政府合作整体性治理模式探究

郭恒 周鸿

【内容提要】 区域政府合作和整体性治理在协作与整合理念上的契合使得政府合作整体性治理模式成为区域一体化发展的利器，广西北部湾经济区一体化发展进程也不外如是。本文在对广西北部湾经济区政府合作历史沿革和现状的分析基础上，发现其不足和原因之所在，进而有针对性地提出，政府合作整体性治理模式是广西北部湾经济区长远可持续发展的有效模式。

【关键词】 政府合作 整体性治理 广西北部湾经济区

【基金项目】 本文系广西哲社十二五规划项目“广西北部湾经济区行政管理体制与机制创新研究”（项目编号：11BZZ011）的研究成果。

【作者简介】 郭恒，河池学院教师；周鸿，河池学院教授，副院长。

【中图分类号】 C933 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2014）12-0007-03

一、广西北部湾经济区政府合作沿革及现状

自2006年成立广西北部湾经济区以来，区域一体化进程稳步推进，区域发展取得可喜成绩。在推进北部湾经济区快速发展过程中，区域内政府担当着重要角色，尤其是区域内政府合作推进，协调地区间的利益，平衡发展中的矛盾，加强区域内基础设施建设、合理布局产业体系、强化区域合作组织制度建设，为实现区域一体化铺路搭桥，形成了良好的区域发展氛围。

1. 组织制度建设

2006年3月22日，北部湾经济区规划建设委员会正式成立（以下简称“管委会”），并设立管委会办公室（以下简称“湾办”），同时下辖的南宁、北海、钦州、防城港四市也相继成立湾办的分属机构。湾办主要职能是统筹规划北部湾经济区的社会经济发展，并以此为前提协调各市政府工作。2010年1月24日自治区第十一届人民代表大会委员会第十三次会议通过《广西北部湾经济区条例》（以下简称“条例”），2010年3月1日起实施。《条例》共三十条规定，就北部湾经济区的功能定位、管理体制、产业布局、区域金融服务体系建设、鼓励发展创新的相关规定等问题进行了制度层面的解答，并提出下放行政审批权限，灵活把握政策的制定和实施，提高行政效率。

2. 公共基础交通设施建设

长期以来，广西出省出海通道不够畅通、与相邻的粤、湘、黔等地未形成畅通高等级公路通道，海上运输通道薄弱，西南出海水运通道尚未形成，公路、水路、铁路、民航等运输方式衔接效率不高。基于此，近年来广西在基础交通设施建设上加大力度，各级地方政府相互配合，尤其是北部湾经济区内的各市更是积极合作，并已取得一系列可喜成绩。公路建设方面，广西通往云、贵、湘、粤的省际公路已经贯通，且西南出海公路也已建成，尤其是随着渝湛高速的开通，已形成北部湾港口群连接西南公路网的综合交通体系。区内“南北钦防”四市高速网络已构成，形成“1.5小时经济圈”。铁路建设方面，广西北部湾经济区内城际铁路网络得到扩能改造，进一步提升了运输功能。南防铁路扩能后，每天运行车次由15对提高到55对，年运输能力增加1000余万吨。2013年年底南宁—钦州、钦州—防城港、钦州—北海三条高铁建成使得北部湾经济区四市构成一个“同城化”的经济区。民用航空建设方面，北部湾经济区内现建有机场2个，4E级南宁吴圩国际机场和4D级北海机场，自南宁出发可抵达国内主要城市以及港澳台和东南亚国家，2010年客运量约为630余万人。港口建设方面，北部湾经济区“南北钦防”四市现有北海铁山港、防城港、钦州港三大优良海港。目前北部湾港口群可与世界100多个国家和地区的200余个港口通航，近可至东南亚各国，远可抵欧美非等各大洲。

3. 产业布局

区域一体化需要区域内各地方政府精诚合作，就区域的长远发展做出统一的统筹规划，其中合理的区域产业布局就是一个重要方面。《广西北部湾经济区发展规划》就经济区内的重点产业和重大项目布局以及保税港区、出口加工区（含出口加工拓展物流保税功能）、综合保税区、物流保税中心等方面进行了明确，自治区政府也在原确定的八个重点产业园区的基础上增加了一批重点产业园区。《广西北部湾经济区重点产业园区布局规划》的编制，筹性规划了北部湾经济区内的产业布局，推动产业集群化发展、园区集群化发展、园区产业多样化向专业化的发展。

