从大数据监测看我国农村土地流转

2014-04-29谷彬

中国市场 2014年45期

摘要：十八届三中全会后，农村土地制度改革进入关键时期与攻坚阶段，科学推进农村土地流转是农业规模化、集约化与现代化的必由之路。深化农村土地制度改革涉及面广、关联要素多，不仅是“三农”问题，更是全面深化改革的突破口，需要凝聚人心、整合资源、形成合力。本文以百度搜索的互联网大数据为基础，考察社会公众对于农村土地流转、土地确权、新型城镇化、新型农业经营体系、家庭农场等政策核心关键词的检索和观点，为农村土地制度改革提供舆情信息支持。

关键词：土地流转；百度大数据；网络检索

中图分类号：F321

土地是最基本的农业要素，事关“三农”的根本。科学推进农村土地流转是促进现代农业规模化、集约化发展的必由之路，对于社会主义新农村建设和新型城镇化战略具有深远意义。在十八届三中全会为全面深化改革做出全局和战略部署的背景下，2014年“中央一号文件”提出，深化农村土地制度改革，构建新型农业经营体系。土地在对于“三农”发展具有基础性支撑作用，承担多种职能，土地流转区域差距大，情况复杂，涉及面广、关联要素多，深化农村土地制度改革需要凝聚人心、形成合力、激发活力。农村土地确权、新型城镇化、土地流转与现代农业经营体系建设进入关键时期，受到社会舆论的高度关注。百度是最大的中文搜索引擎，为研究网民网络搜索行为提供了权威数据来源。本文利用百度搜索指数、需求分布图考察网民，乃至整体社会公众对于农村土地流转问题的主观关注、发展趋势与关注重点，为全面深化农村土地制度改革提供大数据支撑。

一、重点关注农村土地政策法规

本部分主要分以下三个部分。

（一）农村土地政策检索的阶段性特征

从发展趋势来看，关键词“农村土地政策”的百度搜索指数①存在一定的较大的波动，经过2012年、2013年较高的时期，2014年逐渐下降（图1），其原因包括：一方面，2012年、2013年“十八大”、十八届三中全会召开，也是党和国家领导集体交替的年份，在“三农”领域实行新的政策和部署，其中，作为基础的“农村土地政策”引起了社会的普遍关注。另一方面，农业的相关管理部门加大了政策的宣传力度，互联网、手机等移动终端的普及使得农业政策信息推广更加便捷，社会公众对于农村土地政策的了解逐渐深入和充分，因此，2014年网络搜索指数整体呈现下降趋势。

从百度需求图谱②来看，“农村土地政策”网络检索的需求主要集中于确权、买卖、土地改革、征地、程序、土地纠纷调解赔偿等问题，对于农村土地承包经营纠纷调解仲裁法、农村土地承包法、农村土地管理法等国家法律关注度较高。其中，确权、土地买卖、土地改革的网络关注程度上升较快，尤其土地确权的关注度环比上升最快，这是因为土地确权与权属关系的明晰化是土地改革、土地买卖、征地等问题顺利开展的基础，事关民众的长远根本利益，需要给予重复重视。

（二）土地确权的突发升温与持续关注

从搜索指数变动趋势来看，“土地确权”的网络关注度在2014年2月之后出现了快速上升。2013年中央1号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》明确提出，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题；加快推进征地制度改革，提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障等。然而，土地确权相关主体较多、权益关系复杂，是一项长期基础性工作。2014年1月，农业部发布《关于切实做好2014年农业农村经济工作的意见》，提出：抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，进一步扩大试点范围，选择2个省开展整省试点，其他省份至少选择1个整县开展试点。土地确权工作是由局部试点向全面推广的渐进式推进，按照农业部政策要求，2014年只有两个试点省份，其他省份试点至少保持县级以上行政区划整体推进。

从百度需求图谱来看，“土地确权”网络检索的需求主要集中于意思、登记、发证、程序、实施方案等关键信息，表明公众对于土地确权具体涵义的了解还不够深入，对于土地权属信息的登记、权证的发放、土地确权的程序与具体实施的关注度较高，这些关键信息是农业主管部门宣传和普及土地确权工作的重点。应结合地区农户文化知识水平与人口外出情况，通过电视、报纸、广播、手机、网络等新闻媒体，以及黑板报、宣传小册子等新旧宣传手段扩大宣传，将土地确权涵义、确权程序、登记发证、实施方案等信息图形化、条理化、规范化，便于农户理解，得到农户监督，促进土地确权的顺利开展。在土地确权过程中，要注意保护残疾人、妇女、儿童等弱势群体的土地权益。虽然《农村土地承包法》、《妇女权益保障法》等法律对农村妇女土地权益进行了立法保护，但是由于土地实行了“三十年不变”和“增人不增地，减人不减地”的土地承包政策，广大妇女儿童的权利没有得到基本的保障，此类问题不仅事关农村妇女儿童生存与发展，而且事关社会的稳定和谐与长远未来。中国残联2014年设立专项课题研究“残疾人土地权益保护问题”，全国妇联提出，抓住农村土地确权的机遇，推动将农村妇女的名字体现在权证上，使农村妇女与土地相关的各项财产权益真正落到实处。

