从垄断到所有制的混合

文宗瑜

【摘要】对大多数领域存在的单一所有制进行改革，实现大多数领域的经济形态多元与产权多元，严格保护非公有制经济财产权，为集体经济、民营经济、个人创业与个人工作室类的个人经济、外资经济等经济形态提供与国有经济均等的发展机遇，有利于重构及完善市场竞争秩序。就中国经济运行的所有制结构效应看，垄断及国资绝对控制领域的单一所有制严重束缚着市场配置资源作用的发挥，是非公有制经济与公有制经济公平竞争的最大障碍。因此，所有制改革及混合所有制推进应该从垄断及国资绝对控制领域着手，把这些领域向非公有资本的无条件全面开放作为突破口，加快混合所有制经济发展。

【关键词】混合所有制 国企改革 经济形态 产权多元 所有制改革

【中图分类号】F276.1 【文献标识码】A

中国的国资、国企改革，从强调国企产权多元化到明确提出发展混合所有制经济、混合所有制企业，意味着经济体制改革已经深入并触及到所有制层面与基本制度层面。在某种意义上，所有制改革虽然敏感甚至不为某些人、某些利益集团所接受，却可为市场力量不断成长并使市场在资源配置中起决定性作用扫清障碍与创造条件。

中国经济社会转型及更大力度的开放与更快的国际化进程，要求建立起与国际市场竞争、国际贸易新规则相协调相适应的市场经济体系。市场经济体系进一步完善及市场配置资源决定性作用的发挥，要求对过度单一与高度集中的财产所有权进行改革。大多数领域的单一所有制及行政力量依赖单一所有制过多介入资源配置，不仅降低了全社会的资源配置效率，而且加剧了经济运行中的“寻租”行为。对大多数领域存在的单一所有制进行改革，实现大多数领域的经济形态多元与产权多元，严格保护非公有制经济财产权，为集体经济、民营经济、个人创业与个人工作室类的个人经济、外资经济等经济形态提供与国有经济均等的发展机遇，有利于重构及完善市场竞争秩序。

就中国经济运行的所有制结构效应看，垄断及国资绝对控制领域的单一所有制严重束缚了市场配置资源作用的发挥，是非公有制经济与公有制经济公平竞争的最大障碍。因此，所有制改革及混合所有制推进应该从垄断及国资绝对控制领域着手，以这些领域向非公有资本的无条件全面开放为突破口，加快混合所有制经济的发展。

市场配置资源决定性作用要求加快所有制改革

使市场在资源配置中起决定性作用，除了要划清政府行为与市场作用的边界，还要触及并进行财产所有权的改革。如果是政府控制绝大多数财产所有权，若干领域仍是单一所有制，就无法让市场力量不断成长，也难以构建公平的市场竞争秩序。因此，必须加快所有制改革，推进混合所有制的发展，扩大混合所有制经济的范围，增加混合所有制企业的数量。在所有制改革及混合所有制发展中，要高度重视非公有制经济财产权的保护，通过保障公有制财产权与非公有制经济财产权的产权平等、机会平等、受法律保护的平等，实现大多数领域的经济形态多元与产权多元，构建起不同经济形态及各种产权之间相互渗透、相互依存、相互竞争的格局。

若干领域的单一所有制扼杀了市场竞争并破坏了市场竞争秩序。改革开放以来的经济体制改革，一直是围绕着国有经济及国有企业这条主线推进的，从国有企业的放权让利到承包制改革、再到国企剥离上市、再到国企股份制改革，这些改革都是为了搞好国有企业、搞活国有经济；在这些改革推进过程中及相应改革措施实施过程中往往尽可能不触及所有制，所有制改革几乎成为禁区。随着2001年正式加入WTO，中国要构建参与国际市场竞争的市场经济体系，从而提出了国有企业全面改制的政策要求，允许国有企业实行产权多元化的改革。但是，这一轮的国有企业产权多元化改革也仅仅是推进了中小国企改革改制，大型特大型国企仍是盲目扩张规模并做大做强。到目前为止，民资民企虽然在轻工业产品加工出口、服务业等领域占相当高的经济比重，但是仍无法影响所有制的格局，民营经济产权还无法与国有经济产权进行公平竞争。可以说，大多数领域仍是单一所有制，这些领域基本上是国有企业垄断经营，不允许非公有资本进入，如石油石化、电信、电网电力、烟草、铁路等；还有很多领域，虽然允许非公有资本进入，但实际上仍然无法改变国有资本绝对控制的格局，非公有资本往往只是象征性地参与辅助环节的经营，如航空、公路、城市公用事业（包括城市供水、供气、供热、公交、地铁等）、教育、医疗等，非公有资本进入这些领域不仅难度大而且进入的程度较低，难以与国有资本进行竞争。

