中国产业转移的区域福利差异及政策建议

摘要：随着中国经济的增长和产业结构的调整，东部沿海发达地区的土地、劳动力等要素成本上升，企业商务成本居高不下、资源环境约束矛盾日益突出，这些问题使得部分劳动密集型产业和加工贸易企业开始出现加快向中西部地区转移的趋势。在分析中西部与东部在居民福利、企业福利、政府福利方面均存在较大的差距的基础上，指出了利用产业转移这一契机缩小与东部地区的区域福利差距的政策建议。

关键词：产业转移；区域福利差异；政策建议

中图分类号：F124

一、中国产业转移现状

在不平衡区域发展战略下，我国经历了从重点发展珠江三角洲、长江三角洲、京津塘及渤海三角地带，到实施西部大开发战略、东北振兴战略，再到实施中部崛起战略的发展阶段，逐步形成了分层次、纵深、梯级发展的战略格局，布局完整、协调发展的态势基本显现。基于此，从沿海到内地的产业转移，也将成为我国在工业化中后期实现东中西部三大区域协调发展目标的主要路径选择。改革开放以来，尤其是西部大开发和中部崛起战略实施以来，我国中西部地区的交通运输、服务配套等基础设施条件得到完善，政策条件、人文环境得到进一步优化，具有明显的低要素成本优势，是东部产业迁徙和转移的良好市场环境。东部地区实施的“腾笼换鸟”和中西部地区的“筑巢引凤”，以及国家促进的“万商西进”等工程，使东部一部分劳动密集型产业和加工贸易企业开始出现加快向中西部地区转移的趋势。产业转入新的市场环境，自身面临的成本提高等生存压力得到很大缓解：若把我国劳动者工资水平设为1，则目前我国东部劳动者工资水平约为1.31，大约为1300 多元，而西部地区为0.91，约为1000 元，西部地区的低劳动力成本优势吸引了东部企业的转入。当前，我国东部沿海地区占全国80%左右份额的加工工业，受土地费用、劳动力成本、环境容量等因素制约，正在向中西部地区加快转移。资本是欠发达地区最为稀缺的要素之一，我国中西部地区也是如此。产业转移首先是资本的转移，是区域空间上资本的重新配置。

在经济学理论上，资本形成是增加给定资本存量的过程，将此过程视为一个连续的过程，笔者将资本存量表示为时间的函数K（t），并以dK/dt 表示资本形成率，时间t 的资本形成率与以I（t）表示的净投资率相等。因此，得到：

其中，资本K 是一个存量概念，而净投资I 是一个流量概念，是一个不变流量，也可以是一个可变流量，因此，对于转移的产业资本而言，对于投资率I（t），在时间区间[0，t]的资本积累数量，可以表示为：

图1 刻画了一个区域产业转移资本形成的数理过程，即资本区域投资发挥功效的路径，这个过程亦是一个演化经济学范式下适应度动机驱动下的产业迁移过程。

国家实施西部大开发战略以来，2000-2007 年，东部沿海地区到西部投资经营的企业累计已有20 万家，投资总额15000 多亿元，其中，仅上海企业在西部投资就达1700 多亿元，浙江、福建企业也均达到了1300 多亿元。东部地区向西部欠发达地区的产业转移初步形成规模。2007 年以来，国家陆续批复了三批加工贸易梯度转移重点承接地①和皖江城市带、广西桂东、重庆沿江三个承接产业转移示范区，中西部地区承接产业转移的优势迅速增强，大规模国内资金加速跟进。

2008 年，全球金融危机的负面影响冲击到我国沿海出口导向型制造产业，作为“世界工厂”的珠三角、长三角地带面临着前所未有的挑战（如众多企业出口订单减少、劳动者工资上涨、民工返乡创业现象增多等），巨大压力直逼珠三角中小企业，促使东部的企业向中西部欠发达地区迁移，寻找新的产业发展洼地。截至2008 年底，我国东部地区10 个省市拥有全国86.02%的纺织企业，但是亏损面达到24.92%，超过了全国的平均水平，特别是浙江省纺织企业2008 年利润额较2007 年减少了39 亿元，东部纺织产业开始出现由沿海向内陆梯度转移的趋势。交通较为便利、市场化已有一定基础的中部地区，已经成为东部劳动密集型制造业产业转移的重要区域。浙江温州大量企业向湖南株洲转移，广东汕头、广州、东莞诸多中小型企业也正向湖南、江西等省迁移，而目前东部地区向西部欠发达地区的产业转移尚未全面展开。

