金融消费者保护机制研究

摘要：从市场保护机制、规则保护机制和救济保护机制三个层面对金融消费者保护机制进行了研究。本文提出了五点主要结论：一是有效监管下的金融业充分、公平的竞争是金融消费者权益的市场化保护机制。二是金融消费者是指购买、使用金融产品和服务的主体，但不包括专业投资者。三是全面保护、倾斜性保护、差异化保护、便民高效以及保护和教育并举原则是金融消费者保护的五项基本原则。四是提出了金融机构和金融消费者的主要责任和风险分担机制，即以金融机构信息披露为界限划分金融机构和金融消费者的权利和风险边界，形成鼓励金融机构向金融消费者进行充分信息披露的机制。五是构建了利益制约下的金融消费者权益救济机制。

关键词：金融消费者；金融机构；金融产品；保护机制

中图分类号：F832

一、研究综述

分为以下三个方面。

（一）金融消费者保护制度简述

金融消费者保护机制研究是一个具有重要理论意义和实践价值的研究课题。本文主要从法律的视角审视如何完善中国金融消费者的保护制度及基于制度形成的运行机制。西方金融业比较发达的国家，其金融消费者保护立法及其运行机制也比较成熟，国外法律主要规范了以下内容：其一，科学确定需要保护的金融消费者范围；其二，强调金融消费市场的公信度和透明度以及金融机构信息披露义务；其三，设立了运行良好的金融消费者纠纷解决机制；其四，规定了防止金融消费者受到不公平待遇和歧视的措施；其五，明确了金融监管和金融消费者保护的关系；其六、开展金融消费者教育，向公众普及金融知识等。特别是2008年金融危机以来，西方主要国家的金融消费者保护制度进一步完善。

我国的金融消费者保护工作相对滞后，但也为我国构建良好的金融消费者保护运行机制提供了后发优势。在制度构建上，目前的立法多是针对一般消费者的保护性立法，如1994年的《消费者权益保护法》等，在金融消费者立法方面，分散于银行业、证券业和保险业等不同领域的法律和部门规章、文件中。

（二）金融消费者保护机制的三个层面

金融消费者保护机制包括三个层面：第一，市场保护机制。有效监管下充分、公平的市场竞争构建了金融消费者保护的良好经济基础；第二，规则保护机制。金融产品销售和服务规则及其贯彻执行构建了金融消费者保护的规则体系；第三，救济保护机制。构建包括金融机构自行处理纠纷、向金融消费者保护局投诉、由纠纷解决替代机构调解和司法诉讼在内的公平、高效、低成本的金融消费者权益救济及维护机制。

（三）可能的创新之处

第一，本文从金融产品和服务供给的角度，论证了金融业充分市场化和金融消费者权益保护的关系，即当金融业实现了公平、充分竞争时，金融机构会不断创新服务的内容和形式，提高服务品质，达到保护金融消费者权益的目的。

第二，界定了金融消费者的概念。本文认为，金融消费者是指购买、使用金融产品和服务的主体，但不包括专业投资者。

第三，本文提出了我国金融消费者保护的五项基本原则：全面保护原则、倾斜性保护原则、差异化保护原则、便民高效原则以及保护和教育并举原则。

第四，本文提出了以信息披露为界限分担责任和风险的观点，即向金融消费者披露的风险属于市场风险，由此产生的收益和损失由金融消费者承担，因为信息没有披露产生的风险和损失由金融机构承担，这样的责任划分原则有利于实现信息对等并鼓励金融机构充分披露信息。

第五，本文提出了竞争性金融消费者投诉机制的观点，即通过制度设计，形成良好运行的机制，实现金融机构、四个金融消费者保护局和纠纷解决替代机构竞相处理金融消费者的投诉。