考察当下所有经济领域的所有制结构，过度单一与高度集中的单一所有制主要存在于垄断及国资绝对控制领域，这些领域的经济地位与经济影响力非常显著，是市场经济的重中之重及全社会资源配置的关键所在。垄断及国资绝对控制领域的单一所有制，扼杀了市场竞争并破坏了市场竞争秩序，抑制了市场力量的成长及放大，导致了全社会资源配置效率的递减。与此相适应，这些领域的国有企业往往效率低下，虽然在国内具有绝对甚至超强的“竞争力”，但是，在国际市场上，根本无法与业内的跨国公司相竞争。以中石油、中石化、中海油三大石油石化公司为例，其油品质量远远低于欧美公司，而其油品价格远远高于欧美公司；再以中国移动、中国联通、中国电信三大电信公司为例，中国的网速低于日韩等国家网速60%～40%，收费标准则比日韩等国家高出30%～40%。垄断领域的国有企业依托单一所有制及不允许非公有资本进入的优势而获取超额利润，但是，随着中国更大力度地开放市场，将使其面临着来自国际市场及跨国公司的巨大竞争压力。如果不进行垄断及国资绝对控制领域的所有制结构改革，就无法充分发挥市场配置资源的作用。

重构及完善市场竞争秩序必须重视并保护非公有制经济财产权。推进所有制改革并发展混合所有制，是为了打破单一所有制的非公平竞争格局，重新构建市场竞争秩序，使市场在资源配置中起决定性作用。触及所有制改革的混合所有制推进，必须从不同所有制经济与不同所有制企业的机会公平开始，非公有制经济形态的企业可以进入到单一所有制的若干领域，垄断及国资绝对控制领域要向非公有资本开放。允许非公有制经济形态的企业进入垄断及国资绝对控制领域，可以形成非公有制经济与国有经济公平竞争的市场格局，有利于市场竞争秩序的重构及完善。非公有制经济形态的企业进入垄断及国资绝对控制领域，不是对国有经济的侵犯及掠夺，而是与国有经济相互融合并发展成为混合所有制经济。endprint

非公有制经济形态的企业进入到垄断及国资绝对控制领域进行公平竞争，除了要求这些领域向非公有资本开放外，还要求对非公有制经济财产权进行严格保护。如果没有对非公有制经济财产权的严格保护，无论如何开放、如何扩大市场准入，非公有制经济形态的企业也会徘徊犹豫而不敢进入，即便受利益驱使进入，往往也会被国有企业兼并或吞噬。

推进混合所有制要求实现大多数领域的经济形态多元与产权多元。使市场在配置资源中起决定性作用，要求加快大多数领域的单一所有制改革，改变国有企业垄断经营的格局。与此相适应，大多数领域就会逐步实现经济形态多元与产权多元。就大多数领域单一所有制现状看，垄断及国资绝对控制领域的单一所有制除了过度单一外，还具有高度集中的特征，能否尽快实现垄断及国资绝对控制领域的经济形态多元与产权多元，是混合所有制能否顺利推进的关键。在垄断及国资绝对控制领域向非公有资本开放及民资民企向这些领域的进入过程中，要坚决反对国有企业以国家经济安全与维护国家利益的名义设置障碍的做法，更要警惕国有企业以审查民资民企资质的名义任意挑选合资合作对象进行“寻租”交易的现象重生。只有实现了垄断及国资绝对控制领域的经济形态多元与产权多元，才能为混合所有制发展扫清障碍。