2009 年以来，在人民币汇率不断升值、能源和原材料价格不断攀升的市场环境下，成本的全面提高使得广东、浙江等地一些劳动密集型企业利润空间被大幅压缩，导致部分中小企业停产或半停产甚至倒闭，向外转移步伐开始加快。

2010 年，中部地区、西部地区接收的省外到位资金分别达到1.28 万亿元和1.53 万亿元。安徽、重庆、陕西承接境内省外到位资金分别为6863.7亿元、2638.3 亿元、2414.9 亿元，分别是2005 年的8.6 倍、12.8 倍、8.9 倍。

2011 年1～7 月，为控制通货膨胀预期和抑制房地产投机，我国中央银行实施紧缩的货币政策，连续6 次上调存款准备金率，银行银根收紧并惜贷，东部沿海地区广大企业尤其是中小企业从商业银行获得贷款极其困难。商业银行更愿意把有限的资金贷给有发展潜力和发展前景的新兴产业，传统企业尤其是中小企业遭遇到强有力的资金约束，生存和发展面临前所未有的困境。在这种背景下，传统企业只能转型或是转移，但转型并不容易，而转移到中西部地区则是较好的走出困境的捷径。比如，受国内外经济环境的影响，广东东莞市中小企业群面临了巨大的生存压力，外需不振订单减少、劳动力和原材料成本飙升、人民币汇率攀升的“三座大山”挤压着中小企业的微薄利润空间，全国工商联作出了“生存困难超过了2008年金融危机初期”的结论。2011 年9 月，广东佛山等地出现“电荒”，绝大多数陶瓷企业用电成本占总成本的比重大幅上升，由2%上升至20%。为了减轻生存的负担，扩展利润空间，广东制造业企业不得不选择向外迁移。从产业转移的大方向来看，主要是从长三角、珠三角等东部沿海发达地区向中西部地区转移。从转移方式来看，一是外资或东部地区的民营资本在中西部地区直接投资设厂；二是由东部接单，在中西部地区设立加工企业，实行联合接单加工贸易；三是引导中西部企业进入跨国公司和东部沿海企业的营销网络；四是东部和中西部联合进行园区建设。

显然，随着经济发展水平的提高，各种要素成本上涨不可避免，市场环境带来的生存发展压力迫使沿海企业向西迁移。

综合来看，随着时间的推移，我国中西部承接东部地区产业转移取得了良好的效果，主要有以下方面。

（一）承接规模高速增长

2005-2010 年，中西部地区吸收的省外资金增长了2.5～12.8 倍不等。其中，2010 年安徽、四川、广西吸收的省外资金分别高达6864 亿元、5336 亿元、3491 亿元，分别是其2005 年的8.6 倍、7.5 倍、8.4 倍；据有关方面预测，2010 年，仅广东、上海、浙江、福建四省市转出的产业产值就达到14000 亿元左右，这在一定程度上说明当前我国的区域之间承接产业转移进入了高速增长阶段。如表1 所示为中西部典型省份境内省外到位资金发展状况。

资料来源：各省市各年国民经济和社会发展统计公报，各省市商务厅数据。

（二）承接产业区域聚集

中国区域间产业转移是一种聚集式转移，承接区域集中度不断提高。承接地接收省外资金的标准差由2005 年的264 提高到2010 年的2032。接收省外资金较多的省份集中在安徽、四川、广西、河南、重庆、陕西等省市区。

（三）承接产业等级提升

尽管从总量上看，制造业和房地产业仍然是省外资金投资的主要领域，但从投资产业的层次看，正逐步由劳动密集型产业向资本密集型、技术密集型产业转化。第三产业正在成为投资的主要领域，如安徽省，投资于第三产业的省外资金比重由2007 年的37.7%提高到2010 年的41.9%。另外，重庆第三产业已经成为吸引内资最大的领域。如表2 所示为2010 年中西部地区产业转移典型省市承接资金结构。