二、金融消费者第一层保护机制

本部分从以下两方面考虑。

（一）充分的市场竞争就是对金融消费者的保护

市场竞争将改变金融消费者参与金融活动的约束条件，削弱金融机构的垄断地位。举例而言，我国银行业基本上属于垄断经营。要真正改变金融消费者的地位，必须破除银行业的垄断。我国银行业的垄断同西方国家不同，它不是基于市场竞争自然形成的垄断，而是行政性垄断，即基于行业准入的限制，市场竞争主体有限造成的垄断。所以，打破中国银行业垄断现状的主要方式就是放宽准入，增加市场竞争主体，并进行利率市场化改革。目前，我国的利率市场化和银行业准入放开都在稳步推进。

同时，金融消费者的保护也不能仅仅依靠市场机制。为了避免市场失灵带来的不足，需要政府的适当监管和干预，共同发挥市场这只看不见的手和政府监管这只看得见的手的作用。

（二）良好运行的货币政策和金融监管也是对金融消费者利益的保护

货币政策对于金融消费者有多方面的影响，包括利率影响、币值稳定的影响和对金融消费者信心的影响。金融监管对金融消费者的影响包括审批政策的影响、日常监管的影响、对违法行为的处罚、对风险金融机构的处置和征信、反洗钱和反假币等工作的有效开展。充分的市场竞争以及基于市场机制下的有效金融监管为金融消费者权益保护确立了坚实的基础，是金融消费者保护的第一道机制。

三、金融消费者第二层保护机制

本部分从以下几方面考虑。

（一）主要国家和国家组织金融消费者保护制度及其启示

根据管制经济学的理论，作为规制者的政府（或者代表政府的具体监管机构） 通过平衡生产者与消费者的利益来寻求社会福利最大化。金融消费者保护的实质正是对金融交易的双方——金融机构与消费者的短期利益进行一个平衡，防止金融机构为了短期利益侵害金融消费者。

1.主要国家的保护规则和国际组织的良好建议

第一，美国的金融消费者保护立法始于1968年的《诚实借贷法》和《消费者信用保护法案》。金融危机以后，美国进一步完善了其立法。《多德法案》统一了美国金融消费者保护立法，设立了消费者金融保护局并提高了其地位，统一负责行使金融消费者的保护职责，强化了金融机构的信息披露制度，强调金融产品和服务的透明度、简洁性、公平性和准入性，保障金融消费者的知情权。

第二，英国的金融消费者保护立法包括《英国金融服务和市场法》、《消费者信贷法》和《消费者投诉处理办法》等。英国法律明确将金融消费者区分为专业和非专业金融消费者，并给予差别化的保护，此外，还规定了金融机构销售规则、民事赔偿责任规则、消费者纠纷解决机制等内容。金融危机过后，英国成立了消费者保护与市场管理局，独立负责金融消费市场的管理和金融消费者权益保护，加强了对金融消费者的保护。

第三，加拿大金融消费者保护立法包括《存款保险公司法》、《加拿大金融消费者局法案》等。2001年，加拿大成立了金融消费者管理局，形成了以加拿大金融消费者管理局主管，存款保险公司和各省级政府共同维护金融消费者权益的保护体系。在实践中，金融消费者管理局很少直接行使执法权，而是尽可能地向金融消费者提供解决纠纷的途径，先由金融机构解决，不能解决的，交由金融监察专员解决。

第四，日本的金融消费者保护立法包括《金融商品销售法》、《金融商品交易法》、等法律。这些法律规定了金融商品销售者的说明义务。规定了金融商品销售者的适合性销售义务，增加了民间纠纷解决机构的设立等内容，规定了灵活、高效，金融消费者有选择权的纠纷解决替代机制。

第五，世界银行的良好经验和经合组织的保护原则。

2011年3月，世界银行公布了《金融消费者保护的良好经验建议（草案）》（以下简称《良好经验建议》）。这份重要文件确立了金融消费者保护的重要规则，如法律应提供清晰的保护规则，并保证执行；监管资源的分配必须保证金融消费者保护机构依法行使权力；销售人员应当用通俗的语言说明产品的内容和可能存在的风险等。