就垄断及国资绝对控制领域的经济形态多元与产权多元而言，经济形态多元是指垄断及国资绝对控制领域允许发展集体经济、民营经济、个人创业与个人工作室类的个人经济、外资经济等经济形态，这些经济形态与国有经济之间既可以相互混合，也可以独立经营；产权多元是指垄断及国资绝对控制领域的国有企业由原来的产权一元转制为产权多元，产权多元的公司表现为股份制公司，其中，股份制公司既包括国有资本控股的股份制公司，也包括非公有资本控股的股份制公司。与经济形态的多元一样，垄断及国资绝对控制领域的企业产权多元仍允许少量国有独资企业继续存在，同时也允许设立民营独资企业、个人独资企业、外资独资企业。各种经济形态的企业通过交叉持股等方式相互融合、相互间公平竞争，推进混合所有制改革及加快混合所有制经济的发展。

混合所有制在宏观与微观层面的同步协调推进

所有制改革及推进混合所有制，在经济运行的宏观层面要求加快混合所有制经济的发展，在经济运行的微观层面要求促进混合所有制企业的增加。经济运行宏观层面的经济形态多元与经济运行微观层面的企业产权多元，既相互支撑，又相互依存。混合所有制改革要求宏观层面与微观层面协调一致，在具体推进上各有侧重。

混合所有制在经济运行宏观层面表现为混合所有制经济范围进一步扩大及持续增长。经济运行宏观层面的混合所有制经济包括国有经济、集体经济、民营经济、个人创业与个人工作室类的个人经济、外资经济等多种经济形态，各种经济形态既可以相互融合，也可以进行相互间的公平竞争。混合所有制经济既表现为国有经济和非公有制经济在一般竞争领域的混合，也表现为垄断及国资绝对控制领域向非公有制经济的无条件全面开放。混合所有制经济范围的扩大，要从一般竞争领域向垄断及国资绝对控制领域进行覆盖。除此之外，还要促进混合所有制经济的持续增长。垄断及国资绝对控制领域除了要实现多种经济形态的相互融合外，还要允许民营经济、个人创业与个人工作室类的个人经济、外资经济等非公有制经济在这些领域保持各自独立的经济形态。发展混合所有制经济，是为了打破垄断及国资绝对控制领域的单一所有制格局，而不是为了这些领域打破单一所有制格局后限制民营经济、个人创业与个人工作室类的个人经济、外资经济等非公有制经济形态的独立发展与继续存在。

混合所有制在经济运行微观层面表现为国企产权多元化改革加快及混合所有制企业增加。在经济运行微观层面推进混合所有制，集中表现为垄断及国资绝对控制领域的国有企业数量减少，支持更多国有企业实行让非公有资本入股、参股或控股的产权多元化改革。推动垄断及国资绝对控制领域的国有企业产权多元化改革，允许民营资本、个人资本、外资资本等入股、参股或控股，从而实现垄断及国资绝对控制领域的国有企业向混合所有制企业转变。国企的产权多元化改革可以根据实际情况，确定国有资本在不同领域的控股比例，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，可以继续保持国有资本的绝对控制；在重要领域如石油石化、电力、电信等，可以适度引入非公有资本而实现国有资本的相对控股；在一般领域如钢铁、煤炭、设备制造等，可以更多地引入非公有资本而只保留国有资本的参股甚至国有资本全部退出。通过加快国企产权多元化改革，进一步助推混合所有制的发展，并实现垄断及国资绝对控制领域各种资本共同入股的混合所有制企业数量的增加。

垄断及国资绝对控制领域的国有企业实行产权多元化改革，不反对也不排除在这些领域设立非公有制经济形态的独资企业。民营资本、个人资本、外资资本等在对垄断及国资绝对控制领域的国有企业入股、参股甚至控股的同时，也可以在这些领域设立非公有经济形态的独资公司。以石油石化行业为例，其在推进混合所有制的改革中，可以通过两种方式发展混合所有制经济：一是对三大国有石油公司（中石油、中石化、中海油）某些经营环节或投资项目实施股份制改革，允许民营资本、个人资本、外资资本等入股三大石油公司，使国有资本在石油石化行业由绝对控股转变为相对控股；二是允许民营资本、个人资本、外资资本等设立独资的石油石化公司，与三大石油公司共同参与市场竞争。无论是民营资本、个人资本、外资资本等入股国企，还是民营资本、个人资本、外资资本等个人资本设立独资公司，都属于混合所有制经济的发展。

