国外公众参与应急管理体系建设经验及借鉴

【摘要】近年来，我国一些公共安全事件频现，对人身和财产造成巨大的伤害和损失，社会公众是公共危机事件的直接威胁对象。公共安全面临新的挑战，切实提高应急管理能力成为政府亟待解决的问题。公众参与对危机的预防和解决的作用至关重要。建立健全应急管理的公众参与机制，面对危机，政府主导、社会动员、全民参与是提高应急管理效率的有效途径。一些发达国家依据本国国情建立了较为完善的应急管理体系，其成功经验值得我国学习借鉴。

【关键词】公众参与 应急管理 国外经验 学习借鉴

现代突发公共事件具有多发性和繁杂性，政府、军队的力量在应对中再强也是有限的，有效的应急管理需要政府、公众、社会之间的密切协作，形成合力。最重要的还是公众自身的危机意识和自救能力的培养，非政府组织以及公众参与应急管理，有助于提高政府应急管理能力和社会的自我救助能力。

一、国外公众参与应急管理的经验

1.发展救援组织

国外发达国家灾害与危机事态应对过程中，大量的志愿者组织参与其中，政府也鼓励非政府组织和民间团体建立应急救援队伍，承担部分公共服务功能。在社会动员方面，各国重视完善各类基层防灾应急组织的建设，鼓励志愿者活动，发挥政府与公众之间的桥梁作用。

加拿大的应急管理体制分为联邦、省和市镇（社区）三级。现已形成了以家庭和企业单位自救为核心，市镇（社区）、省、联邦政府为后援的应急管理体制。政府通过宣传，强化民众的应急救灾意识。加拿大应急管理的一个重要特点是动员和吸收非政府组织参与。非政府组织不以盈利为目的，协助政府做了大量减灾管理工作。

日本实行“灾时需要救援者救援制度”，地方政府采取与民间部门和团体事先在灾前签订合作协议的方式，建立非政府组织以及公众参与的危机管理社会网络，让他们积极参与到防灾减灾和应急活动中来，以确保能迅速调配和整合应急物资和避难空间。灾害弱势者需事先向社区进行登记，发生灾害时就能够得到社区的救助。阪神大地震后，日本全国2000多个市町村都签订了72小时相互援助合作协议，使得联合防灾救灾形式深入基层和乡村。日本政府通过修改《灾害对策基本法》，明确规定了志愿者活动在防灾行政事务中不可或缺的地位，并将每年1月17日定为“防灾与志愿日”，将每年1月15日至21日定为“防灾与志愿周”。截止到2003年6月，日本各都道府县和所有计划单列城市都设立了主管志愿者的部门。

德国则有很多志愿者组织，8300万人口中有2000多万被人们称之“蓝色天使”志愿者，形成了一种强大的德国社会的公共安全文化，在德国很多救援工作中发挥了重要作用。如在2008年汶川大地震中代表德国政府对我国实施了国际救援。德国政府还十分注意志愿者队伍的能力建设和培养，促进志愿者参与社会服务的统一性和标准化。一些大型公共机构和非政府组织都设有针对志愿者的培训队伍。德国政府出台了许多优惠政策给志愿者，如免服兵役、财政对企业主的财政补偿和对志愿者的保险保障，志愿者在德国社会当中享有很高的社会荣誉。德国利用“危机预防信息系统”广泛普及防灾救灾知识。如通过宣传手册、报刊、广播、电视、互联网等多种方式，介绍应对新型急性瘟疫、化学品泄漏和恐怖危机等突发事件的知识，普及防灾救灾知识。

2.开展安全教育

国民危机意识的强弱直接关系到应急管理的效果。因此，发达国家不惜花费巨资对国民进行经常性的危机意识教育和培训。一些国家应急管理部门设有教学培训机构，旨在推进全民减灾教育运动，提高国民危机意识，增强灾害互助关爱精神。以能力建设为核心，对应急管理人员进行教学培训，在教学培训和实际工作中注重开展演练，以此来检验教学的效果。防灾安全教育分为学校教育、社会教育和企业教育。发达国家十分重视学校安全教育，从小学抓起，把防灾安全教育纳入教学大纲。社会安全教育一般通过各种社区活动开展。