（四） 产业来源相对集中

随着东部地区尤其是北京、长三角、珠三角、闽三角劳动力成本、土地成本、资源成本的上升，部分产业加速向中西部转移。与此相对应，中西部地区接收的资金也主要源于上述地区（见表3）。

总体上看，近年来，产业资本在国内的空间流动继续呈现“北上西进”的趋势。近年来，西部地区的石油和天然气开采业、有色金属矿采选业、煤炭采选业等产业在西部的比重不断攀升，表现出良好的增长态势，这表明西部欠发达地区在承接东部劳动密集型和能源指向型产业转移方面取得较好成效。

虽然中西部地区的基础设施条件和投资环境不断改善，承接东部产业转移的能力逐步增强，但同时也面临较大的制约阻力。一是东部产业转移过程中存在着类型单一、缺乏引导对接、区域黏性等障碍；二是中西部地区在承接产业转移中尚存在诸多制约因素，特别是在产业配套、物流效率、融资环境、服务意识、制度安排、行政效率、人文氛围等软硬件环境与东部地区还有较大差距，转移产业尚不能很好地适应当地市场环境。

因此，到目前为止，东部许多资源、劳动密集型产业仍然是全国较具实力优势的强势行业，其优势和实力并没有出现很明显的下滑迹象；中西部地区资源、劳动密集型产业亦没有很明显的增量，特别是西部劳动密集型产业仍属于有待发展的潜力与弱势行业。这也说明了一点，即我国东部沿海发达地区和中西部不发达地区之间资源、劳动密集型产业大规模的产业转移刚刚开始，转移进程较为缓慢，对于宏观经济增长和国民福利提高还有较大的潜在促进作用。在我国区域产业梯度转移过程中，部分东部迁出产业将一些落后的生产技术、工艺和污染性行业转移到中西部地区，形成工业产值的“东迁”，工业污染的“西移”。目前，皮革、陶瓷、水泥、化工等高污染产业是国内产业转移的主体之一。发达地区通过产业转移加速中西部地区发展的同时，也通过废物资源化利用、拯救后发地区濒危企业、淘汰产业或设备转移、资源开发等途径，实现污染转移。与实物迁移相比，这是一种隐性的污染转移。改革开放30 多年来，FDI 促进了中国经济的发展，但是它对我国环境的影响整体上已出现“污染避难所”现象。随着工业化的推进，环境成为具有更高价值的“资源”，我国中西部地区必须吸取吸引FDI 的教训，在承接东部产业转移过程中坚守环保原则。因此，必须提高警惕，吸取东部沿海地区在污染转移方面的经验教训，实现西部地区的可持续发展。

二、中西部地区与东部地区的区域福利现实差距

地区之间的差异主要表现在以下三个方面。

（一）居民收入福利差距

收入是衡量福利水平最为重要的指标。从以收入为代表的福利水平及历史数据的趋势来看，2000 年以来东部与中西部地区的差距不断拉大。我国居民收入差距从西部到东部呈现出较明显的梯度差异和渐进式增长，经济发达的东部地区与中西部地区在收入方面的福利水平差距越来越大。通过表4可以看出，历年来收入最高的省（市、区） 均在东部地区，而收入最低的省（市、区） 均在中西部地区，尤其是西部地区中的相对偏远地区，与东部之间的收入差距极大。

（二）政府财政收入差距

政府的区域福利水平主要通过政府财政收入水平来衡量。从表5可以看出，2009 年，东部地区除了海南省之外，其余省市的财政收入都远高于中西部地区。东部地区10个省市的财政收入总和为20723.31 亿元，中西部地区21 个省市区的财政总收入为14938.49 亿元，仅相当于东部地区10 省市的72%。