（三）土地相关法律的关注点各有不同

从搜索指数变动趋势来看，农村土地承包法，农村土地管理法，农村土地承包经营纠纷调解仲裁法的网络关注程度由高到低，经历了不同的发展轨迹，其中，对于农村土地承包法的关注波动比较剧烈，农村土地管理法、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法保持相同的发展趋势，前者略高于后者，两者间差距有缩小趋势。整体来看，对于三种土地法律的网络关注度呈现下降趋势，2011年下半年至2012年初，关注程度较高，2013年至2014年出现了明显下降。

从百度需求图谱来看，对于“农村土地承包经营纠纷调解仲裁法”的需求主要集中于劳动争议、劳动人事、适用范围、全文及司法解释等方面。2009年6月27日，第十一届全国人大常委会第九次会议审议通过《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，自2010年1月1日起施行。2011年8月至10月，全国人大常委会执法检查组对湖南、安徽等六省进行执法检查发现：随着国家各项支农惠农政策力度加大，一些原来放弃土地承包经营权的农民，纷纷重新主张土地承包经营权；二轮土地承包后，人地矛盾愈加突出，土地纠纷逐年增多。目前调解仲裁体系建设尚不适应土地纠纷有所增多，建议健全农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系，并建议最高人民法院研究出台在审判执行工作中适用调解仲裁法的司法解释，解决农村土地承包仲裁中的法律适用问题。2014年1月23日最高法公布了《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包经营纠纷调解仲裁案件适用法律若干问题的解释》，旨在统一、规范各级人民法院办理涉及农村土地承包经营纠纷调解仲裁案件工作，确保农村土地承包经营纠纷调解仲裁法的贯彻落实。

为了加强法律宣传普及，2012年9月，农业部开展《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》“送片下乡”活动，制作法律科教片《乡村调解、县市仲裁——解读〈农村土地承包经营纠纷调解仲裁法〉》，分为《农村调解》和《县市仲裁》上下两集，采取以案说法的形式，深入细致地解读了《调解仲裁法》，全面系统地再现了乡村调解过程和仲裁程序，准确体现了法律精神。农业部将该片制成3万套光盘，免费发放至全国各县（市、区）及其部分乡村，并开展巡影播放活动，组织农民群众观看，掀起学习宣传《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的新高潮。在加强宣传的同时，为加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁培训工作，2012年11月农业部下发《关于加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁培训工作的意见》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁员培训大纲（试行）》，着力提高调解仲裁员素质，切实提高调解仲裁工作质量，及时有效地化解农村土地承包经营纠纷，保障农民土地承包合法权益。

各地在农村土地承包经营纠纷调解仲裁的实践过程中积累了宝贵经验。上海市在土地纠纷调解中加强信息化建设，在《市农村土地承包经营信息管理系统》设置了调解仲裁管理模块，建立了调解仲裁调处信息录入工作制度和调解仲裁案件档案管理制度，全市90%以上纠纷调处信息录入《上海市农村土地承包经营信息管理系统》，从而实现了调解仲裁案件信息和档案信息的电子化管理。四川阆中为方便农民群众，以中心乡镇为核心设立了10个农村土地承包经营纠纷调解仲裁庭，以乡镇为单位设立了工作室，以行政村为单位设立了工作组，建立了上下统一协调、市、乡、村三级联动的调解仲裁组织体系，建立土地承包经营纠纷调处时时有人管，事事有人问，层层有人抓的工作体制。河北省调解农村土地承包经营纠纷不得收取费用，强化民间调解在解决农村土地纠纷中的作用，并将各家庭成员签字确认作为农村土地承包经营权转让的必要条件。