4. 文化建设

随着北部湾经济区的发展，辖区内的人民也乐意于以北部湾经济区来诠释自己的所在地，这就是一种文化认同。近年来广西北部湾经济区内各市政府都在推动区域内文化认同上作出了不懈的努力，筹建北部湾经济区规划建设委员会办公室、北部湾银行、北部湾大学、北部湾经济区专属网站，在全国乃至全世界大力推介广西北部湾经济区，在经济区内统一协调，加强各市政府的合作，积极合理布局经济区内的产业体系等，一系列作为在推动北部湾经济区一体化的同时也在潜移默化中加强了人们对“北部湾经济区”这一文化符号的认同。

二、存在的问题及原因

1. 政府间合作力度不够，合作面比较狭窄

虽然经济区内为推动政府间合作做出了系列的努力，诸如成立北部湾经济区规划建设委员会办公室，并在各市分别设立其分支机构，举办周期性的“广西北部湾发展论坛”，开展一些合作议事性会议活动等，但这些作为在各市各自利益冲突面前总会显得异常脆弱，这些合作性的作为本身缺乏权威性，其形成的决议或达成的协议更是形成容易，执行落实难。尤其是湾办，虽是一个相对正式的组织机构，但其组织职能界定模糊，缺乏长期有效的运行机制，在实际工作中更多的是充当一个传声筒的作用，任务执行缺乏权威性。在具体合作上面，各地方政府出于对自身利益的维护，常常更多是停留在表面难以深入。此外北部湾经济区内政府间合作的面比较狭窄，主要停留在基础设施建设对接、经济产业布局、区域环境治理等方面，在公共事务管理、区域公共服务产品供给以及文化建设等方面都少有涉及或根本不曾涉及。

2. 缺乏完善的合作机制，合作流于形式

广西北部湾经济区内各市政府间的合作在利益协调、沟通交流、约束保障等方面都缺乏完善的合作机制。在利益协调上，北部湾经济区还没有一个正式的拥有协调利益权威的组织机构的存在，区域的利益分配主要还依赖于地方政府间的会议协调和广西自治区政府的行政干预，这些手段都不能长期有效地协调区域内的利益分配问题。在沟通交流上，广西北部湾经济区内各地方政府间的沟通交流主要依赖于湾办的中间作用以及“广西北部湾发展论坛”这种近似联谊的会议性沟通，这对作为一个以打造一体化经济区为目标的区域而言，自然是远远不够的。在约束保障机制构建上，广西北部湾经济区内政府间的合作到目前为止还没有形成有效的约束保障制度，更多是一种非制度化的合作。

3. 重外部合作，内部激励缺位

目前北部湾经济区内各地方政府间的合作主要还停留在政府拉动式的合作上，笔者在此称之为“外部合作”，主要指在上级政府行政指令下以及经济区一体化行政要求下被动接受的一系列非自主的合作形式。这种合作没有自主的内在利益诉求为前提，难以实现最大合作效益。真正意义上的合作必须以共同利益诉求为内在激励，在共同利益的推动下实现的合作才能真正的实现共赢，合作各方才会真正不遗余力地为合作贡献力量。

4. 全局观念单薄，难以统筹长远规划

广西北部湾经济区是一个整体性的概念，区域内各地方政府间的合作应当有厚重的全局观念，政府作为应从全局出发，以区域长远利益为出发点，服从大局的统筹规划。但在实际工作中，尤其是在地方利益与全局利益发生冲突时，基本都是会首先考虑自身的地方利益，如此必然会导致全局利益受损。这类情况在环境治理、资源开采、产业布局等方面不胜枚举，在当下主体功能区建设大背景下这些情况显得更为突出。主体功能区建设要求对国土空间进行重新定位，如果发展方向不同致使利益分配不均，没有把全局发展放在第一位的大局观念，将很难完成这一统筹全区协调持续发展的宏伟目标。