（三）企业福利差距

企业的区域福利水平主要可以通过企业在区域内的利润率来衡量。在企业利润率方面，从国内大企业来看，由于区域发展不均衡，中国500 强企业逾七成云集东部地区。我国东、中、西部的上市公司在分布数量、产业及规模绩效上存在不小的差距，西部上市公司的股本规模也在全国范围内存在劣势。东部地区上市公司的平均净利润最高，2009 年东西部的年平均净利润竟相差了近17 倍。在2006 年中国500 强企业中，内地31 个省、自治区、直辖市中，除西部地区的西藏和青海以外，其他29 个省、自治区、直辖市均有企业入选。其中，368 家企业来自于东部地区，占企业总数的73豫，比上届增加了4 家；仅北京、上海、天津、山东、浙江、江苏和广东七个省市便有336 家企业入选，占到了全部入选企业的67.2%。2009 年中国500 强企业中，东、中、西部、东北地区间的不平衡特征明显，东部地区仍是500 强企业聚集的主要区域。中国500 强企业分布在29 个省（市、自治区），且集中分布在东部地区的北京、山东、江苏、浙江、广东、上海六省市，其企业总数达到308 家，占61.6%，营业收入、利润总额、资产总计、所有者权益和从业人数分别占500 强企业总数的76.79%、87.05%、90.93%、80.94%、70.56%。

从单位产出利润率来看，2009 年中国500 强企业的平均水平为5.50%，其中，东北地区最低但增长最快，为2.54%，比2008 年提高了1.33 个百分点；东部地区的单位产出利润率最高，为5.96%，比2008 年提高了0.96 个百分点，说明东部地区大企业的福利水平最高；西部地区的单位产出利润率为2.96%，比2008 年提高了0.03 个百分点，说明西部地区大企业的福利水平较低，比东部地区低了3 个百分点；中部地区的单位产出利润率出现了负增长，为3.84%，比2008 年减少了0.41 个百分点，说明中部地区大企业的福利水平介于东部地区和西部地区之间，比最高的东部地区低了2.12 个百分点（东部5.96 - 中部3.84 = 2.12）。

综上所述，从如何缩小区域之间的福利差距这一命题来看，产业转移是实现区域协调发展的重要手段。区域协调发展面临的宏观背景和困境表明，解决区域协调发展问题的出路之一就是推进产业在区域之间的转移。一方面，产业转移产生的企业间接联系效应有利于打破部门、地区的封锁和垄断，突破生产要素流动的行政性障碍，促进区域经济的协调发展。另一方面，由产业转移而形成的区域产业的合理分工是区域协调发展的基础。无论从理论还是实践上，产业转移在我国区域协调发展中具有重要意义。改革开放30 多年来，我国东部沿海地区得到了长足发展，但目前都面临着不同程度的水、电、原材料、燃料运输以及资金、劳动力等生产要素的价格上涨，投资经营成本节节上升，产业的生命周期性在客观上要求将这些失去优势的产业向东北及中西部地区转移。一方面可以降低东部地区产业的外向性依赖程度，并促进其向产业链高端及新兴服务业的转移；另一方面可以使中西部地区获得更多的赢利和就业机会，推进市场化进程的同时促进产业结构调整和企业赢利。因此，产业转移使东部与中西部地区之间的经济联系与交往更加密切，不断增强的区际分工与协作意识，使区域分工效益与协作效益日益提升，奠定全国协调发展战略的空间基础。在这个整体经济区域系统内的产业转移过程，一方面可以促进区内产业结构的调整，提高资源配置效率；另一方面可以发挥区域经济互补优势，减少重复建设，避免区内产业结构趋同，在带动内部经济专业化和集约化过程中不断促进区域经济的协调发展。因此，区际产业转移不仅促进各区域产业结构的升级优化，而且也会促进居民、企业、政府三者的区域福利效应，是加快区域经济协调发展的重要手段。

三、促进区域福利改善的政策支持

产业转移带动区域福利改善应该在系统的运行模式下，由国家层面和地方政府给予政策支持。

（一）国家层面的政策支持

在社会主义市场经济条件下，产业转移是企业群按照市场规律和企业生存成长需要，根据环境的变化，以实现利益最大化目标做出的自主选择或被动适应。这也是演化经济学对于产业转移的解释。在产业转移过程中，企业群会受到政府行为的激励和约束。当转入区域的政府采取积极承接产业转移的行为，并给予相关的政策鼓励和税收优惠时，越能促进外来资本的移入，福利溢出效应渠道越畅通，产业转移的区域福利正效应就越显著。因此，政府政策是影响产业转移引致区域福利效应的重要因素，会在两个方面产生作用，一是政府政策会影响产业转移区域福利流量，二是政府政策会影响产业转移区域福利效应实现强度。