2011年10月，G20巴黎峰会通过了《金融消费者保护高级原则》（以下简称《高级原则》），该文件包括以下规则：其一，将金融消费者保护纳入法律、规制与监管框架中。其二，由特定监管主体负责金融消费者保护。其三，金融服务提供者及其代理机构应公平、公正、诚实地对待金融消费者，真实、准确地向金融消费者披露重要信息。其四，金融服务提供者及其代理机构应建立消费者个人信息和财务信息的适当控制和保护机制，保护金融消费者数据和隐私等。

2.国际经验的几点启示

无论是发达国家的实践经验，还是国际组织的良好建议和原则都对我国的金融消费者保护制度的建立带来重要的启示。这些启示包括以下方面：其一，各国的国情不同、经验也不相同，不能盲目照抄照搬，要结合中国的实际制定规则，并形成运行良好的保护机制。其二，一个专职的、独立于金融监管部门的金融消费者保护机构有利于金融消费者权益的保护。其三，建立真实、及时和完整的信息披露和风险揭示规则。没有对产品及其销售者的充分了解，没有对金融消费者自身风险承担能力的清醒认识，金融消费者将无法做出正确的判断，并容易被误导。其四，对金融消费者信息及隐私保护规则。其五，公平对待金融消费者，不得利用资金、市场和信息等方面的优势，引诱或者迫使金融消费者接受不公平的条件。其六、注重金融消费者教育。

（二）中国的金融消费者保护规则及其不足

本部分从以下两方面考虑。

1. 中国的金融消费者保护规则

我国的金融消费者保护规则可以分为两部分：其一，对消费者的保护规则；其二，对金融消费者的保护规则。金融消费者是消费者的重要组成部分。

（1）我国对消费者的保护规则

我国的消费者保护立法包括《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》、《产品质量法》、《广告法》、《垄断法》和《合同法》等。《消费者权益保护法》是消费者保护的基本法律，该法规定了消费者的基本权利和经营者的义务。《产品质量法》从规范生产者、销售者的生产、经营行为，促进产品质量的提高等方面做出保护消费者权益的规定。《广告法》也从广告的可识别性、虚假广告等方面规定了消费者的保护措施。《价格法》规定了价格的市场化和政府监管措施，保证为消费者提供价格合理的商品和服务。《反垄断法》通过对垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中和滥用行政权力排除、限制竞争等垄断行为进行规制的方式，维护消费者利益。《合同法》通过规定合同当事人的法律地位、各方的权利和义务、格式条款的适用规则、当事人的通知、协助、保密义务等对合同当事人进行保护。

（2）我国金融法规对金融消费者的保护规定

金融法规对金融消费者的保护主要规定在《商业银行法》的第5条、第9条、第29条、第30条等。此外，《银行业监督管理法》也规定了银行业金融机构损害存款人或者其他客户时的相应处罚措施。《证券法》第3、4、5条以及第63条等，规定了发行人、上市公司依法披露的信息，必须真实、准确、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏等内容。此外，《证券投资基金法》、《期货交易管理条例》、《上市公司信息披露管理办法》以及《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》等也规定了披露义务人的法律责任，强化了对投资者的保护。《保险法》、《保险公司中介业务违法行为处罚办法》、《保险专业代理机构监管规定》等，也规定了保险公司依法履行告知义务，并不得有欺诈、隐瞒等行为的内容。虽然我国尚没有单独的金融消费者保护立法，但相关法律法规的规定在一定程度上为金融消费者提供了保护，维护了金融消费者的权益。

（3）特殊时期的金融消费者保护规定

我国现行金融法规对金融消费者的保护，不仅表现为正常情况下的保护，还体现为当金融机构出现风险，甚至破产清算时对金融消费者的保护。如《银行业监督管理法》第38的规定，即国务院银行业监督管理机构可以依法对发生风险的银行业金融机构进行接管或者促成机构重组。《商业银行法》第69条规定，商业银行解散的，应当依法成立清算组，进行清算，按照清偿计划及时偿还存款本金和利息等债务。《证券法》第153条规定，证券公司违法经营或者出现重大风险，严重危害证券市场秩序、损害投资者利益的，国务院证券监督管理机构可以对该证券公司采取责令停业整顿、指定其他机构托管、接管或者撤销等监管措施。《保险法》第145条规定，保险公司出现公司的偿付能力严重不足、违反本法规定，损害社会公共利益，可能严重危及或者已经严重危及公司的偿付能力的情形时，国务院保险监督管理机构可以实行接管等，确立了金融机构出现风险时的基本处理方法，为金融消费者提供了相当程度的保护。

