群众路线在预防职务犯罪工作中的实践与思考

蔡蔚

【摘要】从群众路线作为一种价值取向和工作方法，对各项工作开展都具有重要的指导意义，构建预防职务犯罪人民防线工程正是群众路线在预防职务犯罪工作中的生动实践。本文采取实证研究与理论分析相结合的方法，在阐明分析建设预防职务犯罪人民防线与群众路线的关系以及构建预防职务犯罪人民防线的地方实践的基础上，对群众路线下预防职务犯罪人民防线的构建提出了一些思考建议。

【关键词】群众路线 预防职务犯罪 人民防线

群众路线是一种价值取向与工作作风，对检察机关践行执法为民宗旨、不断提高执法公信力与亲和力提出了更高要求；群众路线也是一种工作方法与认识方法，对检察机关更好地开展各项检察工作提供了具体路径。预防职务犯罪工作是检察机关的一项重要职能，具有法律性和社会性两方面特征，只有将群众路线贯穿始终，建立起预防职务犯罪的人民防线，职务犯罪预防工作才能真正扎实开展。

一、预防职务犯罪人民防线与群众路线的关系

构建预防职务犯罪人民防线是指在党委的领导下，各级各部门依法宣传、动员、组织广大人民群众积极参与预防职务犯罪工作，全面建立防范和遏制职务犯罪的社会化预防机制和体系。强调思想上尊重群众、感情上贴近群众、行动上深入群众、工作上依靠群众，进一步确立了人民群众在预防职务犯罪工作中的主体地位，实现了从群众中来、到群众中去与预防工作实践的有机融合，与群众路线在核心要求、根本途径、基本要求上具有一致性。

首先是核心要求的一致性。为民是贯彻群众路线的核心要求，是开展预防职务犯罪工作的根基所在和力量源泉。当前，社会各界和人民群众对于反腐败的期待已经从严惩腐败分子转变到从源头上、根本上遏制住职务犯罪易发多发的势头，对预防职务犯罪的要求越来越高。构建预防职务犯罪人民防线就是要充分保障人民群众在预防职务犯罪中的知情权、参与权、表达权，注重发挥人民群众在预防职务犯罪工作中的重要作用，使预防职务犯罪工作由公共部门“被动抓”变为“主动抓”，由职能部门“单独唱”变为社会共同参与的“大合唱”，促进干部清正、政府清廉、政治清明，努力维护人民群众的合法权益。

其次是根本途径的一致性。务实是贯彻群众路线的根本途径，是推动预防职务犯罪工作科学发展的重要保障。当前，人民群众参与预防职务犯罪工作的积极性很高，但如果缺乏有效的引导和组织，就容易造成“感性反腐”、“暴力反腐”等负面现象。构建预防职务犯罪人民防线不是简单的口号式号召大家参与预防，也不是一个追求一蹴而就的工作项目，而是作为一个系统工程，依托包括组织保障、制度建设、考核评价等内容的一整套体系，通过分层次、分步骤的谋划实施，把社会各界和广大人民群众依法有序组织动员起来，使预防职务犯罪工作始终在法治轨道内运行。

再次是基本要求的一致性。清廉是贯彻群众路线的基本要求，是预防职务犯罪工作的价值追求。构建预防职务犯罪人民防线要求要加强权力公开、政务公开，将权力运行置于人民群众监督之下，有利于提升各部门加强内部监督管理的积极性主动性，促进形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推动公正廉洁执法。并且通过构建“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、检察发挥职能、部门各负其责、依靠群众支持参与”的预防职务犯罪人民防线体制，有利于营造全民参与预防职务犯罪的文化氛围，提高预防职务犯罪的影响力和辐射力，从源头上遏制腐败滋生，服务廉洁政治建设。

二、构建预防职务犯罪人民防线的实践探索

江苏省预防职务犯罪工作领导小组作出构建预防职务犯罪人民防线的重要部署后，张家港市检察院及时更新理念、完善举措，加快推动预防职务犯罪工作转型发展，走出了一条预防职务犯罪的人民之路，也走出了一条“有载体依托、有平台支撑、有方式串联、有机制充实”的人民防线构建之路。