日本建有防灾教育及培训中心，面向公众开设各种减灾培训、急救培训等课程。模拟灾害现场，让市民体验地震、泥石流、火灾等灾害的破坏力。日本的防灾教育特点是：在点上抓学生教育，在面上开展国民防灾教育运动。把防灾应急内容融入到各门课中，使学生增强防灾应急安全意识，掌握应对各种灾害的相关知识，提高防灾实践能力，在灾害中实现“自救”。一般在日本从小学就开始进行防灾减灾的训练，每年都有一到两次的防灾训练。关东大地震后，日本把每年9月1日定为“防灾日”，各地还建立了很多防灾安全科技教育场馆，广泛开展社会宣传，普及防灾训练和教育。

美国的应急救援组织是社区应急反应队，这支服务队伍能在发生灾害后第一时间做出快速反应。在政府统一的指挥系统下进行人力、物力及财力有效协调，使损失和危害程度降至最低。美国在构建“防灾型”社区过程中，对由普通民众组成的“社区应急反应队”的教育内容就充分考虑了民众的实际情况。社区应急反应队的培训需要七个星期，一个星期培训一个晚上。内容包括：灾难模拟、灭火、医疗救护、轻度搜索和营救行动等。美国的学校也有社区应急反应队的活动。而企业则是从单位的生产、组织、经营的角度进行安全教育。

新加坡通过紧急公共信息中心（EPIC）向公众及时提供官方的信息。2001年2月，向95万户家庭派发了各种语言的《民防实用紧急手册》。2005年，政府印制了110万册《流感疫情指南手册》，介绍禽流感和流感的预防措施等。俄罗斯发动基层力量，建立了信息员制度，全俄境内每个村、居民点设立信息员，将灾害情况及时通过网络报告紧急状态部门。新加坡还构建了社区民防系统，实施民防志愿者计划，组织民防志愿者参加该计划的技能培训，学习急救、救难、撤离和救火知识，以应对社区的紧急状况。

3.打造安全社区

以居民为主、立足于基层成为各国推进应急管理行政体制改革的重要理念。国外许多城市都把安全作为发展战略中一项重要内容，并通过教育、沟通、培训等方式，广泛动员社会力量参与应急管理，提高社区的自救互救能力。建立应急避难场所，提高灾民的避难成功率。各国以平常的社区活动范围为中心，事先建设和指定避难场所。美国和日本，公共场所、体育馆、文化馆、学校的操场等等方面都是社区内的避难场所和社区外的避难场所。特别是美国和日本，以小学为单位建立避難场所，一旦发生灾害几分钟内即可到达。

英国伦敦的社区睦邻组织运动，最初由英国东伦敦教区的牧师巴涅特发起，后来发展成为由教会、慈善组织、基金会共同参与运行的社区互助运动，能有效提高社区的抗御灾害和灾后自我恢复能力。通过社区睦邻组织建设，创建防灾生活圈，一旦发生灾害相互救助。

日本东京的2000年城市发展战略提出建设“防灾生活圈”，实现“不用逃跑的街区，安全安心的街区”的建设目标。着力建设抗御灾害能力强的社会和社区，以生活圈为基础构建的整个城市的防灾减灾的体系。并积极发展各种防灾组织，不断加强地区居民尤其是社区居民之间的联系，促进行政、企业、地区和社区（居民）以及志愿者团体等携手互助的社会体系。日本的避难场所不仅是在小学，东京在地区居民生活圈附近学校操场、神社、寺庙院内、公园、绿地、小区广场等地指定临时避难所有4000多处。通过建立大范围的防灾减灾避难体系、防灾生活圈，多层次确保居民安全和避难服务。