二、农村土地流转实践的迫切需求

农村土地流转实践的迫切需求体现在以下三个方面。

（一）土地流转的多方需求逐渐释放

从搜索指数变动趋势来看，2011年以来“土地流转”、“土地流转政策”的网络关注程度始终较为平稳，在2013年8月之后出现一个跃升，直至2014年才逐渐恢复平稳态势。新形势下如何深化农村改革，是党和国家面临的重要现实问题。2013年7月22日，习近平来到武汉农村综合产权交易所考察涉农产权交易尤其是土地流转交易情况。习近平指出，这是有益探索。如何在坚持农村土地集体所有性质的前提下完善联产承包责任制，既保障基本农田和粮食安全，又通过合乎规范的流转增加农民收入？一系列问题在下一步改革中要好好研究。深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，土地流转要尊重农民意愿、保障基本农田和粮食安全，要有利于增加农民收入。为推动农村产权有序流转交易，激发农村各种生产要素活力，2009年4月，武汉市成立了农村综合产权交易所，成为农业部农村土地流转价格监测点。迄今已办理1470宗农村产权交易，主要涉及土地经营权流转等，交易额近90亿元，惠及16万农户。习近平总书记的讲话为农村土地流转的健康发展指明了方向，也引发了金融市场针对农村土地资源的持续创新。

从百度需求图谱来看，对于“土地流转”的需求主要集中于合同范本、相关政策、农田、调研报告、概念股、（流转）方式、（收益）共享等方面。这表明当前土地流转的规范性仍有待提高，土地流转的相关政策需要普及，并进行深入细致的调查研究。2013年11月召开的“十八届三中”全会对农村土地制度改革做出重大部署，开启农村土地流转变革的大门。“十八届三中”全会提出，建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。此次会议首次鼓励农村建设用地使用权流转，为新一轮土地制度改革指明了方向。在此背景下，土地流转信托应运而生，由土地信托组织接受农户的委托，将其拥有的土地使用权在一定期限内依法、有偿转让给其他单位或个人。信托制度能够实现土地所有权、使用权和收益权的相互分离，不仅能保护农户的利益，还可以使农民获得持续性收入。

（二）土地流转的实操性规范需要完善

从搜索指数变动趋势来看，“农村土地承包经营权流转管理办法”、“土地流转合同范本”网络关注度经历了不同的变化轨迹，前者始终处于波动之中，后者于2014年2月之后出现急剧上升。《农村土地承包经营权流转管理办法》于2005年1月7日经农业部2005年第2次常务会议审议通过，自2005年3月1日起施行。此后，《农村土地承包经营权流转管理办法》得到长期关注，许多细节之处得到了完善，如专章规定了流转当事人，流转合同，流转管理，在附则中具体界定了各种流转方式之定义等等，各地结合地方实际，分别制定地方行政法规，例如《杭州市农村土地承包经营权流转和规模经营项目及资金管理办法（试行）《成都市农村土地承包经营权流转管理办法（试行）》、《大连市农村土地承包经营权流转管理办法》。2013年随着“十八届三中”全会全面深化改革的开启，农村土地流转将在更大范围全面展开，因此对于土地流转规范化的需要更为迫切，因此“土地流转合同范本”的搜索在2014年出现了快速上升。

从百度需求图谱来看，对于“农村土地承包经营权流转管理办法”的需求主要集中于纠纷调解、土地确权、（案件）审理、司法解释、适用条件、工作方案、工作规程、（流转）年限、抵押贷款等问题，这反映了公众对于政府土地流转管理的具体方案、流转时间、金融支持、纠纷调解等问题的规定关注较多。与此同时，关注的重点也包括农村土地承包法、调解仲裁法等相关法律，表明公众对“农村土地承包经营权流转管理办法”与农村土地承包法、调解仲裁法等相关法律的关系还不甚清楚，对于“三农”政策法规之间的联系与区别需要加强宣传与解读。

（三）新型城镇化与新型农业经营体系

从搜索指数变动趋势来看，“新型城镇化”、“新型农业经营体系”网络关注度经历了不同的发展趋势，2012年下半年之后，新型城镇化的理念逐渐酝酿，其网络关注度出现缓慢提高，2012年12月之后出现了显著提升，2013年全年及2014年以来，“新型城镇化”的网络关注度始终维持在较高的水平。“新型农业经营体系”的网络关注度较低，直至2013年11月，才出现小幅提升，并稳定在一个特定的水平。“十八大”报告明确提出，发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。然而，对于新型农业经营体系的网络关注并没有出现明显提升，直到2013年11月十八届三中通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要加快构建新型农业经营体系，其网络关注度才出现一定提升，其原因在于新型农业经营体系涉及面广，关联制约要素多，是一个整体性宏观问题，具有长期性、系统性，需要全面深化改革破除各种政策阻碍、制度约束与体制藩篱。