（一）编制指数，促进预防工作由分散开展向系统引导转型

把载体设计作为构建人民防线的基础保障，针对工作实践中发现的预防工作评价标准过于宏观、各成员单位难以把握工作重点、党委政府缺少统一监测指导平台等影响预防工作发展的难点和问题，尝试将现代管理理念运用于预防工作，探索编制《张家港市预防职务犯罪“正廉”指数（试行）》，促进预防职务犯罪工作从分散开展、模糊判断向系统引导、量化评价转型发展。

一是合理设计框架。坚持过程与结果相结合、对内与对外相结合，借鉴系统论将政府活动分为投入、过程、产出和影响四个阶段的体系架构，将基本指数细化为投入指数、过程指数和产出指数三大类，将影响内容通过评判指数来进行单独设置，突出把人民满意作为衡量预防职务犯罪工作成效的根本标准。同时，为了鼓励各单位不断创新创优，另外还设计了奖惩指数。

二是科学选取指标。严格以高检院《关于加强和改进预防职务犯罪工作的意见》、《江苏省预防职务犯罪条例》等文件精神及上级领导要求为依据，进一步将三类指数细化为14个测评指标、39项测评内容。评判指数设置了同级党委、人大及其常委会、政府、政协满意度以及人民群众满意度等兩个测评指标。基本指数中的投入指数设置了组织建设、基础保障等两个测评指标；过程指数设置了风险点排查防控、预防文化建设、制度建设、堵漏建制、警示教育、活动参与等六个测评指标；产出指数设置了宣传报道、评比表彰等两个测评指标；奖惩指数设置了加分项目、惩戒项目等两个测评指标。

三是突出监测运用。该指数采用设置权重的方法，赋予评判指数满分100分，基本指数满分100分，其下的具体测评指标采取按比例得分、项目化得分等多种形式进行计分，奖惩指数下加分项目、惩戒项目设置不同的加分权重和减分权重，促进了评价监测的客观性和公正性。并开发建设信息化监测管理平台，建立三色分级预警、年度综合分析、公告公示等制度，强化监测结果的实践应用，充分发挥其科学评价监测、整体掌握分析、持续激励引导等作用。

（二）搭建平台，促进预防工作由主动向能动转型

把平台建设作为构建人民防线的有力抓手，从专业化和社会化相结合的角度出发，着力搭建警示教育、咨询研讨、基层一线等工作平台，推动预防工作从理念、行动上的主动到举措、成效上的能动转型发展。

一是搭建宣传教育平台，提升预防深入度。成立市“正廉”宣讲团、“正廉”志愿者服务队、群众“正廉员”、单位联络员等队伍，吸纳社会各界、人民群众积极参与到预防职务犯罪工作中，深入开展预防职务犯罪“进机关、进企业、进乡村、进学校、进社区”活动。其中“正廉”宣讲团成员涵盖了党委、法院、公安、监察、审计、党校等12家机关事业单位，自2013年初成立以来已开展预防宣讲58次，受教育人数达11387余人。根据宣教内容、对象的不同，灵活采取不同方式，针对全市各机关单位，采取开展专题讲座、发送节前廉政短信、“正廉”电子杂志等“推送式”以及建立预防之友QQ群等“互动式”的形式；针对社会大众，采取设计开通职务犯罪预防网、在报纸上发布二维码等“选送式”以及在公交车、市区电子显示屏上播放廉政动漫、图片等“播送式”的形式；针对基层群众，采取在农村书场开展廉政评弹专场等“演送式”的形式；针对案发单位，采取召开案因分析研判会、开展专题讲坛等“触动式”的形式。

二是搭建咨询研讨平台，提升预防科学度。聘请金融、国土、建设、审计等领域的专家组成职务犯罪预防专家咨询委员会，充分发挥相关行业专家、学者的知识优势，共同研究相关领域职务犯罪的规律、特点和防控措施，切实提高预防咨询对策的科学性。针对农村职务犯罪案件多发的情况，联合锦丰镇纪委、苏州大学王健法学院刑事法研究中心成立“涉农职务犯罪防控基地”，加强对农村组织形式架构、权力合理配置等方面的分析研究，实现理论与实践的有机结合，不断增强农村职务犯罪风险防控的前瞻性。

