以英国社会福利和南非残疾人事业为重点的民生考察

【摘要】完善社会福利保障体系和发展残疾人事业，是民生工作的重要方面。发展民生，必须高度重视国民保险、国民保健、个人社会福利、住房和教育等，也必须高度重视残疾人社会保障制度的落实，凸现人文关怀。笔者有幸赴英国和南非，就社会福利和发展残疾人事业进行了专题考察，通过广泛的座谈交流、学习研读有关资料以及实地参观等，得到了诸多有益的启示。

【关键词】民生 社会福利 残疾人事业 英国 南非

社会建设是世界各国在现代化进程中普遍面临的任务，特别是在建立和完善社会福利保障体系、发展残疾人事业等方面，许多国家正在进行着积极有益的探索。日前，笔者随团应邀对英国社会福利保障和南非残疾人事业为重点的民生事业进行了专题考察，在英国造访了英国赫特福德省沃特福德郡议员罗宾·马丁先生，在南非与西开普省残疾人协会行政长官开本先生、安东尼先生、安斯门女士、尤金先生等进行了座谈交流，增进了相互间的了解，形成了一些共识。综合情况如下。

一、英国构建覆盖全民的社会福利体系

英国是福利型社会保障制度的国家，自1945年建立起“福利国家”之后，在国民保险、国民保健、个人社会福利、住房和教育等方面均达到了相当的规模和水平。

1.构建惠及民众的国民保险制度。英国的国民保险法规定了一个由多种津贴和补助金构成的综合性社会保险制度。津贴和补助分成缴费性和非缴费性两类。领取缴费性津贴的条件是领取人按周缴纳保险费，且须缴足一定期限，大部分津贴属于此类。非缴费性津贴根据特殊需要发放。

国民保险费分四类，即由雇主和雇员分别缴纳、小商人缴纳、有收入但未就业者缴纳及独立职业者缴纳构成。英国赫特福德省沃特福德郡议员罗宾·马丁先生向我们介绍：在英国，只要有工作者，都必须缴纳国民保险费用，其中：雇主缴20%，雇员本人缴80%。你在工作期间缴国民保险费用的话，政府就提供相关的福利保障，包括：看病的福利（在英国，免费到公办医院看病），看牙医的福利，养老金的福利（一个人缴足了30年的国民保险费用，可以领取养老金）。

罗宾·马丁先生说：除了以上国家给的养老保险，不同的雇主还会给雇员购买不同的养老保险，使雇员的养老福利最大化。如果你缴纳了国家规定的养老保险金，雇主又给购买了不同标准的养老保障，雇员本人再购买商业保险，其退休后会收到来自三个方面的养老补助金。假如你缴足了30年，政府给予的养老金最多每周203英镑。你从一工作就开始缴纳养老保险，男性到65岁退休，女性到60岁退休，就可以领取退休金。政府的开支中近三分之一是用在社会保障项目上的，它为老、弱、病、残者，失业者，离异妇女提供经济帮助，并帮助儿童和极低收入者。英国对5岁—16岁（高一）阶段的人实行免费教育。对失业者给予每周62.5英镑的失业金，但是在你领取失业金期间，有专门的社区工作人员为失业者提供寻找工作和培训等服务，鼓励失业者尽早再就业。如果6个月后还未就业，失业金就改为失业补贴，标准比失业金低，目的是鼓励其再就业。

英国的伤残补助制度覆盖对象全面，保障项目齐全，是英国福利制度的重要组成部分。其补助对象主要包括：（1）因伤致残人士或因患病和需要人照料的人士；（2）超过16周岁，不能工作达到28星期的严重伤残人士；（3）没有资格从其雇主领取法定患病工资且不能从事工作的人员，包括自雇人员和失业人士等；（4）因注射疫苗身体受到损害的；（5）达到一定条件的为伤残人士提供看护的人员，等等。以上除了工伤致残人员外，其他均须符合在英国居住或停留的条件。对伤残人士而言，有多种津贴。补助项目主要包括：（1）伤残者生活补贴；（2）伤残者工作津贴；（3）康复补贴；（4）看护津贴；（5）疫苗注射损害补偿等。任何残疾人都可以申请残疾生活补贴，不管他们的收入状况如何，这项津贴的目的是为了支付残疾人因为残疾而需要的额外费用，除了福利资金的补助，还要给他们培训，提高他们的生活能力和工作能力。