从百度需求图谱来看，对于“新型农业经营体系”的需求主要集中于信息、人才、科技、商贸、流通、品牌、资本等关键词，其中，对于信息的需求最为突出，可以借助互联网、大数据等现代信息媒介，彻底变革农业要素的流动与整合模式，提高产业链各个环节的运行效率，为现代农业发展提供信息化支撑。其次，对于品牌、商贸流通、的需求比较突出，表明现代农业经营体系需要在下游环节注重产品质量与品牌建设，并与商贸流通环节的市场创新、营销创新、渠道创新相协同，才能获得竞争优势。最后，对于人才、科技、资本的需求比较强烈，主要集中于产业链的上游环节，表明现代农业经营体系建设不仅需要农业大学培养高端人才，也需要职业学院培养专业技术人才，在培育新型农业经营主体的同时，更要加强科技支撑和保障体系建设，特别是在金融和保险方面的服务，只有激发科技、资本、人才三方面的活力，才能为农业生产经营的集约化、专业化、组织化和社会化提供持续动力。

三、现代农业经营主体与金融支持

本部分主要分为以下三个部分。

（一）新型农业经营主体哪个更受关注？

新型农业经营主体包括：专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业，其中，前三者以农民自主经营为主，也是“十八大”报告、十八届三中全会、“中央一号文件”倡导的现代农业经营主体。从搜索指数变动趋势来看，“种粮大户”、“家庭农场”、“农民专业合作社”的网络关注程度依次升高，“家庭农场”、“农民专业合作社”的关注程度比较接近，明显高于“种粮大户”的关注程度。“家庭农场”的网络关注度变动分为两个阶段，前一阶段低于“农民专业合作社”，2013年2月2013年“中央一号文件”首提发展家庭农场之后，其网络关注度出现快速上升，并始终高于“农民专业合作社”，两者保持近乎同步的变化趋势。图13 新型农业经营主体搜索指数变动

从百度需求图谱来看，对于“家庭农场”的需求主要集中于认定、扶持政策、补贴、项目申请、规章制度、（具体）章程、注册登记等方面。总体来看，公众对于家庭农场的关注主要集中在三方面：首先，是家庭农场的认定、注册、登记等方面的规则制度与具体细则；其次，是家庭农场的扶持政策，涉及财政补贴、贷款、金融服务等方面内容；最后，是家庭农场的管理制度、经营范围、区位选择等经营管理方面的问题。家庭农场最终将成为我国农业生产中的主要经营主体，其特点是以家庭成员为主要劳动力，不雇工或在农忙季节少量雇工，农场收入是家庭的主要收入来源，且经营的土地比较稳定。这是家庭农场的三个基本特征。家庭农场不是自然地、自发地健康稳步发展，政府必须为家庭农场的发展创造必要的条件和环境。对家庭农场的支持是一个系统工程，包括很多方面，如科技、资金、信息、管理、市场、基础设施等，尤其是土地制度改革和人才培训体系的建设。

（二）家庭农场的认定标准“令出多门”

从搜索指数变动趋势来看，“家庭农场模式”、“家庭农场认定标准”网络关注度均在2013年2月出现急剧上升，总体来看，对于“家庭农场认定标准”的关注度更高，表明社会公众对于发展家庭农场的热情很高，迫切需要促进实践的具体政策。关于家庭农场的认定，目前没有全国的统一标准。农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇指出，各地自然经济社会条件差别很大，很难提出一个在全国范围内普遍适用的具体面积标准。各地县级以上农业部门可以从当地实际出发，依据自然经济条件、农村劳动力转移、农业机械化水平等因素，确定本地家庭农场的规模标准。

基于网络文本挖掘汇总的省区及下辖市县的家庭农场官方认定标准见表1，网络没有检索到非对应省市县的官方认定标准见表2。文本检索发现三个情况：首先，部门协同存在障碍，家庭农场涉及农业、工商、财政、金融、保险等部门，但各地区标准的制定主要由农业、工商部门共同完成，或独立完成；其次，对家庭农场理解混乱，认定标准低、界定概念模糊等，大量原来的合作社、龙头企业，为了获得家庭农场的政策支持而“改头换面”，甚至出现工商资本"借壳上市"发展家庭农场的情况；最后，各地区经验不同，例如，东莞“家庭农场”将有质监标准；潍坊银行发放家庭农场贷款；湖北简化行政审批，符合五条件即可开办家庭农场；重庆市家庭农场认定标准出台，需满足七个条件；福建省分级建立家庭农场，既认定省级家庭农场，市县级也在其辖区认定家庭农场。吉林延边发展民族自治州的政策优势，将《延边朝鲜族自治州促进专业农场发展条例》纳入立法工作计划，通过立法给予专业农场更加充分的保障。