三是搭建基层一线平台，提升预防粘连度。结合各镇村的特点，主动加强与镇村的沟通联系，积极延伸预防工作触角，推动共建基层一线载体，联合开展针对性的预防服务。如在非公企业相对集中的镇村设立非公企业犯罪预防法制教育基地和预防咨询检察官服务站，进一步深化农村和非公企业犯罪预防工作。针对城乡一体化进程中，城郊农村法律需求增加的情况，在城郊农村设立“正廉服务站”，以多样化、零距离的直接服务应对新农村建设多元化的发展需求，推动检察官送法进村经常化、制度化。

（三）改进方式，促进预防工作由单兵作战向社会联动转型

把改进工作方式作为构建人民防线的内涵要求，坚持以专业化带动社会化、以社会化延伸专业化的工作理念，探索推行联手式、巡回式、网格式预防工作方式，推动形成党委领导有序、群众预防、专门机关预防、各单位内部预防有机结合的全社会预防职务犯罪大格局。

一是推行联手式预防。注重有机结合检察机关惩防优势与各单位内控管理优势，先后与海关、金融、建设、交通、水利等17个重点行业系统建立起了联手预防机制，明确双方权利义务，建立案后同分析、举措共商议、风险合研判等工作機制，推动形成预防合力。紧扣各单位的职能特点，联合开展专题活动，充分发挥各单位在社会化大预防中的积极作用。如联合市财政局共同编写了《会计人员廉洁从业专题教育教材》，把廉洁从业教育课程纳入教育培训总体规划；会同司法局、纪委开展以“廉洁诚信法治”为主题的书画大赛，营造廉政文化氛围；与监察局、公安局、司法局联合举办以“让清廉与责任同行”为主题的全市重点行业系统演讲比赛活动，增强廉洁从业意识。

二是推行巡回式预防。按照“流动检察、互通联络、一线服务、融合发展”的工作理念，推动全市出台开展巡回预防工作的实施意见，系统整合职务犯罪警示教育基地、阳光兴企预防论坛等“二十个工作平台”，明确预防宣传、警示教育、预防咨询、预防调查、预防指导等工作的巡回途径与举措，并通过巡回走访调查，重点培育亮点，促进各单位间的交流借鉴，推动实现有限资源充分利用、单位信息集约管理、全市工作系统引导的良好局面。

三是推行网格式预防。结合网格化公共文化服务特色，推动出台《关于在全市开展预防职务犯罪网格化管理工作的意见》，坚持以块为主、条块结合、各司其职、密切配合的工作原则，建立健全预防办、各成员单位、镇（区）、村（社区）、村（居）民小组层级管理网格。明确市区各成员单位、集镇街道、社区为一级预防职务犯罪服务网格，居民小组、辖区内单位为二级预防服务网格；农村以村（社区）为一级预防服务网格，村民小组、辖区内单位为二级预防服务网格，形成横向到边、纵向到户的网格化管理服务新格局，促进预防职务犯罪工作形成上下齐动、左右互动、社会联动的良好局面。

（四）完善机制，促进预防工作由量变到质变转型

把完善工作机制作为构建人民防线的重要途径，紧密结合预防职能，不断提升开展预防调查、行贿犯罪档案查询、专项预防等专业工作的社会化水平，更加注重品质发展、内涵发展，推动预防工作从片面重视数量规模向数量、质量、效率、效果有机统一和全面提升转变。

一是以堵漏建制为重点，完善风险点排查防控机制。在全市范围内组织开展职务犯罪风险点排查防控工作，统一制作下发单位和个人职务犯罪风险点自查登记表、权力运行总图、职务犯罪风险防控措施登记表等规范性文书，积极有效动员群众查找权力运行中的风险点，促进建立健全立体防控体系，有效防范权力失控，决策失误，行为失范。结合执法办案和风险点排查防控情况，深入开展预防调查，促进涉案单位有序管理、促进党委政府科学决策。2012年以来，共开展预防调查活动14项，帮助完善各类规章制度26条，形成党委政府、职能部门决策四项，提供侦查线索七条。