基于此，政策这一变量必须在以产业转移提升区域福利效应方面发挥重要功能。截至2011 年，国家已经批准了《皖江城市带承接产业转移示范区规划》、《广西桂东承接产业转移示范区规划方案》、《湖南省湘南承接产业转移示范区》、《重庆沿江承接产业转移示范区》四个专门的产业转移示范区建设规划，加上同样具有承接产业转移功能的河南中原经济区等国家级区域发展规划，已经有力地促进了全国范围内产业梯度转移的区域福利改善。《晋陕豫黄河金三角承接产业转移示范区》正在申报中，国家应该继续在条件成熟的区域再重点建设若干产业转移示范区，进一步促进产业有序转移带动区域福利水平提升。

综合来看，在国家层面，应该落实统筹全局、重点突出的策略政策支持。采取差别性的区域经济引导政策，加快制定区域发展规划。目前，我国东部地区已进入产业升级和发展方式转变的阶段，应通过政策措施加快和鼓励东部地区走上创新驱动发展的轨道；对中西部地区进行有效引导，一方面要抓住承接国际产业转移的有利机遇，另一方面加强外资政策、市场准入政策、节能环保政策等的引导，发展先进制造业，避免走上传统增长方式、分工体系的老路。国家政策支持的具体方案如下：

1.税收政策

促进中央财政加大转移支付等政策，支持中西部地区改善民生，促进基本公共服务均等化，优化产业承接环境；对中西部地区的国家支持性产业，国家级经济技术高新技术开发区公共基础设施项目贷款实施财政贴息；对投资东部地区的外商投资优势产业项目，按相应的规定免征关税；支持在东部地区有条件的地方建设国家高技术产业基地；完善、规范物流企业营业税差额纳税办法，削减内地通往港口的政府公路收费项目，对中西部出口企业提供适当运费优惠计划；借鉴国外对迁入后发展地区的企业给予投资补贴的做法，由中央财政建立专项资金，对向中西部地区迁移的企业提供适当补贴。

2.金融政策

鼓励和引导各类金融机构对重点产业转移项目提供信贷支持，在风险可控条件下为东部地区企业并购重组、中西部地区企业迁入提供支持，对加工贸易重点企业给予贷款支持；支持国内外转移企业发行企业债券、短期融资券、企业集合债券和上市融资；大力支持中西部各类金融机构参与全国统一的同业拆借市场、票据市场、债券市场等资本市场投融资活动；鼓励和引导外资银行到中西部地区设立机构、开发业务；有序推进村镇银行、小额贷款公司等新型农村金融机构试点和运行。

3.投资政策

统筹区域发展格局，将更多大型投资项目投放到中西部地区，以产业和投资带动中西部地区的整体崛起或福利改善；制定差别化产业政策，适当降低中西部地区鼓励类产业门槛，增加劳动密集型产业类别；根据中西部地区改善区域福利水平的实际需要设立产业投资基金和创业投资基金；对于承接产业转移重点区域优先安排建设性项目，适当倾斜对中西部地区的基础建设投资，在高速铁路、地铁、高速公路、飞机场等交通设施建设方面加大投入力度。

4.土地政策

坚持节约集约用地的基本方针，进一步加大对中西部地区新增建设用地年度计划指标的支持力度，优先安排产业转移园区建设用地指标；严格执行工业用地最低出让价标准；尝试设立工业用地弹性出让和年租制度。

5.贸易政策

在经济发展程度较好、条件成熟的地区设立相关的海关特殊监管区域或保税监管场所；培育和建设一批加工贸易梯度转移重点承接地；支持中西部有条件的沿边地区设立边境经济合作区、跨境经济合作区，加大对口岸建设的支持力度，推进中西部地区与东部地区的区域通关改革。