2.中国的金融消费者保护规则的不足

就金融消费者保护而言，我国金融消费者保护立法和执法上还有不小的差距，具体表现为三个方面：其一，执法主体不清楚，存在职权交叉和执法空白。其二，现有法律规定针对性不强，规章的法律层级低，法律和规章适用上存在障碍。其三，由于立法上的不足，实践中没有形成良好的金融消费者权利保护机制。我国金融消费者保护领域存在的不足损害了金融消费者的利益和信心，要改变金融消费者保护的现状，必须重新构建我国的金融消费者保护规则。

（三）中国金融消费者保护规则的重构

本部分从以下三方面考虑。

1.中国金融消费者概念的重构

目前，我国立法上没有对金融消费者的概念进行定义，只有对消费者的界定。《消费者权益保护法》第2条规定，消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护。从境外立法看，美国2010年的《多德法案》规定，消费者是指个人或代表个人行事的代理人、受托人或者代表人。消费者金融产品或服务是指，为了满足个人、家庭成员或家庭需要，向消费者提供规定的金融产品或者服务。英国2000年的《金融服务与市场法》规定，金融消费者是那些正在使用、已经使用，或者正考虑使用受监管金融服务的人；那些在受监管金融服务中拥有权利和利益的人；那些在使用金融服务时权利和利益会受到不利影响的人。①日本的《金融商品销售法》规定，金融消费者是指不具备金融专业知识，在交易中处于弱势地位，为金融需要购买、使用金融产品或接受金融服务的主体。我国台湾地区的《金融消费者保护法》规定，金融消费者指接受金融服务业提供金融商品或服务者，但不包括专业投资机构和符合一定财力或专业能力之自然人或法人。专业投资机构的范围和一定财力或专业能力的标准由主管机关确定。

分析上述境外关于金融消费者概念可知，其一，并非所有接受金融商品和服务的主体都是金融消费者，如美国的规定，为了满足个人、家庭成员或家庭需要而购买金融产品或者服务的自然人及其代理人才是金融消费者。其二，金融消费者并非必须是自然人，法人也可以成为金融消费者，如日本和我国台湾地区的规定。其三，金融消费者的保护对象不限于金融商品和服务的购买者，还包括使用者。

综上，我国金融消费者概念的重构需要解决四个方面的问题：第一，保护对象要不限于购买者，还应包括使用者；第二，金融消费者不仅仅包括自然人，还应包括法人和其他组织；第三，应将专业投资者排除在外。没有必要对专业投资机构给予保护；第四，该定义应和《消费者权益保护法》保持一致。因此，笔者提出，金融消费者可以界定为：金融消费者是指购买、使用金融产品和服务的主体，但不包括专业投资者。

2.我国金融消费者保护的基本原则

笔者认为，金融消费者保护机制的构建应坚持全面保护原则、倾斜性保护原则、差异化保护原则、便民高效原则以及保护和教育并举的立法原则。

第一，全面保护原则。该原则包括三方面：一是不仅金融消费者保护的专门机构负责保护金融消费者，其他部门也要为金融消费者保护创造良好的金融环境，如人民银行对汇率、利率的调控等。二是不仅要维护金融消费者在金融消费合同内的各项权利，而且要维护金融消费者在合同签订、履行以及履行过程中的权利。三是要构建全面的金融机构、金融消费者保护机构、第三方纠纷解决替代机构和司法机构相互协作的纠纷解决体系。