二是以同督创优为特色，完善重大工程同步预防机制。整合监督资源，联合监察局、审计局、财政局、交通局建立重大工程同督创优预防工作制度，坚持廉政合同与工程合同同步签订、预防咨询与工程进度同步进行、廉政监督与质量监督同步实施，努力为重点工程建设提供全过程的监督和服务。2012年以来，参与专项预防的四个建设资金总额达 34.98亿元的重大工程项目，均取得了“工程优质、资金安全、干部优秀、群众满意”的效果。

三是以拓展范围为切入点，完善行贿犯罪档案查询机制。积极探索非罪行贿行为档案的查询与应用，不断拓展行贿犯罪档案查询范围，切实推进社会诚信体系建设。会同组织部、人社局联合出台专门办法，对拟提拔、使用的科级以上干部及科员级干部实行任前行贿犯罪档案查询，并将查询结果作为决定是否提拔、使用的重要依据。联合监察局、建设局等部门，建立工程建设领域廉洁准入机制，将行贿行为记录纳入工程建设领域不良行为范围。与金融办、人民银行张家港市支行出台《关于建立银行信贷环节行贿行为档案查询处置制度的实施意见》，对经过查询发现有行贿行为记录的单位或个人，由银行采取下调信用等级、调减授信额度、上浮贷款利率等方式自行处置。

三、群众路线下预防职务犯罪人民防线的构建思考

中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》明确提出“坚决遏制腐败蔓延势头，取得人民群眾比较满意的进展和成效”的总体目标，把人民满意作为惩防腐败的出发点和落脚点，对构建预防职务犯罪人民防线提出了更高要求。面对新形势、新任务，需要进一步在预防职务犯罪工作中实践践行群众路线，从巩固已有成果、完善薄弱环节、突破重点工作等方面入手，让人民群众参与得更深入、监督得更及时、推动得更有力，确保预防职务犯罪人民防线取得实实在在的效果。

（一）充分发挥预防职务犯罪领导小组的作用

预防职务犯罪人民防线是一项系统工程，必须在党委统一领导下统筹协调推进。目前，全国已有18个省（自治区、直辖市）、327个地（市）、2509个县（区）建立了党委预防职务犯罪领导小组（指导委员会），由党委领导任组长，有关部门参加，负责指导协调当地预防职务犯罪工作。通常领导小组（指导委员会）会下设办公室，具体从事全市预防工作的组织协调工作。

领导小组（指导委员会）的成立在加强工作协调、形成预防合力、促进源头治理等方面发挥了积极作用，但还存在规范化程度不高、领导小组（指导委员会）办公室职责履行不畅等问题，特别是领导小组（指导委员会）办公室在落实党委指导意见和要求过程中，缺少刚性的约束手段，直接影响了预防职务犯罪的整体成效。建议一方面要以党委领导的预防职务犯罪工作机制为平台，进一步建立健全例会（联席会议）、查办和预防职务犯罪情况通报、专项预防研究部署、预防成果推广应用、预防职务犯罪考评等制度，把构建预防职务犯罪人民防线摆上重要议事日程，积极履行宏观指导、统筹协调等职责，保障构建预防职务犯罪人民防线工作科学有效开展。另一方面要进一步理清领导小组（指导委员会）办公室的职权范围，明确在建议决策、检查监督、考核评比中的职责定位，建立参与反腐败协调小组联席会议、各单位预防工作计划、重要制度备案等制度，为领导小组（指导委员会）办公室开展工作提供条件，充分发挥其在构建预防职务犯罪人民防线中的组织协调、沟通督促等作用。

（二）完善预防职务犯罪人民防线工作成效评估体系

建立一套行之有效的成效评估体系，有利于整体掌握分析、适时引导激励各单位开展预防职务犯罪人民防线构建工作，是党委预防职务犯罪领导小组（指导委员会）发挥指导协调作用的重要抓手和有力载体。“正廉”指数的编制为建立成效评估体系作出了一些探索，并且经过半年多的实践检验，在引导各单位明确工作重点，提高开展预防工作的主动性、积极性等方面发挥了积极作用，但距离建立一套科学有效的成效评估体系还有一定差距，需要不断在实践中丰富完善。