2.构建健全的医疗保障制度。英国的医疗保障制度有力地保障了国民的生命健康，而且在醫疗消费方面体现了相对公平的原则。英国目前医疗保障制度主要依据1975年通过的《社会保障法》，以及1986年实施的《国民保健制度》。21世纪以来，英国医疗保障体制改革非常注重拓宽医疗保险的资金来源，积极鼓励私人资本和私营医疗机构进入大众医疗服务领域。注重将利用外资和引进国外先进的医疗技术及护理技术有机地结合起来。英国在医疗保险行业对外开放市场的同时，积极引进、利用国外先进的医疗技术、护理技术和管理技术，以弥补英国整体医疗资源的不足，实现了英国医疗资源总量的集约型增长。

21世纪的英国医疗保障体制改革通过体制创新来实现整体医疗能力的集约型扩张。具体表现为：高度重视社区初级医保力量和初级医保信托的建设。通过用合同管理取代事实上的身份管理，使全科医生成为英国基层医疗保健体系的中坚力量。就内部结构而言，英国的国民健康体系可分为供应方和购买方两大类。供应方由医院和制药公司构成，购买方由政府卫生主管当局和部分拥有医保资金支配权的全科医生构成；两者分别掌握医保资金总额的70%和30%。这些拥有医保资金支配权的全科医生，既是初级卫生保健服务的提供者，又作为医疗转诊系统的购买者，代表病人向高层次医院购买专科医疗服务。罗宾·马丁先生介绍说：全体英国公民都有家庭医生，每个社区有社区诊所。患病者首先到社区诊所就诊，社区诊所不能医治，才由家庭医生转诊。英国公民的诚信意识很强，不会因为病人与家庭医生的私人关系密切而随意转诊，这样就确保了大医院和社区医院的资源都得到了各尽所能的开发利用。

英国在建立医疗保障制度基础上，积极实施“国民健康服务”，为所有居民提供全套建立在公共基金之上的医疗服务，而不论其收入的多少。“国民健康服务”由地方卫生当局和全英国的健康委员会掌管，由中央政府直接负责，同时还充分利用医疗技术的进步成果为国民服务。这些经费还用于为一些特殊人群提供在社区而非医院的更多更适合的护理，诸如老人和精神病患者以及有认智障碍的人群等。“国民健康服务”为突发疾病、意外事故以及医生的紧急求助提供免费的救护车服务。为保护孕妇和幼儿的健康，“国民健康服务”同时还提供一些特别的预防服务，诸如免费的牙科防护、给儿童接种预防某些传染性疾病的疫苗等等，以保护孕妇和儿童的身心健康。通过持续推进“国民健康服务”，英国的平均期望寿命达到了80岁，男性为79岁，女性为82岁。

3.构建老有所养的养老保险制度。英国是世界上人口老龄化比较严重的国家之一，因此，英国政府较早地探索构建养老保险制度。英国的养老保险制度由国家养老金计划和私人养老金计划构成，国家养老金计划包括对全体符合条件的纳税人提供的国家基本养老金和对雇员提供的与收入相关联的国家第二养老金，据有关资料显示：国家基本养老金计划覆盖工作年龄人口3760万人和退休人员1170万人，基本达到全民覆盖，有400万人参加国家第二养老金计划。私人养老保险包括职业养老保险和个人养老保险，这两种养老保险采取市场运作的模式，约有960万人参加了职业养老金计划，700万人参加了个人养老金计划。在英国，国家养老金仅保证职工退休后的基本生活需要或者说最低生活需要，更高的退休待遇主要是依靠私人养老金来满足。