第二，倾斜性保护原则。在金融机构和金融消费者权利义务分配上，赋予金融消费者更多权利，赋予金融机构更多的义务，实现两者地位的实质性平等。如冷静期制度等。

第三，差异化保护原则。金融产品和金融服务品种多样，不同的金融产品蕴含着不同的金融风险。另一方面，金融消费者也千差万别，在资金、理财经验和风险承担能力上各不相同。要通过差异化的方式，为合适的金融消费者寻找合适的金融产品。如对金融消费者进行分级，购买高风险产品的金融消费者需要接受客户资信评估，以表明其具有购买高风险金融产品的经济实力、理财经验和风险承担能力。

第四，便民、高效原则。金融消费者的保护和人民群众的经济利益息息相关，应贯彻便民、高效原则。如发生金融纠纷时，应有快速解决机制，使金融消费者不至于因为成本、公平和时间等原因，不敢、不愿、不能维护自己的合法权益。

第五，保护和教育并举原则。对金融消费者进行金融知识的教育，提高金融消费者的价值判断能力、风险识别能力、价格谈判能力和维护自身权益能力。因此，既要有整体教育规划，也要有针对性的教育项目以及教育效果的评估机制，以确保教育达到预期的效果。

3.我国金融产品销售和服务规则

在实践中，对金融消费者权益的保护具体体现为金融产品销售和服务规则，具体而言，这些规定包括以下方面：

第一，适当销售规则。就是把合适的产品推荐给合适的金融消费者。要实现这一目标，销售人员需要了解金融产品的风险、收益、产品期限及其市场前景等，并了解该金融产品的级别和大致的目标客户群体，在努力开发客户源的同时，还要对每个客户的资信情况进行评估，以确定是否适合购买。

第二，充分披露产品信息规则。充分披露产品信息规则要求金融机构、销售代理机构及其销售人员应当以简洁、明白的语言向购买者充分、真实地披露产品所蕴含的风险。为了保证这一点，需要从责任制度上予以保证，即法律上应该明确一个基本标准：销售机构和人员对产品风险信息进行充分、真实、及时的披露后，可以免除责任；相反，金融机构、销售代理机构和销售人员需承担连带责任，鼓励进行充分的信息披露。

第三，销售的冷静期规则。冷静期规则又称为“犹豫期”规定，多数国家都有规定，我国在直销和保险领域也有规定。冷静期规则是指，在冷静期内，金融消费者可以无条件地解除合同且无需承担法律责任。本质上，冷静期规则体现了倾斜性保护的原则，目标在于改变金融机构和金融消费者之间地位的不平等。

第四，反搭售规则。搭售是指商品或服务的提供者要求消费者在购买其产品或者接受其服务时，必须同时购买其指定的另一种产品或接受另一种服务为条件。金融产品销售和服务过程中，有必要完善反搭售的相关规定，即不得强迫、引诱或者不正当地利用信息的不对称，向客户推荐客户愿意购买产品以外的产品。

第五，合格销售者规则。合格销售者规则是指，在销售过程中，金融机构必须表明自己是合法的、接受监管的金融机构，其销售人员也具备胜任产品销售的专业知识，目的在于保护金融消费者的权益。

第六，信息及隐私保护规则。在金融产品和服务的销售过程中，金融机构对所知晓的金融消费者主体信息及其隐私、消费信息负有保密义务，无论金融产品或者金融服务合同是否成立和履行，金融机构都应当依法、合理地使用，并经金融消费者同意在允许的范围内对外提供。

第七，完善售后服务规则。目前，我国对金融产品的售后服务规则及其法律责任还不够完善，建议从立法上明确金融机构的售后服务义务并建立定期的客户售后服务评价机制。如，应明确规定金融机构主动向客户提供资金账户的变动情况，利率、费用的变动情况，信用记录的变动情况等。