6.科技教育政策

鼓励东部地区高校、科研机构、企业与中西部地区开展多种形式的产、学、研合作，推动有条件的企业在中西部地区建立研发机构和中试基地，提高集成创新和再创新能力。支持中西部地区高等学校提升人才培养与创新服务能力，结合产业转移的重点办好特色专业。

具体而言，应建立包括校企合作企业实践条件预警管理、中职教师实践课程开发管理、企业实践质量评价管理、教师企业实践学籍及相关证书管理、企业实践经费管理等管理系统，以此加强对实施校企合作的各类组织机构的技术操作指引和质量监控。应全面规划和推动以提升实践教学水平为重点的中职教师职业发展，强化对培养培训中职教师实践教学能力工作的科研支撑。

7.区域合作政策

东西部省区之间的产业转移，离不开区域之间的产业协调与合作。企业在各区域之间的搬迁或转移，虽然必须遵循市场的要素自由流动规律，由企业根据自身生产经营以及发展的需要来决定和实施，但这并不仅仅只是单个企业自身的事情，其必然涉及各个区域产业的整体变迁与发展的问题。应出台鼓励跨省区产业园区合作共建的政策。把东部产业园区的资金、技术、管理和招商等优势，与中西部地区的土地、劳动力和优惠政策等优势结合起来，引导东部一部分传统产业集群中的核心企业与相互配套的企业，整体迁移到中西部的产业园区。实现基础设施投入和园区管理共同参与，共建土地收益和税收按照双方的股本和协议分成。还应建立产业对接的协调组织机制。建立产业转移与承接的信息交流平台，提供国家及各地区政府经济政策、行业发展趋势、商品供需动态、东中西部经济合作主要意向以及备选项目等重要信息，帮助企业科学决策。设立省区间产业对接及转移协调机构，定期不定期就产业合作发展、产业转移对接、共同投资开发、重大项目推进等加强协调与沟通，以期产业转移与承接的周期更短、成本更小、效果更好。除此之外，国家还应尽快制定中西部地区吸引东部地区内资的产业指导目录。

在以上具体方案的实施操作层面，国务院有关部门要按照“十二五”规划和《国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见》确定的发展目标和重点，落实规划确定的各项政策，不断充实和完善支持政策的内容；要在专项规划编制、项目安排等方面对产业转移示范区建设给予指导；要加强与国家总体规划和相关专项规划的衔接，加强对各种促进产业转移规划实施情况的跟踪分析，做好督促检查工作，会同地方政府定期组织开展规划实施情况评估；要明确职能分工，加强协作配合，在政策实施、体制创新等方面给予支持，推动中西部地区承接产业转移顺利进行并产生良好的区域福利效应。

（二）地方政府的政策支持

地方政府的政策支持要在总体思路的指导下从各方面加以支持。

1.总体思路

由于东部地区政府在产业梯度转移中属于利益流出的一方，因此在主观和客观上并不会出台促进产业向中西部转移方面的助推性政策，所以在地方政府层面应主要探讨中西部地区的地方政府所能给予的政策支持。从实际来看，中西部地区地方政府应落实因地制宜、积极有为的政策支持。

从区域发展战略方面来审视，引导和支持中西部地区承接产业转移，是深入实施西部大开发和促进中部地区崛起战略的重大任务。地方政府要根据本区域的特色和实际，进一步加强协调，切实加强具体工作指导，认真落实国家的各项政策措施；要结合自身实际制定具体实施方案，完善各项配套措施，有序推进承接产业转移，促进区域福利改善。

地方政府在政策层面上要积极行动，结合国家主体功能区规划、土地利用总体规划、环境保护规划、城乡建设规划等的要求，科学制定本区域的产业发展规划，编制具体实施方案和重点专项规划，明确产业布局的功能定位；要根据中央和本地区的“十二五”规划，切实加强对《国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见》实施的组织领导，明确分工合作，健全工作机制，做好示范区建设工作，制定相应的优惠政策。地方政府在出台政策时，要以若干主要政策为主，在其主政策的框架内制定相应的辅助政策或实施办法，形成承接产业转移的政策合力。东部地区和中西部地区的地方政府政策制定，既要体现新政策的感召力，又要保持先期出台政策与新出台政策的连续性，使促进产业转移政策具有政策感召力、吸引力，为产业转移促进区域福利改善提供良好的政策环境。为产业转移促进区域福利改善提供良好的政策环境。