纽约市通过公民团、社区应急反应队以及政府-私人紧急情况计划等组织形式，提高公民的志愿者服务水平和危机防范意识。公民团是美国国土安全部发起的一个项目，旨在充分发挥公民中的志愿者精神，通过教育和培训提高志愿者服务水平。公民团理事会主要负责处理州和地方志愿者的活动，帮助营造更加安全的社区，加强社区应对恐怖主义袭击、犯罪活动、公共卫生事件及其他种类灾害的能力。

4.倡导自救互救

针对防灾减灾和应急管理的需要，发达国家构建了比较完善的法律体系，明确了中央政府、地方政府、企业、社团和公民个人的权利、职责和义务，强化了“自救、互救、公救”相结合的合作关系。以此保障应急管理工作依法、有序地开展。明确基层居民自救互助的职责，动员公众参与应急管理，开展自救互救。建立完善的捐募系统，社会各阶层人士可以通过各种途径将捐赠和赈灾物资及时送达灾民手中。通过契约式的方式，动员社会广泛参与，发挥居民传统应急机制的作用。通过这种形式有效地降低了政府的支出，节约了社会的成本，从而促进了应急资源的优化配置。建立训练装备较佳的紧急自救队伍，并对其每年进行数天或数周的实战演练。国外政府的公救一般只作为辅助手段。

日本注重培养全民危机意识、自救互救技能和心理应对能力。全面、系统的防灾素养使日本民众在面对灾害时能沉着应对，极大地减轻了灾害损失。1995年日本阪神大地震，通过统计，97.4%是通过自救和互救。真正政府的救援队赶到，通过政府的力量救援的，也只有1.7%。为了有效地动员社会力量、分散政府的应急管理风险，如日本在1961年制定的《灾害对策基本法》中，对国家、都道府县、地方公共团体的责任及相互协作和居民等的责任均作出明确规定。并明确基层居民自救互助的职责。条例明确了市民和行政的“公救”原则以及合作方式，要求市民在确保自身安全的同时要团结合作，必须努力采取相应措施。

加拿大的《联邦政府紧急事件法案》等法律也规定，灾害发生后的自救互援是法律赋予每个公民的职责；各个家庭也有义务在72小时内做好自救工作，并强调受灾人员之间应该做好互救工作。

二、国外经验对我国的启示与借鉴

如果公众具有自我防护的能力、意识及自救和互救常识，就能在事件发生的第一时间及时救助，有效地减少损失，保障群众的生命财产安全，公众参与是减少人员伤亡和经济损失的有效途径。

1.完善应急体系

加强政府公共安全管理职能，构建自上而下合理设置相应的公共安全危机管理体系，尤其要改变县、区、镇、村基层管理缺失的状况。以法律法规为保障，明确社会各阶层在公共安全事件中的职责和具体途径以及所应扮演的角色，规范在公共安全事件发生时社会公众的行为。将目前分布在各部门的应急指挥中心如供水、供电、燃气、交通等指挥中心或值班室进行联网，统一报警号码，采取“集中报警，分类分级处警，统一监督管理”的指挥模式。设立公共安全常设管理机构，促进各职能部门的资源共享和有机衔接，全面控制各类安全隐患。以往应急管理多是“轻防范、重治理”，事前不认真防范，而将大量的人、财、物力投入到日后的问题处理上。对此，要建立健全公共安全应急管理体制和社会治安防控体系，做到预防为主、防治结合，把主要公共安全资源投入到事前监督检查上，尽量杜绝人为的公共安全事故，降低自然安全事故所带来的损失。

2.加强应急教育

我国应急管理与发达国家相比不尽如人意，我国学校教育的公共安全教育无论是时间、内容、形式和手段等方面都存在很大差距。学校的安全教育，尤其是中小学时期的安全教育最为重要。有关安全生产的教育培训欠缺，尤其针对农民工的教育培训不到位，农民工因缺乏必要的安全常识而导致安全生产事故频发；社会公共安全教育不完善。特别是对农民、老年人、下岗失业人员、残疾人等特殊群体的公共安全教育的针对性不强，效果也不是很到位，全社会的公共安全意识相对淡薄，还应在全社会加强公共安全培训，普及公共安全知识。对公众而言，政府应积极通过社会宣传、社会演习、定期不定期的公共安全讲座等方法，提高公民的公共安全意识。建立城市居民安全教育体系，进行守法意识，防灾和防治、应急救援知识，安全自救教育等全面的社会化教育。企業应该建立科学的应急预案。针对性的模拟火灾发生时进行疏散和救生的演练，防患于未然。提高公众自我防护的技能，培育一支志愿者的组织和社会组织，来加强相关技能的培训。学校应开展一些技能的培养。如临近江河的地方，可开展一些游泳方面技能的培训，使学生能够真正掌握一些防护的技能。