（四）金融消费者权益保护机构运行机制的设计

建立强有力的金融消费者保护机构并完善其运行机制是金融消费者权益保护机制的重要组成部分。从我国金融消费者保护现状看，我国需要建立一个独立的金融消费者保护机构，理由如下：其一，我国金融业监管实行分业经营、分业监管，如果不设立独立的金融消费者保护机构，则需要设立四个隶属于监管部门的金融消费者保护局；其二，越来越多的综合性金融产品的出现客观上要求对金融消费者的权益统一保护；其三，金融消费者在县域以下人数众多，除人民银行在县域有分支机构外，其他三个监管机构在县域以下并没有分支机构，自然也没有金融消费者权益保护部门，很难实现对县域以下金融消费者的保护。综合考虑我国的实际情况，设立独立的、统一行使金融消费者保护职权的机构是必要的。

但是，2011年至2012年，“一行三会”分别成立了自己的金融消费者保护局，形成了一分为四的格局。面对现实，可以通过两种方式解决这一问题：其一，将四个金融消费者保护局从“一行三会”独立出来，合并成立一个副部级的金融消费者保护机构，统一行使金融消费者保护职责，或者退一步，在金融监管协调部际联席会议下设立金融消费者保护协调小组负责相关协调工作；其二，建立竞争性金融消费者保护机制。即立法上明确规定，金融消费者可以选择向人民银行或者三个监管机构的金融消费者保护机构投诉。形成人民银行的金融消费者保护局和隶属于其他三个监管机构的金融消费者保护局在解决金融消费纠纷中的竞争机制。同时，在金融监管协调部际联席会议下建立金融消费者保护工作评估委员会，根据各保护局受理投诉的案件量，解决纠纷的满意度等，定期对四个金融消费者保护局的工作进行评估并根据评估结果调整办案经费。评估结果也需要社会公布，形成社会监督及各保护局之间良性的竞争机制。

（五）特殊时期的金融消费者权益保护机制重构

特殊时期的金融消费者保护主要是指当金融机构出现重大风险时，如何保护金融消费者的权益。基于我国分业经营、分业监管的实际，特殊时期的金融消费者保护机制也应分别构建，建立针对存款人、投保人和投资者在相应金融机构发生风险时的保护机制。在制度构建中，关键在于形成金融消费者不受或者少受影响的利益保障机制，比如建立过桥金融机构，保证业务及时转移和承接，不造成市场波动；再如建立基金的自动赔付机制，一旦符合条件，自动、迅速地按标准赔付。此外，对于具有系统性风险的金融机构，由于其风险会迅速传递，因此，应明确央行或者监管机构的紧急处置权，避免相关金融机构及其金融消费者受到不利影响。

四、金融消费者第三层保护机制

本部分从以下几方面考虑。

（一）境外金融消费者纠纷解决机制及其启示

纠纷解决机制是金融消费者权益受到侵害后的权利救济机制。实践表明，纠纷的高效、公正、低成本解决会产生倒逼机制，即如果纠纷能够获得圆满解决，会反过来减少纠纷的发生，相反，如果不能获得圆满解决，侵权的金融机构会认为，既然金融消费者被侵犯的权益最终也无法得到救济，因此，对你进行侵权你也无可奈何。对于纠纷的解决，有不少好的国际经验值得借鉴。

1.美国关于金融消费者纠纷处理的规定

首先，法律上要求金融机构设立专门的机构负责解决金融消费者对其工作人员及业务的投诉。

其次，金融消费者对金融机构的处理结果不满时，可以依据仲裁协定进行仲裁，也可以向消费者金融保护局（以下简称保护局）投诉。对于金融消费者的投诉，保护局有权采取强制措施处置违反联邦消费者金融法之行为。

在美国的诉讼制度中，对我国比较有现实借鉴意义的是小额法庭制度和集体诉讼制度。在美国，小额法庭受理案件的标准有两个：一是数额标准，其幅度从1000美元至15000 美元不等；二是数额标准附加其他标准。有的州规定：小额法庭管辖案件的最高上额为2000美元，但交通事故造成的财产损失案件不受此限。小额法庭具有起诉简便，立案容易、诉讼成本低、开庭时间灵活、庭审程序简单等优势，有利于迅速地解决争议。