2.具体方案

具体方案只要有以下几个方面。

（1）产业政策

中西部地区的地方政府应该积极吸引产业转入，创造良好投资环境，加强基础设施建设和示范园区建设，加强区域市场体系建设形成要素合理定价机制、产业转移示范园区税收合理征管机制，促进产业集聚降低成本形成价格福利，加快发展本区域配套服务业促进就业；对符合国家产业政策的产业转移项目，根据权限优先予以核准或备案，减少、审批程序、节省企业交易成本、增强服务功能；鼓励省级技术改造等财政专项资金优先用于符合条件的产业转移项目；实行产业转移园区单位面积投资强度最低标准，安排专项转移支持资金用于产业转移园基础设施建设，加大地方财政扶持力度。

（2）劳动力就业政策

加强劳动力培训，引导劳动力就业，培育好产业转移劳动力市场，以促进本地居民在新转入产业就业、适应其用人需求；依托公共就业服务机构，引导劳动力有序就业；加快发展职业教育，建立以政府职业培训为主体，专项培训机构和民办培训机构为依托，多层次、立体化的职业培训体系，建成一批国家级、省级重点职业学校，奠定劳动力就业培训的基础；并有针对性地对农民工进行就业岗位培训，提高其专业技能，增强其就业能力；建立健全农民工进城后的继续教育体系，举办各种形式的新专业、新技能、新知识培训班，促进其素质提升。

（3）税收优惠政策

基本原则是既要考虑投资者的利益，又要考虑地方政府财力的增加。地方政府在不同的产业领域应制定不同的优惠政策，对本区域急需发展的鼓励类产业制定更加优惠的税收政策；对部分给区域福利带来不利影响的承接产业转移项目还应设置一定的门槛或不实行优惠政策；某些专项政策尽可能少出台，可作为“一事一议”或比照相关政策执行；地方政府在优惠的税目上宜简不宜繁，应以主要税收为主，如增值税、所得税；在优惠的期限上，宜长不宜短，不宜将税收优惠过于集中，而应尽量缩小优惠幅度，延长优惠时间，以保证本区域可用财力逐年增加。尤为需要重视的是，中西部地区尤其是县级一层，由于经济相对欠发达，且平台注资中存在大量的办公楼、地产等项目，且税收来源较为单一，面临的风险较大。要平衡好经济增长和债务累计间的矛盾，中西部省份应该在这一轮经济增长中转变投资模式，如在基建等投资领域吸引民间资本的进入，避免过度使用地方政府投资平台。与此同时，中西部地区还应增加地方债务的公开性和透明度，将地方政府债券发行更多向本地区倾斜，实现产业发展基金的有效保障。

（4）收费减免政策

地方政府要对落户在省级开发区、承接产业转移示范区和重大招商引资项目，以及吸纳就业人员多的重点企业给予行政事业性收费全部减免，经营性收费按下限收取，其他项目给予部分减免的相关政策；对产业转移示范园区实行“零收费区”；对达不到承接产业转移门槛要求和达不到房地产开发项目的不予考虑收费减免。

（5）土地政策

土地政策一直是地方引资工作中的重要政策，长期居高不下的地价是打造承接产业转移商务成本“洼地”的重要障碍之一。地方政府应明确规定土地出让金中政府纯收益部分用于对项目基础设施建设的奖励或补贴，或根据项目的投资规模、投资强度、科技含量、企业纳税等给予固定资产投资规模一定比例的奖励；对于不同项目、不同技术含量的企业补贴标准、补贴兑现时间等方面可有一定差别；应对产业转移示范园区的用地指标给予适度倾斜，以保证其建设用地需要。

