我国城市化发展与政府土地财政关系分析

周璐

［摘要］ 20世纪90年代以来，中国的城市化呈加速发展趋势，导致城市规模的不断扩大和城市外延的扩张，大量的土地被需求和要求出让。同时，由于社会公共事务增加、财政支出增加，政府便利用土地市场的垄断权以高价出让或抵押土地使用权、收益权，从而获得城市建设发展资金，来促进城市经济发展和城市化水平的提高。

［关键词］ 城市化；土地财政；相关性

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 13. 050

［中图分类号］F812.2［文献标识码］A［文章编号］1673 - 0194（2014）13- 0081- 02

２０世纪９０年代以来中国的城市化进入了快速发展时期，国家实力不断提升，经济持续快速发展，土地作为生产要素在其中发挥了重要作用，为城市基础设施建提供资金支持，为经济大发展提供金融支持。但是，由于土地市场的不完善与土地财政模式的弊端，政府过度依赖土地发展本地经济，也阻碍了城市化的可持续发展。

１城市化对土地财政的影响

随着我国工业化和城市化进程的加快，基础设施建设、人们物质生活与精神生活需求增加，政府支出增长过快，特别是金融危机期间，执行拉动内需的政策，各地无不大干快上，地铁、公路、机场等基础设施投资猛增。支出超过收入，地方政府只好用卖地收入和土地抵押贷款弥补不足；同时，随着城市化率的提高，城市的发展提升了房地产资产的价格，推动了土地价格的提升。在现行土地制度和房地产税费政策下，国家拥有土地的垄断权，允许政府就土地进行市场交易，于是地方政府作为最大的受益者之一，面对巨大的利益诱惑，产生强烈的卖地冲动；经过１９９４年分税制度改革以后，与土地相关税收收入、非税收入大大增加，而这些收入都归地方财政所有，土地财政收入因此增加。

在我国城市化阶段，土地财政收入对地方财政收入的增加做出了巨大贡献。因此，财政支出结构的改变，土地财政发挥了举足轻重的作用。进入２１世纪，我国政府转型为服务性政府，这一时期，经济建设费用的支出比重逐步下降，而社会保障和科教文卫等公共支出的比重迅速上升，这对于满足人们日益增长的公共产品需求，提高人民的生活质量，缓和社会矛盾，促进社会和谐具有重大意义。

２土地财政对城市化的影响

城市化的发展会引起土地价格的上涨，从而促进土地财政收入的增加，推动城市化的快速发展。另一方面，土地财政的种种弊端也为国内学者所诟病。在经济利益和政绩效益的刺激下，政府大量出让土地，造成耕地减少、土地资源浪费、生态环境破坏等问题，最终将不利于城市化的发展。

２．１ 正面影响

首先，土地财政解决了城市基础设施建设的资金问题，为经济发展提供了资金来源。政府利用其所得的土地财政收入来加快包括交通、通讯等在内的城市基础设施建设，为工业化和城市化的发展提供了基本的物质基础。同时，政府对于养老、就业、子女教育、住房、环境等问题的解决也吸引了不少农村人口流向城市，成为城市居民，加速了城市化的进程，提高了城镇化水平。

其次，地方政府以土地为媒介，以政府信用为基础，以低价出让土地、税收优惠政策和相应配套基础设施为手段吸引各地投资者的进入，带动第二、第三产业的发展，产生了经济集聚效应，促进了本地投资和经济规模的增长。中国土地政策改革课题组的调查结果显示，地方政府为了推动城市化发展而进行的城市基础设施建设所投入的巨额资金中，预算内支出仅占总建设资金的３％左右，而土地财政支出占到３０％以上，而且呈现逐年递增的趋势。

最后，土地财政带来了建筑业和房地产业的极度繁荣，并带动了相关税费收入的增加。由于房产价格的上涨和土地资源的增值，土地成为投资者眼中的优质投资品。地方政府在市场中出让土地，把土地潜在的增值转变为货币资本，为经济的发展提供了金融支持，解决了经济发展中的资金流动问题，在一定程度上促进了工业化、城市化的快速发展。

２．２ 负面影响

土地财政虽然在初期促进了经济的起飞，但随着时间的推移，土地财政具有不可持续性，出现了各种弊端，开始阻碍城市化的发展。

首先，由于土地资源的稀缺性和不可再生性，在城市用地规模快速扩张和无序蔓延的情况下，政府从土地中获得财政收入的方式最终会受到限制，同时也不能持续太久。党的十八届三中全会公报中提出要给予农民更多的财产权利，将建设城乡统一的用地市场，允许农地上市交易；“３８３”方案更是提出将实施以土地为基础的不动产统一登记制度。在现有土地权属基础上，赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权。允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。随着农村集体建设用地直接入市，相应收缩政府征地范围，逐步减少直至取消非公益性用地的划拨供应；在集体建设用地入市交易的架构下，对已经形成的“小产权房”，按不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决问题。因此，如果地方政府過度依赖土地财政，那么地方的财政收入将得不到有力的保障，城市经济的可持续发展也会受到阻碍。

其次，土地财政会推动土地的增值和房地产价格的上涨，这不仅仅会阻碍了农民市民化的进程，对城市化水平的提高造成影响，而且对于投资者来说，过高的房价意味着投资和成本的增加，不利于对外招商引资，从而抑制城市的产业发展，不利于城市财政收入的增加，最终会导致以土地财政为推动力的城市化发展停滞不前。

最后，土地财政驱动伪城市化发展。简单地把农村户口转成城市户口，并不等于城市化。在城市化当中，土地的城市化成为地方发展的一个重要手段。土地的升值促进地方经济的发展和财政收入的增加。但是，如果政府单纯利用手中的权力，以低廉价格进行大规模拆迁或者征收农民土地，将使农民的利益受损，同时农民被迫进入城镇落户，就业、医疗等福利得不到保障，那么这种追求土地价值的伪城市化行为最终会破产的。

３结语

在工业化建设的初期，土地财政确实为城市化水平的提高发挥了举足轻重的作用。但是，从长远来看，土地财政存在种种弊端。因此，通过调整现有的财税体制，合理划分中央与地方的事权与财权，建立完善的、规范的转移支付制度，完善国家与农民、政府与市民、政府与政府之间的土地收益关系，明确相应的赔偿原则，改革土地征收制度，完善土地物权制度和政府土地管理职能等手段，一定能够逐步调整土地财政收入在地方政府财政收入中的比重，逐渐减少土地财政对地方政府财政收入的影响。这样才能克服土地财政的弊端，最大限度地发挥其对城市化发展的促进作用。

主要参考文献

［１］韩本毅．城市化与地方政府土地财政关系分析［Ｊ］． 城市发展研究，２０１０（５）.

［２］刘轶鹏．我国土地财政转型研究［Ｄ］． 石家庄：河北经贸大学，２０１２.

［３］王钰．大连市土地财政的经济社会影响及其理性路径分析［Ｄ］． 大连：东北财经大学，２０１２.