美国的集体诉讼制度也是一项非常有特色的制度，主要用以解决众多的小额消费者争议， 旨在救济广泛而分散的消费者损害，剥夺经营者的不当收益并防止其继续实施违法行为。该制度的设立基于1966年《联邦民事诉讼规则》第23条。该制度的广泛适用和另一项制度密不可分，即胜诉酬金制，即律师只能在胜诉的情况下才收取报酬，而且可以收取较高的费用，最高可以收取三分之一，激发了律师们打官司的热情。

2.英国关于金融消费者纠纷处理的规定

首先，英国鼓励金融机构利用内部客户投诉处理机制解决消费者纠纷。其次，当金融消费者不满意金融机构的处理，可以交由独立、非官方的金融申诉专员（FOS）来处理。FOS的优势在于独立、公平，能够低成本、高效率、非正式地解决争议，不受严格程序的约束，具有较强的弹性和灵活性。其最终裁决结果对金融消费者无拘束力，如果金融消费者承认裁决结果，则即产生对金融机构的约束力。其三，如果金融消费者或者金融机构不满意裁决结果，可以向法院提出司法审查。

3.日本关于金融消费者纠纷处理的规定

日本设立国民生活中心负责处理消费者投诉，各地也建立了属地方政府管辖的360个国民消费生活中心。在都道府县设有消费者生活中心。在市町村设有消费生活中心负责处理日常事务。

此外，日本还创建了具有日本特色的ADR机制。根据《ADR促进法》、《金融商品交易法》的规定，各个金融行业组织都可以向金融厅申请设立纠纷解决机构，这些纠纷解决机构相互之间会形成竞争关系。金融服务机构必须至少与一家纠纷解决机构缔结协议，并且告知金融消费者。产生纠纷时，金融消费者可以选择已获得金融机构认可的纠纷解决机构解决纠纷，其优势在于效率和公正，实现这两点的秘诀在于多个纠纷解决机构的存在构成了竞争以及金融消费者拥有对纠纷解决机构的选择权和解决方案的单方否决权。如果纠纷不能通过上述机制圆满解决，金融消费者还可以依据日本《民法典》第709条的规定提起民事损害赔偿诉讼。

4.我国台湾地区关于金融消费者纠纷处理的规定

台湾地区的金融消费者纠纷处理制度主要规定在2011年施行的《金融消费者保护法》。对于金融消费争议事件，金融消费者应首先向金融机构提出申诉，鼓励金融消费者和金融机构自行解决。金融机构30日内没有解决或者金融消费者不接受金融机构的处理结果，可以在60日内，向争议处理机构申请评议。金融消费者申请评议后，争议处理机构应试行调解；当事人任一方不同意调解或经调解不成立者，争议处理机构应继续评议，对于评议结果，经当事人双方接受而成立。 评议书经法院核可者，与民事确定判决有同样的效力。

5.境外金融消费者纠纷处理机制的启示

一是从所考察的国家和地区看，多数鼓励金融消费者自行解决纠纷。二是比较鼓励替代性纠纷解决机制的适用，而不是由金融消费者保护部门直接解决。三是各国制度设计都强调灵活、简便的纠纷处理机制。

（二）我国金融消费者纠纷解决机制的不足

从现行规定看，我国关于金融消费者的纠纷处理机制还存在诸多问题：其一，相关立法比较粗糙，缺乏具体适用规定，更缺乏针对金融消费者的规定；其二，涉及金融消费者纠纷解决的相关规定法律层级比较低，主要是规章和规范性文件，而且相互之间也不一致；其三，缺乏纠纷替代解决机制，主要还是依靠向监管部门的投诉，而监管部门对投诉的处理难以令公众满意；其四，仲裁和司法途径存在着程序复杂，费用较高，效率低下、司法不公正现象等问题。