就国家基本养老金而言，主要分国家基本养老金和国家第二养老金。国家基本养老金计划以强制性、费率统一和全民覆盖为特征。每位符合领取条件的退休人员都可得到等额的基础年金，所需资金由国家财政、雇主和雇员强制性缴费共同负担。就私人养老金而言，英国的私人养老金包括由公司或雇主机构提供的职业养老金计划和由保险公司或其他金融中介机构提供的个人养老金计划。职业养老金，是由雇主向雇员提供的补充养老金，又称职业年金。包括待遇确定型、缴费确定型两种类型。企业自愿建立职业年金计划，除了税收优惠因素外，还出于为留住人才的竞争性考虑。个人养老金，是一种由保险公司和其他金融机构负责设计并提供给个人选择的养老金计划。雇员可以像在超市购物一样，比较各家金融机构提供的“个人养老金计划”，选择最适合自己的产品。

在建立养老金制度基础上，英国充分发挥社区的养老功能。英国由地方政府组织管理的社区社会服务体系非常健全，政府在老年人照顾方面的职能更多的是进行宏观监督与控制，掌握财政权力。社会工作者自愿对老年人提供家政服务，夜间照顾，开办“托老所”和午餐食堂，大多数地方政府还兴建了老年公寓，私人或志愿组织也开办养老机构，老年人可以自己选择在什么地方生活，目前英国各地有600多个托老所，可提供3万多个岗位。英国社区养老的主要力量是在中国称为钟点工的英国老年生活照顾工，目前英国约有13万人从事这一服务，这支力量为社区老人提供了居家照顾生活服务，打扫居室、洗衣、做饭、洗澡、理发、购物、陪同上医院等等，都由生活照顾工服务。社区还安排保健医生定期上门，传授养生之道，如保暖、防止瘫痪、营养知识以及预防疾病等，并按照需要向老人提供有关视力、听力、牙齿、精神等方面的特殊服务。为防止老年人久居家中孤独郁闷，英国政府还出资兴办具有综合服务功能的社区活动中心，专为老年人提供娱乐、社交的场所。中心里还有老年人工作室，主要是帮助老年人摆脱孤独、促进心智健康。我们与罗宾·马丁先生座谈的地方，就是沃特福德郡的一个社区活动中心，两层楼的建筑，约2000平方米，楼道的活动栏上公布着每一天的活动内容。罗宾·马丁先生告诉我们，在沃特福德郡，有五个这样的社区活动中心。而沃特福德郡面积约27平方公里，常住人口8.2万，流动人口约50万。

二、南非注重残疾人社会保障制度建设

我们在南非西开普省残疾人协会办公地，与西开普省残疾人协会行政长官开本先生、安东尼先生、安斯门女士、尤金先生等进行了座谈交流之后，跟着开着电动轮椅车的安东尼先生，参观了“轮椅”协会的残疾人生活服务中心。这里长年居住着12位只能依靠“轮椅”代步的残疾人，由一些拿很少报酬的志愿者照顾他们的生活起居。他们在这里接受一些计算机和画画等培训，干一些力所能及的活。

目前西开普省约有10万名残疾人，约占西开普省常住人口的3%。南非政府十分重视残疾人的生活和工作。

1.注重制度设计，维护残疾人权益。政府不歧视残疾人，新宪法明确规定南非残疾人与正常人享有同样的公民权利。1994年以前，在南非残疾人是被划为一个社会类别的，社会地位比黑人更低。1994年曼德拉当选南非总统后，南非着手制订新宪法，新宪法对于南非残疾人来说，具有划时代的意义。该宪法首次规定了南非残疾人享有和正常人一样的所有公民权利。1997年，南非政府制定“社会保障白皮书”，把扶贫和对老、残、幼的扶助列为社会福利的重点。