（三）土地流转金融：信托与股份制交相辉映

从2004年“土地流转”一词首次出现国务院的文件中以来，即《关于深化改革严格土地管理的决定》，各地都在积极探索土地流转经营新模式，其中，土地信托、土地股份制是较好的制度安排和金融服务模式。从搜索指数变动趋势来看，“土地流转信托”与“农村土地股份制改革”的网络关注变化差别较大，总体来看，前者高于后者，但2011年1月至2013年10月期间，“农村土地股份制改革”的网络关注程度高于“土地流转信托”，并在2011年11月出现峰值，其新闻事件是2011年11月21日《21世纪经济报道》刊登了《土地法修订拟力推农地入市小产权房合法化悬疑》，2011年11月25日《南方都市报》刊登了《鼓励农村土地股份制改革将掀新一轮土地改革？》。2013年10月之后，“土地流转信托”的网络关注程度快速上升，高于“农村土地股份制改革”，其原因是2013年10月，全国首个土地流转信托项目落户安徽宿州，2013年11月，北京信托在江苏无锡阳山推出“北京信托·土地信托之无锡桃园村项目”。随后，土地流转信托实践步伐加快，中信已分别在安徽宿州、山东青州、贵州开阳、安徽马鞍山以及湖北黄冈与河南济源成立了六单项目，北京信托在江苏无锡、镇江句容、北京密云以及安徽铜陵推进了四个土地流转信托项目。

关于“土地流转补贴政策”与“农村土地承包经营权抵押贷款”的网络关注度，前者高于后者，反映了农民土地流转更注重直接财政补贴，对于抵押贷款的金融支持方式重视不足。长期以来，《土地管理法》、《农村土地承包法》、《担保法》等法律禁止农村土地进行抵押。2014年“中央一号文件”正式论述农村土地“三权分离”，提出，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。然而，农村土地“三权分离”还需要由“中央文件精神”上升到农村土地制度和产权法治建设层面，即承包地"三权分离"的法律修订，才能够依法保护农民土地权益，促进农村生产力的大释放。

“三农”的发展有其客观规律和自然周期，需要长期的“耐心资本”。对于土地流转概念股，证券市场存在一定炒作因素，新闻监测显示：“土地流转概念股接过领涨大旗 10股集体涨停（2013.09.03）”、“沪深两市震荡走低土地流转概念领跌（2013.11.08）”、“土地流转概念股重挫北大荒领跌（2013.11.12）”“土地流转概念再掀炒作潮相关概念股或腾飞（2014.8.19）”、“聚土地”发酵土地流转概念股飙升（2014.8.21）”。农业生产经营产业链条长，受自然因素制约较大，涉及群体受众面广，制约因素多，抗风险能力弱，土地信托、土地股份制、土地银行等土地金融模式有助于为农村土地流转与规模化经营引入长期的“耐心资本”，助力现代农业腾飞。

四、结论与启示

深化农村土地制度改革，推动土地资源有序流转需要全面、综合、系统的评估。本报告整合多种权威数据资源，对土地流转的发展过程、结构特征与区域分布进行系统分析解读，对区域土地流转状况与关联要素进行综合评估与聚类分析。基于百度这一全球最大的中文检索引擎，对社会公众对于农村土地流转的关注与检索进行大数据监测，为土地流转提供舆情信息支持。本文实证发现：当前农村土地流转并不充分和顺畅，土地流转面积、参与农户比例均比较有限，放弃农地经营的农户比重较低，诸多因素与土地流转负相关，存在显著阻碍作用。

农村土地流转，归根结底是“人”的问题。十八届三中全会后，农村土地制度改革进入关键时期与攻坚阶段，这是一项涉及面广、关联要素多的系统工程，需要凝聚人心、整合资源、形成合力。启发于《道德经》“委则全、枉则直、洼则盈、蔽则新、少则得、多则惑”，土地流转的突破口不妨从欠发达地区入手。这些地区发展矛盾比较突出，对于规模化、集约化、科技化经营的需求更加迫切，阻力更小，两者的契合点与互补性更高，更容易凝聚共识，形成合力，土地流转会更加顺畅，更容易调动各方智慧，突破发展瓶颈，实现共赢。

注释：

①百度搜索指数是以网民在百度的搜索量为数据基础，以关键词为统计对象，科学分析并计算出各个关键词在百度网页搜索中搜索频次的加权和。

②百度需求分布图是针对特定关键词的相关检索词进行聚类分析而得的词云分布。

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