（三）我国金融消费者纠纷解决机制的重构

我国纠纷解决机制的重构主要解决纠纷解决机构维护金融消费者权益的积极性问题，需要形成具有内在约束和激励的运行机制。

1.鼓励金融机构解决纠纷的约束机制

如何促使金融机构自愿去解决纠纷，可以考虑两方面的约束机制：其一，投诉处理费制度。如果金融机构不能解决纠纷，金融消费者有权向金融消费者保护部门投诉。每发生一个投诉案件，金融机构就需要向独立的金融消费者保护基金支付一笔投诉处理费，金融机构从经济成本考虑，必将尽其所能自己解决纠纷。其二，金融消费者还可以申请纠纷解决替代机构解决争议。这种情况下，金融机构同样需要交纳投诉处理费，也能形成相应的约束机制。

2.金融消费者保护部门的竞争性保护机制

中国设立了四个金融消费者保护部门，如果巧加安排，也能够实现良好的保护效果。法律可以规定，金融消费者可以向银监会、证监会或者保监会的金融消费者保护部门投诉，也可以向人民银行的金融消费者保护部门投诉，各部门处理投诉的数量和影响作为分配相关经费的依据，激励积极处理投诉。如果四个金融消费者保护部门处理投诉的服务都不好，由于可以向市场化的纠纷替代解决机构申请调解，这种外部竞争也会形成对金融消费者保护部门的压力。

3.纠纷解决替代机构对投诉的处理

我国的消费者协会或者金融业的行业协会基本上属于官办协会，并无太多的积极性为金融消费者维权，有必要引入市场化的维权机制。每家金融机构至少要公告三家以上的纠纷解决替代机构供金融消费者选择，形成市场化的选择机制。纠纷替代机构的服务质量直接影响着其生存，更有利于提供公平、高效的服务。

4.司法诉讼制度的完善

为了提高效率，降低诉讼成本，发挥司法诉讼在维护金融消费者权益方面的积极作用，建议借鉴国外经验，完善简易诉讼制度和集体诉讼制度。

第一，完善简易诉讼制度。具体而言，包括以下方面：一是建立专门的简易诉讼法庭，并指定专人负责；二是明确简易诉讼的适用范围，以诉讼标的额为标准；三是设置调解程序，调解无效再进入诉讼程序；四是明确审理期限，除法律适用错误外，不得上诉；五是进一步简化审判程序，简化证据、法律文书方面的要求。总之，争取简易诉讼案件能够在几天之内解决。

第二，完善我国的代表人诉讼制度。具体而言，一是扩大适用范围，基于共同的法律和事实问题都可以适用；二是改变对权利人限制的规定，如公告期内登记制度等；三是扩大诉讼代表人在实体权利和诉讼权利处分方面的自主权；四是建立律师胜诉赔偿金分享制。综上，从制度设计上使单个弱小的权利人愿意参加诉讼，使律师愿意代理诉讼，有能力对付强势的金融机构，实现正义。

五、结论及建议

2008年金融危机后，在世界范围内开始了金融消费者保护的新时期。一个基本结论是，应该建立独立于金融监管的金融消费者保护机构，给予金融消费者更严格的保护。结合中国实际，笔者认为，独立的机构固然重要，更重要的是要建立运行良好的金融消费者保护机制，建议我国建立三个层面的金融消费者保护机制：第一层面是市场保护机制，即形成公平、充分竞争的金融产品和服务的销售市场，使金融消费者成为珍贵的客户资源，金融机构通过开发金融消费，而不是通过损害金融消费者权益获利。第二层面是规则保护机制，即制定科学、合理的规则，明确金融产品销售、金融服务提供过程中各方的权利和义务以及风险分担机制等并保证规则被执行，使绝大多数金融活动不会出现、不能出现、不敢出现损失金融消费者权益的情形。第三层面是救济保护机制，即一旦出现了侵害金融消费者权益的情形，通过良好的制度安排，形成对金融消费者有利的救济机制。这些制度及其机制的建立，必将从根本上改变我们金融消费者保护的现状并促进我国金融业更好的发展。

注释：

①Financial Services and Markers Act 2000 [EB/OL].http：//hm-treasury.gov.uk/fin-financial- serv ices-bill.htm.

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（编辑：周南）