混合所有制经济加快发展的突破口

就中国经济运行的所有制结构效应看，垄断及国资绝对控制领域的所有制过度单一与高度集中，对市场力量成长及市场配置资源作用发挥的阻力最大。所有制改革及混合所有制经济发展从垄断及国资绝对控制领域着手，既关系到这些领域的资源配置能否让市场力量充分发挥作用，又关系到全社会的资源配置效率能否得到提高。应该考虑率先启动垄断及国资绝对控制领域的单一所有制改革，把这些领域向非公有资本的无条件全面开放作为突破口，加快混合所有制经济的发展。endprint

向非公有资本开放比非公有资本入股控股国企更有利于混合所有制经济的发展。对于垄断及国资绝对控制领域的混合所有制经济发展，存在着不同的理解。有观点认为这些领域的国企在其经营的某些环节引入非公有资本、让民企入股就是发展混合所有制，比如将石油石化领域在油品销售环节引入非公有资本、电网电力领域允许非国有企业入股或参与售电业务视为混合所有制改革，这是对发展混合所有制经济的曲解及简单化。如果按照这种理解及这种思路进行改革，那么垄断及国资绝对控制领域的单一所有制现状就仍然难以改变。垄断及国资绝对控制领域的混合所有制经济发展有两种路径：一是这些领域向非公有资本开放，二是这些领域的国企引入非公有资本进行产权多元化股份制改革。这两种路径应该同步推进。

在垄断及国资绝对控制领域发展混合所有制经济，要防止所有制改革被这些领域的国有企业所操纵。从目前垄断及国资绝对控制领域的国企向媒体和社会释放的信号来看，是把这些领域的单一所有制改革简单化为由国有企业有选择地引入非国有资本，如果默许并支持这种简单改革行为，就仍是在保护这些领域国有企业的既得利益。因此，在政策导向上应尽快允许垄断及国资绝对控制领域向非公有资本开放，唯有如此，才能倒逼这些领域的国有企业实行更大力度的产权多元化改革。与这些领域的国有企业有选择地引入非公有资本相比，让这些领域向非公有资本开放并允许非公有资本进入设立公司，更有利于混合所有制经济的发展。

应着力打开“垄断及国资绝对控制领域向非公有资本无条件全面开放”的突破口。垄断及国资绝对控制领域的国有企业，既是单一所有制的受益者，也是单一所有制的权益维护者，尽管接受了发展混合所有制经济的改革要求，但是出于维护自身既得利益的本能，仍然会选择对自己最有利的改革路径。在垄断及国资绝对控制领域的单一所有制改革上，防止这些领域的国有企业操纵改革与打破国有企业对改革主导的最有效措施，就是将这些领域向非公有资本无条件全面开放。非公有资本进入石油石化、电信、电网电力、烟草、铁路等垄断领域，既可以入股、参股甚至控股这些领域的国有企业，也可以单独设立公司进行经营。当然，可以允许少数垄断及国资绝对控制领域不向非公有资本开放，对于不开放的领域，应以“负面清单”的方式进行公示。没有列入“负面清单”的行业或领域，原则上都应该允许非公有资本自由进入。

“法无禁止即可入”应成为非公有资本进入垄断及国资绝对控制领域投资的规则。在混合所有制改革及加快混合所有制经济发展中，垄断及国资绝对控制领域向非公有资本开放，要坚决摒弃行政准入与行政审批的思维及做法，引入“法无禁止即可入”的规则。垄断及国资绝对控制的任何领域，只要没有被“负面清单”公示，非公有资本都可以按“法无禁止即可入”的规则进入到这些领域进行投资。当然，在垄断及国资绝对控制领域向非公有资本开放的程度上，也可以参照市场经济发达国家就某个领域经营进行立法的做法，通过立法限制非公有资本对某个领域的进入；如果某个垄断及国资绝对控制领域不允许非公有资本进入，应及时出台相关法律予以禁止。需要强调指出的是，行政指令及行业规则等非法律性文件不应成为禁止非公有资本进入的招牌，也就是说，在法律不禁止的情况下，行政指令及行业规则等不得限制非公有资本进入垄断及国资绝对控制领域。

责 编/武 洁endprint