三、广西北部湾经济区政府合作整体性治理模式发展分析

1. 政府合作整体性治理模式的内涵

学界一致认为整体性治理模式是在对新公共管理存在的问题反思的基础上提出的一种公共管理的新路径，其主要针对新公共管理所带来的碎片化、分散化等问题，倡导以协调、整合、整体性运作的手段来解决区域公共管理中存在的转嫁问题、项目冲突、重复、各自为政、公众困惑等现实问题。在没有实现完全意义上区域“小政府、大社会”的当下，区域内地方政府合作是区域公共管理健康运转的唯一有效途径，而在以整体治理模式为治理手段则更是区域公共管理的最佳选择。

政府合作整体性治理模式的内涵在于有效地把整体性治理的思想融入到政府合作的现实作为当中，其着眼于用整体性治理的方式实现政府间的合作和统筹安排政府合作后的作为。在原有的政府行为中本也含有一些朴素的整体性治理思想，希克斯、舒尔茨等曾提出，政府机构之间的合作、协调、整合，不管它被叫作协同性的、整体性的还是整合的或协调的， 所有这些一直都是被政府组织看作是要追求的目标。整体性治理模式在这些基础上更为系统地提出了跨域组织边界，重新整合各种资源，以整体性、协同运作的决策方式以及采用先进的数字化信息技术，推进政府内部机构和部门间的整体性运转，有效实现行政目标。当然，整体性治理还是一个成长中的概念，随着实践摸索，它的内涵还将更为丰富和完善。目前整体性治理的主要思想主要在于“重新整合”，这种思想之于政府治理而言，也就意味着政府治理不仅是靠纵向权利体系中的传统科层官僚体制维持运行，它更需要依赖政府间建立的横向伙伴合作关系来推动。

2. 广西北部湾经济区政府合作治理模式的发展

经济区成立之初，区域公共管理主导治理机制都依靠自治区政府部门以及经济区内各市政府主体联手行政推动而实现。在这种治理机制下，广西北部湾经济区政府合作主要采取跨区域高层领导会议、联席会或沟通会的形式去实现，此合作形式的联谊性、象征性意义远大于其解决实际问题的实用性。在这种合作的基础上，后又成立了相对具有针对性的政府合作的协调组织机构，并由自治区副主席兼任管委会主任，在各市设立其分支机构。但在实际操作中，这些松散的组织机构缺乏行政权威，难以起到该有的作用。历经几年的发展，区域政府合作也取得了一定的成绩。主要集中体现在一些具体项目的合作上，在此可称之为“专题项目治理”，它主要针对区域内非单个地方政府所能解决的区域性问题，或需要跨区域操作的项目，需要两个或两个以上地方政府合作完成，如区域基础交通体系建设、跨区域河流治理、区域内同一产业改造等问题。近年来，北部湾经济区的区域专题项目治理在区域内政府合作的推动下取得了可喜的成绩，尤其是在交通体系建设和水域治理上：经济区内已经实现“1.5小时”经济圈交通体系；首府城市南宁成功蜕变为“绿色水城”，北海、钦州、防城港三市的近海污染问题也得以遏制和好转。

3. 整体性治理模式是广西北部湾经济区政府合作的现实需要

当前北部湾经济区政府合作组织形式松散，目标缺乏明确性，治理运行系统混乱，资源不能得到有效整合和利用。而这些正是整体性治理所针对和擅长解决的问题，其关注公共需求、重新整合、网络式治理的思想和特点正是实现北部湾经济区政府有效合作所需要的。尤其是在当前主体功能区建设的背景下，整体性治理模式在北部湾经济区政府合作中得以充分运用的必要性更是日益凸现出来。主体功能区建设要求统筹规划国土空间，完善提升城镇功能，形成现代产业体系，促进人口聚集，把握开发时序，提高区域发展质量。广西北部湾经济区是国家层面的重点开发区，是全国“两横三纵”城市化战略格局中沿海通道纵轴的南端桥头堡。其地位的重要性和发展任务的艰巨性都要求，经济区内政府能够戮力同心，精诚合作，在最短时间内实现区域资源有效整合，资源的自由流动和有序共享，而这些也都是整体性治理思想所倡导的。因此，在北部湾经济区主体功能建设中，政府合作整体性治理模式是推动区域一体化发展的不二之选。

责任编辑：周 俊