政府颁布《公平就业法》，保障残疾人公平就业。该法规定在所有行业，残疾人都享有公平的就业机会。在其他条件相同的情况下，应该优先雇用残疾人。从1996年起，南非国家残疾人保障委员会制定文件，明确残疾人的工作由政府中人权和发展委员会分管，由社会发展厅组织实施。主要为残疾人的生存和发展提供平等的就业机会，动员全社会力量促进残疾人事业的发展，为残疾人提供有效的服務，协调各部门落实相关经费。开本先生和安东尼先生向我们介绍说：南非政府在推动残疾人就业方面作了很大的努力，国家的法律规定，企业要招录一定比例的残疾人就业。同时，政府还为就业的残疾人提供有升降功能的专用公交车辆，接送残疾人上下班。我们在“轮椅”协会残疾人生活服务中心的院子里，看到了外观与中型面包车差不多的残疾人专用公交车。但由于财力不足等原因，目前在西开普省仅能接送200多名残疾人上下班，而需要接送的实际对象约1000人。

2.注重政社合作，为残疾人提供管理服务。南非政府在残疾人的管理服务上，采取政府组织与非政府组织相结合的方式进行。一方面，在政府机关中成立专门的组织机构——人权与发展工作委员会分会，负责制订法律法规、残疾人生存发展纲要，规定残疾人康复、就业培训、生活保障必须由政府提供财政预算、落实经费、实施保障等。在中央设立社会福利部，主要为残疾人提供服务。在地方由省社会发展厅，专门组织社会力量实施促进残疾人事业的发展。

另一方面，在非政府组织层面上成立残疾人协会。南非于1986年成立残疾人协会，该组织主要由残疾人组成，是一个致力于残疾人事业的非官方组织，并且接收反种族隔离的残疾人代表。残疾人协会主要目标是支持和鼓励建立南非残疾人组织及加强和已存在的残疾人组织间的合作。推动本地区内残疾人组织中的行政人员和领导人的培训，开展残疾人的自助项目。该协会起到了推动和支持南非国家政府保障残疾人权益的政策和计划的落实。开本先生向我们介绍说：由于酗酒闹事及车祸等原因，南非每年会新增不少残疾人。开本先生因28年前一场车祸导致下肢残废，安东尼先生因21年前一场车祸导致下肢残废，他们现在是西开普省残疾人协会的行政长官，负责西开普省残疾人协会的日常工作。该协会设三个部门：一是交通部，二是住房部，三是就业部，分别负责残疾人的交通工具、住房和就业。协会每年要与西开普省有关部门举行专题会议，讨论如何提高残疾人的生活水平问题，确定具体项目，然后组织实施。协会50%的经费由国家资助，其他的由福利彩票机构等外界给予资助，以及通过购买项目的形式得到经费。协会每年都要组织就业培训，包括电脑的上网、电打、接发邮件等技能培训，推荐他们到办公室做文员，在一年培训计划中，70%是理论培训，30%是实践培训。同时，协会正在做的事是：呼吁政府加大解决残疾人公共交通问题的力度，为更多的残疾人提供专用交通工具。开本先生介绍说：协会致力于残疾人的管理服务，每年都要组织力量去寻找和发现残疾人，主动为他们服务。但由于多方面原因，效果还不尽如人意。开本先生估算，在西开普省450多万人口中，约有10万残疾人，但协会的会员约6万人，协会的服务管理还存在着很大的空间。

3.注重社会保障，实施大社保小福利。南非政府规定：对18岁以上经医学诊断为残疾人的公民，每人每月可领取700兰特（约70美元）的补助；对18岁以下的残疾人且需人照料子女的家庭，每月可获620兰特的补助。政府把没有工作的残疾人或月收入在800兰特以下的家庭都列入救助对象。女残疾人士从18—59岁，男残疾人士从18—64岁均可领取社会福利金。

在南非所有公立医院均设有专门为残疾人服务的明显标志，都有义务无偿地为残疾人提供免费的诊治，费用由卫生部统一结算。南非政府现有18个医疗中心为各类残疾人提供服务。公立医院在为残疾人提供免费诊治的同时，由他们提出残疾人康复需要的服务内容和器具，通知到各医疗中心，服务机构不能拒绝提供这些服务，残疾人的康复费用个人只付少量就行了，其他均由政府提供。从2001年开始政府补助残疾人培训中心活动经费，平均每个中心每年10万兰特。