3.建全参与机制

从国际国内的实践来看，遇到公共卫生事件，如果有志愿者，就能在最短的时间内抢救人的生命，发展形式多样的志愿者组织。社区是非常重要的公共安全建设当中的单位，以社区等为依托，居民在最近区域内相互的互助、共助，就能够最大程度地拯救身边人的生命。加强社区文化建设，培育社区内部的互帮互助、融洽的邻里关系，以积极地引导社会公众的理性行为，安定民心。一旦遇有突发事件或者自然灾害发生，大家就能够互帮互助，形成一种生命共同体。可参考国外经验，成立相关协会、居民自治组织等社会组织，建立网络信息化互动平台，开展市民公共安全互动，充分利用分布广泛的民间力量，及时发现潜在危险，及时高效处理公共安全危机。

4.增强应急意识

中国人的防灾意识淡薄，公共安全教育严重滞后于现实需要。公众的公共安全防范意识淡薄，存在侥幸心理，缺乏基本的防灾、减灾和自我保护意识。增强全社会的防灾减灾意识，提高相关安全知识、技能水平，提升公众参与公共安全事件的治理能力。把公共安全教育纳入学校、企业、政府机关、社区的培训日程，比如在中小学及大中专院校开展系列科普及防灾意识培训，结合社区教育、网絡教育等展开多层次、全方位的培训；加强防灾演练，提高全社会的防灾意识和突发事件的应对能力；提高公众的应急能力，虽然我国在应急管理中的分级动员、大灾难面前的举国动员救援模式比日本做得好，但是在日本大地震中日本民众的防灾意识、自我救助能力值得我们学习借鉴。因此，防灾减灾要全民参与，有效的信息发布和沟通渠道非常重要，政府可以通过包括网络、微信等的多种信息渠道及时发布信息。

5.加大应急投入

应借鉴国外经验及做法，变事后救助为事先预防。一方面畅通社会诉求渠道，化解矛盾。加强老旧设备维护和更新改造，确保安全生产。加大对消防、搜救、抢险等救助装备和设施的投入。另一方面加大对黑恶势力的打击力度，保障人民生命、财产安全。加大政府对公共安全领域的投入，加强公共安全基础设施建设，加大对公共安全管理人员的培训力度，尽快培养公共安全管理的专业人才，除高校培养外，还要聘请专业人才对现有的公共安全事件管理人员进行专业培训，建立一支具有强战斗力的处理公共安全事件的队伍。我们当前消防队伍的建设面临很大的瓶颈和问题，比如在天津城市人口接近1400万，但消防队员只有5000人左右，而德国柏林的城市人口只有350万，职业消防队员是3500人，还有几万具有专业化水平的志愿者，相比之下，差距十分明显。

6.搭建信息平台

在本地区政府网站上建立公共安全网页，公布公共安全事件管理机构和人员的联系方式，可通过媒体架起民众与真相、民众与政府之间的桥梁。建立城市应急管理所需的基础数据信息库，开展应急管理教育培训工作。建立权威的信息发布和报告机制，及时披露安全信息，避免谣言和社会恐慌的扩散，使整个社会在信息平台的沟通下，及时参与和关注公共安全建设，获得可靠的防范知识，并通过信息平台对政府对公共安全事件的治理实施有效的社会监督。尽最大可能减少瞒报、误报、谎报，真正做到以人为本。

王欣，男，辽宁社会科学院社会学所研究员，研究方向为应用社会学。