（6）招商服务政策

与政府主导下的产业转移相对应，目前我国中西部地区产权保护体系、契约执行体系以及保障市场交易安全制度尚不完善，市场主体亟待发育，市场秩序有待规范，应努力改善以政府效率、服务意识和法制为重点的投资软环境。应致力于以促进全方位区域合作、优质高效的招商服务环境来精心筑“巢”，引来东部地区转入产业。多为投资商提供他们所需要的服务，诸如简便的审批程序和市场准入、减税和金融激励等，并按照规范、透明、公平的原则办事。应着力提高围绕当地特色优势的产业配套能力，让投资者在当地就能采购到所需的原材料和外协件，得到所需要的研发设计、标准检测、会计咨询、物流配送、金融保险等服务。建立直通直达服务、重点企业协调服务、“绿色通道”服务、民企直接反映和直接协调等机制，推行行业协会全程代办协办服务，为客商提供“一站式”、全程式、跟踪式、保姆式的“四式”服务，推行兑现政策零折扣、优质服务“零距离”、生产经营零干扰的“三个零”机制，加强地方政府横向之间的部门沟通与合作，合力打造优良的企业服务环境，改变中西部地区招商服务环境落后的面貌。地方政府还应努力实现外延扩张招商与内涵集约招商并举，加大对产业研发部门的引进力度，推动引资金、引项目与引技术、引智力有机结合。

（7）生态环保政策

地方政府应先选准产业类型，确保经济、科学和可持续发展。一方面要克服盲目为增加GDP 而承接，摒弃过去片面强调引进来的盲目做法，制定承接产业转移的门槛，对于对环境保护、资源保护有负作用的高污染产业应该谨慎引入；另一方面对于那些有污染但符合地区产业结构调整和优势发挥的必须承接的企业，需要加快技术改造和设备更新的步伐，提高资源利用率，大力发展绿色经济和循环经济，使资源得到最优利用。党的十七大提出了“形成主体功能区”的要求，即实施国家四大主体功能区规划和优化布局，逐步形成五类生态发展圈：生态都市发展圈、生态卫星城市圈、生态县城发展圈、生态镇村发展圈、自然生态发展圈，地方政府应从生态都市发展圈这个产业梯度起点开始严格控制环境污染，建立高门槛的“绿色壁垒”，就地提升和消化现有污染型产业，切断梯度转移的污染源；应体现生态发展理念，将各地“产业转移园区”改称为“生态产业示范园区”，高标准高起点建设，形成合理产业链条；建立产业转移示范园的首要任务就是加快产业结构调整和产业升级，所以必须处理好承接产业转移与当地生态环境保护以及资源、能源的合理有利用问题，走一条产业发展与环境质量良性循环的发展途径。还应开展规划环评，引导产业转移示范园优化布局，整合重组；鼓励迁移企业进行技术装备更新、生产工艺和产品设计的创新，设立符合当地产业发展的能耗、环保、技术以及安全标准；应设立产业园区环保专项资金，专门用于补助园区建设污染集中治理设施；对产业转移园区污水处理等设施实行电费补贴，以降低产业转移园区污水处理成本，保障政策顺利实施。

注释：

① 2007 年4 月，商务部授予南昌、赣州、郴州、武汉、新乡、焦作、合肥、芜湖、太原9座中部城市为“第一批加工贸易转移重点承接地”；2008 年4 月，商务部认定重庆等22 个地区为“第二批加工贸易梯度转移重点承接地”；2010 年11 月，商务部、人力资源社会保障部、海关总署认定锦州市等13 个地区为“第三批加工贸易梯度转移重点承接地”。

参考文献：

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[2]盂张婷婷，高新才.我国欠发达地区承接产业转移实证比较研究[J].青海社会科学，2009（1）.

[3]于李廷，陈淑英.中国东部地区纺织企业产业转移实证分析[J].生产力研究，2011（7 ）.

[4]王长风，王超.聚焦东莞中小企业倒闭潮特别报道[N].中国产经新闻，2011-8-8.

[5]国家发展和改革委员会，北京师范大学课题组.中国前500强企业发展报告2010/2011[J]. 经济研究参考，2011（15）.

[6]张立群.中国经济升级版的思考与建议[J].中国市场，2013（27）.

（编辑：周南）