三、几点启示

1.民生问题是各国政府的共同命题。以民生为重点的社会建设是经济社会可持续发展的重要保障，从某种意义上讲，民生问题得到解决，社会稳定就得到巩固，人民群众才能安居乐业。英国政府构建覆盖全民的社会福利体系和南非政府注重发展残疾人事业，都是在民生事业方面的积极作为。结合中国特色社会主义事业和上海现代化国际大都市的建设实践，更要注重民生问题。习近平总书记强调：“共筑中国梦，需要经济社会的不断发展，需要民生的持续改善。”

我们用30年时间达到了别国上百年才能达到的经济业绩，但与此同时，人家上百年里陆续出现的各种问题在我们这儿也被“压缩”到30年里集中出现了，其中很多问题是民生问题。当下中国已经到了重视民生、改善民生的关键阶段，民生问题不是简单解决老百姓“开门七件事”的问题，不仅是经济、社会问题，已经上升为政治层面问题，已经上升为执政党合法地位稳固的问题。重视民生，应当成为各级政府施政中的突出主题；改善民生，应当在各个领域里有新的突破；保障民生，应当逐步化作一项项具体部署。中国梦是民族梦，是人民梦，也是民生梦，因而要善于用“中国梦”凝聚民生共识，做到理想与现实结合、激情与理智统一、诉求与奋斗兼顾、大目标与小步走呼应，只有这样，民生问题才能随着中国梦的实现而迎刃而解。

2.建设居住社区要有产业依托。社区是人民群众集聚并赖以生存的基础社会，在规划社区建设时要充分考虑产业依托等因素。我们在与英国赫特福德省沃特福德郡议员罗宾·马丁先生座谈时，了解到英国的失业率是8%，而沃特福德郡的失业率仅5%时，专门提问是什么原因？罗宾·马丁先生回答说：沃特福德是一座历史悠久的小城镇，就业率高的主要原因：一是有产业支撑，沃特福德建有最大的购物中心，有华特兄弟影视公司等大型企业；二是有教育支撑，沃特福德有两所著名的公立学校、两所著名的私立学校，四所学校在英国排名前10位，高考入学率很高，进入牛津和剑桥大学的也很多；三是地理位置特殊，有交通枢纽支撑，地铁、火车等2分钟一个班次，到伦敦仅20分钟，到机场仅30分钟。这对我们正在大面积兴建大型居住区有着很好的启示：为了切实改善中低收入居民的住房条件，上海市早在2003年就已经开始规划和建设大型居住社区，迄今已确定了23个基地选址，分布在全市9个郊区县，许多大型居住区已建成或在建。但从已经建成的大居来看，存在着导入人口就业形势严峻的问题。原因就是本市以保障性住房为主的大居，规划定位以居住功能为核心，产业功能开发相对显得滞后。这种产城融合不同步的结果，导致了导入居民就业难度大。要改变这一局面，市级层面应采取一定的干预措施，完善大型居住社区配套产业规划，对大型居住社区人口和产业进行合理布局，使大型居住社区形态和功能充分体现。要加快引导优质先进制造业和现代服务业项目优先在大型居住社区落地，为入住居民和本地动迁农民搭建就业平台，基本解决导入人口和本地动迁农民就业难、难就业问题。

3.要重视社区卫生中心建设。社区卫生事业是全民健康事业的基础，家庭医生制度是全民健康事业的基础力量。英国沃特福德郡议员罗宾·马丁先生告诉我们：英国实行了全民家庭医生制度，每个公民都有签约的家庭医生，居民如果患病，首先是到社区卫生中心初诊，不能直接到大医院就诊。如果社区医院没有能力医治，再由家庭医生转诊。这一制度既保证了居民就近就诊，也充分发挥了社区卫生中心和家庭医生的功能作用，更保证了大医院的功能显现。结合上海实际来看，虽然有三级医院47家，有社区卫生中心302个（基本上覆盖每个社区街道）、社区卫生站700个，但是居民有病到社区卫生中心初诊的意识尚未确立，患病不管大小首先想到的就是到大医院去看，造成了社区医院资源闲置或利用率不高、而许多大医院人满为患，大医生看小毛病，而真正患重病者排不上号得不到好医生看。上海这些年也在积极探索家庭医生制度，推广家庭医生服务的普及率，全市共有170家社区卫生服务中心开展了家庭医生试点，共有2556名全科医生与120万户家庭（286万名居民）建立了签约服务关系，从全市而言，家庭医生签约率为29%；也在加强社区医疗队伍建设，目前全科医生占社区医生人数比例已达到了50%。但与英国相比，我们的差距还是很明显的，这是一项代表着未来发展方向为民造福的事业，需要继续采取有效措施，加大家庭医生服务的普及和推广力度，使各级医疗资源得到充分利用。

