疏解非首都核心功能的城市治理研究

田惠敏 张丹

摘要：首都北京的城镇化建设取得了举世瞩目的成就，但也存在着过度集中的城市功能和庞大人口规模的问题，加之较为严重的空气污染、交通拥堵、水资源短缺等“大城市病”，北京迫切需要加强首都核心功能，疏解非首都核心功能，以加强首都城市治理，实现建设国际一流的和谐宜居之都的目标。本文对首都城市发展的现状、疏解非首都核心功能的意义进行分析，借鉴日本疏解非核心功能的城市治理经验，并提出相关的政策建议。

关键词：核心功能；非核心功能；城市治理；人口规模

中图分类号：F299

城市治理是每个城市都要面临的问题。首都北京目前面临着越发严重的交通拥堵、环境污染、生态退化、公共服务不足、治安维稳艰巨等突出问题，已经出现了“大城市病”。首都城市发展中出现的这些问题，倒逼城市管理体制机制改革，必须创新治理体制机制，提高城市治理能力和治理水平。调整疏解非首都核心功能，是落实新时期首都城市战略定位，加强城市治理，促进城市及周边地区和谐可持续发展的关键环节。

一、首都城市治理现状及问题

本部分主要从以下三个方面进行分析。

（一）经济社会发展成绩斐然

北京经济社会发展取得了巨大成绩，城市面貌焕然一新，发生了沧桑巨变，城市管理和服务水平不断提高，社会发展活力不断增强，经济发展速度、质量和总量、城乡居民收入以及城市化和城市现代化水平走在了全国前列。

（二）城市功能不断增强与完善

首都城市功能得到增强和完善，促进产业结构升级。一是首都北京的各种基础设施、服务配套得到发展和提升。二是企业对信息、基础设施和服务的需求在这里得到满足，纷纷入驻北京。三是人才在这里实现了个人才能的展示和职业的发展，提升了自身经济实力、科研实力和竞争力。

（三）城市功能聚变叠加带来的影响

首都北京以主城区为中心，形成了“单中心+环线”的城市发展模式。城市功能的聚变叠加，要求有更大的空间，其影响如下：一是城市变得越来越大，人们出行越来越不便，车辆大量增加，不合理的城市结构和交通布局使首都变成了“首堵”。二是土地城镇化的表面繁荣，掩盖了人口城镇化的滞后。人们从小城市、农村来到北京，却在教育、医疗等各方面享受不到同当地户籍人口一样的公共服务，造成了极大的不公平。三是人口规模的不断膨胀与各种资源的矛盾。例如北京水资源的短缺严重制约着城市的可持续发展；城市过大以及人口过多给城市治安带来了难度，增加了城市管理成本；空气雾霾严重，地价奇高，影响着首都北京的和谐宜居。

首都城市功能的聚变叠加，不仅给自身带来了各种问题，也对周边县市的城镇化发展，也起到了负面作用。例如北京周围县市没有享受到与北京相近的位置优势，反而出现了本地人才资源流向北京，自身发展缓慢，在北京周围形成“凹地”的问题。

二、疏解非首都核心功能的意义

2014年2月，习近平总书记视察北京时明确了北京全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心的四个中心功能定位，并提出建设国际一流和谐宜居之都的总目标。疏解非首都核心功能，对于推进首都治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

（一）实现首都可持续发展战略的重要抓手

北京患上的“大城市病”的深层原因是北京承载的城市功能太过集聚，吸引了过多的人口。疏解非首都核心功能，虽然会损失一些利益，但从中国城镇化这盘棋通盘考虑，从北京首都城市的战略地位来看，是有长远眼光的选择。首都的核心功能会因为非首都核心功能的淡化而得到强调，北京作为政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心的地位更加明显，首都功能的发挥也将更加淋漓尽致。

（二）实现城市人口规模调控目标的重要措施

将非首都核心功能疏解到其他地区，相关产业人员也会随之转移至其他地区，这是实现北京城市人口规模调控目标的重要措施。北京的人口规模得到控制，甚至缩小，交通拥堵、住房紧张、资源使用过度的情况就能够得到有效的缓解，城市管理、协调更加容易，城市功能也能得到更好的发挥，群众的生产和生活也更加和谐。北京也可以节省更多以往维持庞大人口的资金和人力成本，将更多的资源、资金用于城镇化质量的改善，尤其是在提高非北京户籍人口的公共服务方面，使其共享北京城镇化的成果，在人口城镇化的道路上迈出坚实的一步。

（三）促进承接地经济发展，拓展首都北京发展空间

疏解非首都核心功能产业，不仅会对承接地的经济带来刺激作用，吸引更多劳动力入驻，还会带动当地基础设施的完善、服务业的发展，可以有力地促进承接地城镇化的建设。进而拓展首都北京的发展空间。

三、日本东京的经验

经过近百年的城市化，日本形成了以首都东京为中心、向周围辐射扩大城市地域的极化布局。北京与东京的城市发展模式很接近，也面临着人口高度密集、城市功能过度集中的现状，日本建立首都圈、“副都心”和新城等疏解非首都核心功能的做法，对北京的城市治理具有借鉴意义。

（一）建设“副都心”

东京很早就采取了分散多核的城市布局，即以东京为城市中心，新宿、上野、涩谷、池袋、大崎、锦丝町和临海作为“副都心”，形成一个中心加七个副中心的地域空间结构。其中，池袋、新宿和涩谷3个地区是早在1958年就设立的，其余几个是20世纪80年代～90年代追加的，有效疏解了首都东京的部分产业和城市功能。