首先是全面做好人民群众满意度调查工作。人民满意是构建预防犯罪人民防线的价值追求，人民满意度调查是将预防工作真正让人民监督、让人民评判的重要举措。在问卷设计上，要在保持共性问题的基础上，要根据各单位工作特点的不同，变通设计特色问题；在调查方式上，要灵活采取委托第三方机构开展社会调查、网上公开问卷调查、实地走访座谈等不同形式；在调查对象上，要注意范围的广泛性，包括新闻媒体记者、大学老师、律师、基层群众及各单位服务对象等；在调查结果应用上，要将人民满意度得分情况作为评选预防职务犯罪先进单位的必要考察条件。其次是要加强对指数的类别化应用。区分政府机关、镇（区）、行业系统等不同类别，灵活增加特色指标，加强对各类别单位构建预防职务犯罪人民防线重点的引导。再次是要加强动态监测和分析。要按照精简集约、及时高效的原则，依托信息化平台，不断提高活动信息报送、综合得分调整、整体情况分析的适时性和科学性，及时为党委政府决策提供参考，促进开展有针对性的预防指导与服务。

（三）加强社会预防网络的组织引导

建立健全社会预防网络，是拓宽人民群众了解参与预防职务犯罪工作的重要渠道，是真正推进预防职务犯罪“进机关、进企业、进乡村、进学校、进社区”的人员保障，也是加强全民预防宣教、营造倡廉反腐社会文化氛围的有力抓手。

在网络组织上，要充分发挥机关部门廉政建设负责人、熟悉反腐倡廉工作的骨干力量、专家学者、基层群众等不同群体，成立宣讲团、志愿者服务队、单位联络员、群众联系员、专家咨询团等队伍，充分发挥不同群体开展预防职务犯罪工作的积极作用。在管理引导上，要注重各个队伍的不同特点，加强规范化建设，确保各项工作有序有效开展。如针对宣讲团，建立定期轮换制度，通过采取开展宣讲评比、进行受众测评等不同形式，及时更新宣讲团成员；建立“四个一”工作制度，将召开一次主题座谈会、撰写一篇心得体会、举行一次回头看活动、开展一次风险源点再排查作为预防宣讲后的必要补充内容。针对志愿者服务队，将志愿者服务队纳入地方志愿者协会体系，推行“社工+骨干志愿者+参与型志愿者”模式，进一步细化为涉农工作团、大学生村官工作团、廉内助工作团等不同分队，并根据分队特点确定工作主题，加强信息互通、教育培训和分类指导。

（四）加快推进权力公开运行流程

加强权力公开，有利于保障人民群众的知情权、监督权，是构建预防职务犯罪人民防线的制度保障。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出要“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，党委预防职务犯罪领导小组（指导委员会）应充分发挥指导督促作用，加快推进地方权力公开。

首先要逐步推行权力清单制度，引导各单位结合自身职能进行系统梳理，规范和明确权力运行的程序、环节、过程、责任，做到可执行、可考核、可问责。可以先由各部门进行自身探索，将整理出的权力清单报党委预防职务犯罪领导小组（指导委员会）进行备案，然后由党委预防职务犯罪领导小组（指导委员会）根据清单列出情况，进一步规范权力清单罗列的内容与格式。其次是扎实开展职务犯罪风险点排查防控工作，组织志愿者服务队、群众联系员、专家咨询团、行政相对人等参与进来，系统梳理出各单位易发生职务犯罪案件的重点岗位、重点环节。然后再探索将权力清单与职务犯罪风险点清单进行逐步公开，可以先选择一些单位比如预防职务犯罪先进单位进行试点，依托单位门户网站、地方政务公开网等载体进行公开，然后再通过预防志愿者、群众联系员等收集基层群众的意见建议，及时总结经验完善不足；并在试点完善的基础上，逐步推广权力公开范围，真正让权力在阳光下运行。