4.民生工作要量力而行，既要考虑民众诉求，也要防止福利过度。以英国为例，英国的福利制度是近代工业化社会的产物，多年的积累产生了畸形的过度福利现象，陷入了“福利陷阱”，即由于非工作状态时的福利水平较高，领取的资格条件要求较松以及工作时的收入过低所引起的一种对福利的过度依赖现象。由于对一部分人来说，他们从领取福利状态转变到工作状态时收入增加幅度很小甚至为负值，因此，这些福利享受者就没有足够的动力摆脱对福利的依赖。“福利陷阱”导致社会保障制度成为一种消极的收入补偿制度，而没有起到鼓励公民通过工作和储蓄来实现自立的积极作用。罗宾·马丁先生告诉我们：英国政府已经意识到这方面的问题，制定了福利改革计划，采取的重要措施之一就是调整工作与福利的关系，使工作成为大多数人进入福利系统的唯一通道。为此，英国政府制定并推行一项大规模的“从福利到工作”计划，分别为青年人、长期失业者、单身父母、残疾人或长期患病者以及失业的失业者配偶等五种失业者分别制定了不同的行动计划，政府要求25岁以下青年失业者必须从事一种与劳动力市场积极接触的活动，不能再坐等救济金；第一次无正当理由拒绝安置会导致扣罚两周救济金的处罚，第二次拒绝则被扣罚四周的救济金。我们也要从英国及欧洲过度福利制度所产生的欧债危机中吸取教训，积极稳妥地推进民生事业。

同时，也要借鉴英国在调节贫富差距上所采取的有效措施：英国对年收入在3万～5万英镑的，征收20%个人所得税；对年收入在5万～15万英镑的，征收30万～40%个人所得税；对年收入在15万英镑以上的，征收50%个人所得税。我们也应该对高收入者通过征收个人所得税的杠杆，使财富向国家集聚、向大众分流，着力构建橄榄型社会。

5.要重视社会力量。着力推进以民生为重点的社会建设，社会组织是一支不可忽视的重要力量。在英国和南非，我们也同样感受到社会组织在经济社会发展中的重要作用。在英国沃特福德郡，罗宾·马丁先生指着社区活动中心的活动安排一览表说：里面的活动大都由社会组织实施的。南非政府在为残疾人提供管理服务方面，也是充分发挥残疾人协会的积极作用。我们中国政府多年来也十分重视社会组织的培育发展，党的十八大提出，将“现代社会组织体制建设”，作为社会建设和社会体制改革的重要组成部分，《国务院机构改革和职能转变方案》提出“建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制”的总体改革方向，上海市委常委会把《加快培育发展社会组织研究》作为2013年度六个重点课题之一，这些都说明中央和市委对社会组织的高度重视。我们要认真落实中央和市委的要求，从理论和战略高度把握培育发展社会组织的深刻意义，要确立社会组织是政社合作重要伙伴的理念，自觉认识社会组织是社会建设的重要主体之一，社会组织是协同社会治理的积极要素和活跃细胞。重点做好五方面的工作：一要加强顶层设计和系统规划，二要构建新型政社合作关系，三要优化社会组织培育发展环境，四要完善登记管理制度改革后的社会组织综合监管体系，五要加强社会组织的党建引領。

方士雄，上海市社会工作党委研究室主任。