（二）兴建新城

新城由政府、国家机关企业或轨道交通、房地产公司等投资兴建，建设城市基础设施和生活住宅，多为居住目的，也有大学城或科技城。围绕东京有千叶新城、多摩新城、筑波新城等九大新城，新城承担城市重要功能，且与中心城市分工协作，有良好的交通网络。需要吸取日本新城建设教训的是，伴随新城的兴建，应配套产业的转移，早期的多摩新城就是东京的“卧城”，直到政府引导电子、生物、医药等产业入驻，才改变了多摩新城的功能，实现职住平衡和城市的可持续发展。

（三）规划首都圈

在1998年日本国土厅发表的第五次全国综合开发计划中，国土审议会首都圈整备特别委员会提出了新首都圈的概念。新首都圈包括东京都、琦玉县、千叶县、神奈川县、茨城县、枥木县、群马县、山梨县等7县的部分地区，半径超过100公里，人口有4000多万。具体做法：一是以此疏解首都东京的城市功能，减弱东京对人口和企业的吸引力。二是改变单中心的城市空间布局结构，形成多层次均衡的城市化体系。三是转移国家政治和管理功能，促使国家的政治行政中心与经济中心的分离。四是投资建设新城市，鼓励内需和技术创新。五是改善东京过密的城市现状，增强抵御灾害的能力。

1999年底，日本国会众议院提案迁都，提议将政府机关和政治职能迁往其他城市。2001年，为避免迁都，东京都市政厅发布了《首都圈规划构想》，以提升日本国际竞争力，提高居民生活水平，东京都、琦玉县、千叶县、神奈川县、横滨市、川崎市、千叶市等7都县市联合健全交通网络，运用人口聚集优势，实现区域经济一体化战略。《首都圈规划构想》在第五次全国综合开发计划的基础上，强调对首都进行综合规划，使东京与周边地区均衡发展。强调7个都县市作为一体共同解决解决首都圈内长期存在的影响深远的问题，例如缓解交通拥堵、治理大气污染等。

（四）完善法律体系

日本十分重视法律保障和规划先行。为确保东京城市治理和城镇化建设任务如期高质量完成，日本建立了完备的城镇化建设法律体系，既有针对东京城市治理的《首都圈整备法》、《首都圈市街地开发区域整备法》、《首都圈建成区限制工业法》、《首都圈近郊绿地保护法》等法律，又有《国土开发规划法》、《土地区划整理法》、《城市规划法》等针对全国城镇化建设的国家法律，相关法律每十年修订一次，满足东京城市治理和城镇化建设不断变化发展的需要，有效应对可能出现的新问题。

四、政策建议

根据上文分析，提出以下四个政策建议。

（一）加强城市治理顶层设计

疏解菲首都核心功能首先要加强城市治理的顶层设计。一是完善首都的战略布局，适时调整战略重点。始终首都核心功能发展，制定出符合北京战略目标和定位的城市规划。二是建立统筹规划机制和沟通协调机制。建议成立“首都城市治理委员会”，建立相应的统筹规划机制和沟通协调机制，加强与周边县市区域协同发展。三是从制度和体制上彻底改革。淡化城市等级观念，实现福利制度和城市发展均等化，逐渐减少与大城市户籍挂钩的福利，提高其他地区的城镇化水平和质量，降低大城市对外地人员的吸引力。

（二）疏解部分产业功能

疏解非首都核心功能首先将从产业入手。从京津冀协同发展的国家战略高度来重新认识首都的产业布局和结构调整问题，积极稳妥地进行产业结构调整和优化。一是为保障居民生活质量，关、停、转高污染高能耗高水耗的产业项目。二是将制造业的生产环节逐步疏解到首都经济圈和环渤海经济圈的其他地方。三是在中心城区严格控制大型建设项目，在城六区留出更多的空间建绿地、河流、园林、健身活动场所，保护具有文化纪念和传承价值的建筑。四是迁移大型批发企业和市场。五是促进培训机构外迁。六是建设和发展通州、新机场医疗园区，减轻外地患者在城市中心区就诊的压力。七是发展高效现代都市型农业，适当减少农业种植、养殖面积，减少水资源消耗和土地占用，实施退耕还林、退耕还湖。

（三）加强周边地区协同发展

建设首都经济圈，实现京津冀各方面、全方位发展的一体化。一是加强顶层设计，明确三地功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题。二是要着力加大对协同发展的推动，充分发挥环渤海地区经济合作发展协调机制的作用。三是要着力加快推进产业对接协作，形成区域间产业合理分布和上下游联动机制。四是调整优化城市布局和空间结构，促进城市分工协作。五是扩大环境容量生态空间，加强生态环境保护合作。六是构建现代化交通网络系统，加快构建互联互通综合交通网络。七是加快推进市场一体化进程，推动各种要素按照市场规律在区域内自由流动和优化配置。

（四）完善法律法规体系

城市治理要综合运用法律、行政、经济等多种手段，完善法制环境，健全市场体制，调动社会各个层面的力量共同参与，形成政府、市场、社会等多元主体合作的治理机制。疏解非首都核心功能的城市治理，一方面要明确城市治理规划方案，城市规划具体内容以法律条文形式确定下来，严格按照相关法律执行，保质保量分阶段地进行城市治理，并根据具体情况和进度，对相关法律法规进行修订。另一方要明确规定各机构、各利益团体的职责和权限，使城市治理的各项工作公开透明化，操作执行规范化，鼓励和支持创新，善于听取民意，提高市民的参与度，生动活泼有序高效地开展城市治理工作。

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（编辑：韦京）