趋同、社会政治经济状况相对划一、发展水平较高。因此，从政策制定、实施到政府行为，它的经验都很难为中国这样一个大国所用。中国除了政府/官僚体系规模庞大复杂之外，更重要的是全国各地政治经济文化等各方面发展水平差异巨大，如完全照搬新加坡经验，治理的协同成本将高得难以承受。但是，新加坡在法制的基础上，通过制度化确保了经济发展的长期稳定、政治运作的民主机制、人才管理中的有序竞争、政治参与的理性进取、反腐机制的独立公正、执政过程的联通“地气”。这为其政治的长期稳定和经济的持续发展奠定制度上的基础。凡此种种，都十分值得中国学习和借鉴。

责 编/郑韶武endprint