城乡一体化背景下的土地整治策略研究

张志宏 傅东平

摘要在城乡一体化建设的战略背景下，土地整治逐步成为协调城乡用地结构和布局的重要手段，并由单纯的补充耕地向建设性保护耕地与推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变。该研究以广西壮族自治区桂平市为例，对该区域土地利用现状及整治潜力进行分析，剖析城乡发展一体化进程中土地整治面临的新形势，从土地整治模式、管理体制、融资渠道、土地整治激励机制、加强公众参与和生态环境保护等方面提出相应的策略。

关键词城乡一体化；土地整治；策略；桂平市

中图分类号S28文献标识码A文章编号0517-6611（2014）21-07217-03

Study on Land Consolidation Strategies under the Background of UrbanRural Integration—A Case Study of Guiping in Guangxi

ZHANG Zhihong et al （College of Economics and Management， Guangxi Teachers Education University， Nanning， Guangxi 530001）

AbstractAs the strategic background of urbanrural integration， land consolidation is gradually becoming an important means of coordinating the structure and layout of urbanrural land use， and it is transforming from a single supplementary cultivated land to the combination of constructive protecting arable land and promoting the new rural construction and urbanrural coordinative development. Taking Guiping City as an example， regional land use status and potential consolidation were analyzed， then the new situation under the background of urbanrural integration was studied. Several countermeasures were put forward from aspects of land consolidation mode， management system， financing channel， land consolidation incentive system， strengthening public participation and ecoenvironment protection.

Key words Urbanrural integration； Land consolidation； Strategies； Guiping City

土地問题是我国城乡一体化进程中亟待解决的问题之一，城市化的发展带来建设用地规模扩大，粮食生产安全的保障需要耕地数量的保证[1]。在城乡一体化进程不断推进的新背景下，通过高标准基本农田建设及其他相关技术提高土地利用效率，全面提升土地整治技术水平，满足耕地数量增加和质量提升的要求和城镇建设用地空间不断拓展的要求，从而有效解决城乡一体化进程中的用地紧张问题。 目前学术界关于城乡一体化与土地整治关系研究的成果主要集中在城乡统筹发展与土地整治、城镇化与土地整治、城乡一体化与土地集约利用等几个方面[2-5]。陈晓军等提出土地整治支撑城镇化发展，土地整治是城乡一体化发展的必然选择[6]；孟展认为土地整治与城乡一体化建设关系密切，土地整治促进了城乡一体化的发展，反过来，城乡一体化的发展也提高了农村土地整治工作的标准[7]。

“十二五”时期是桂平市经济社会发展的重要战略机遇期，也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期。桂平市参与西江经济带建设呈现出加速发展的良好态势，但在城市化速度日益加快的氛围中，亦面临着用地指标严重不足的问题，通过大力推进土地整治，采取城乡建设用地增减挂钩等方式补充城镇建设用地成为西江经济带发展的必要手段。

1 桂平市土地利用现状及土地整治潜力分析

2 城乡一体化背景下桂平市土地整治面临的问题分析

2.1 农用地特别是耕地保护的形势日趋严峻目前桂平市人均耕地面积仅为0.036 低于全区人均耕地的0.086 hm2的平均水平，也低于贵港市的人均耕地水平。随着桂平市经济社会的快速发展，大批的项目难免会占用耕地区域，城镇建设规模将不断扩大，耕地保护形势严峻。

2.2补充耕地难度加大，粮食增产任务艰巨桂平市土地面积中，平原与盆地占41.55%，丘陵占52.29%，山地占616%。随着土地整治工作的不断开展，可开发为耕地的后备土地资源逐渐减少，通过土地整理和复垦增加耕地数量的潜力有限；同时，即使能够达到数量上的占补平衡，质量上也较难达到被占用耕地的水平，保障粮食持续增产的任务艰巨。

2.3土地供需矛盾突出“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期。今后较长一段时间内，城镇化、工业化将由缓慢增长向快速发展阶段过渡，城镇工矿用地需求量将在相当长时期内保持较高水平，并将进一步拉动市域基础设施用地的增长，而桂平市可用作新增建设用地的土地资源供给量有限，如何实现土地资源供给和需求的平衡是未来一段时间的重要任务。

2.4统筹协调土地利用的难度增大随着经济发展方式的转变，桂平市作为广西西江经济带的中心，将承接东部工业的转移，在有限的耕地上需要维持众多人口的粮食、蔬菜需求，同时还要保证城乡一体化背景下的基础设施建设用地，这些都将要求桂平市加强耕地质量建设，充分挖掘耕地生产能力，统筹安排各类用地，增加区域土地利用的协调性。

2.5生态环境整治任务繁重建设资源节约型、环境友好型社会，是贯彻落实科学发展观、转变经济发展方式的重要着力点。桂平市境内地质构造比较复杂，既有褶皱又有断层，地貌类型多样，山地、丘陵、平原、盆地皆有。目前，桂平市水土流失面积215 km2，按侵蚀强度划分，轻度178 km2、中度35 km2、强度2 km2，水土流失面积占全市总面积的5.28%。另外，桂平市整治废弃工矿用地和改善土地生态环境任务繁重。

3 城乡一体化背景下桂平市土地整治的策略研究

3.1建立城乡统筹发展的土地整治模式以科学发展观为指导，以“加快转型升级、建设幸福桂平”为核心，实施耕地数量有序增长、质量稳步提升、生态安全格局构建相统一，着眼可持续发展和现代农业建设的战略性部署，以高标准基本农田建设和城乡建设用地增减挂钩试点为突破口，积极推动土地整治工程建设以点带面的示范效应，科学统筹不同区域的土地整治内容、功能定位和模式。加强重点区域的土地综合整治，构建郁江平原和桂平山区协调发展、区域生态环境和城乡人居环境显著改善的土地利用格局。合理利用和保护全市的土地资源，在积极补充耕地数量的同时提高耕地质量和改善农业生态环境，优化城乡土地利用功能分区，有效发挥土地整治对经济社会可持续发展及生态文明建设的支撑作用。建设经济发展、城乡宜居、环境优美、用地高效的幸福桂平，真正凸显西江工业走廊和红水河能源经济开发区结合部的战略地位。

3.2完善规划实施的管理体制首先，明确规划实施相关部门的责任。市级、乡镇级政府要在土地整治中发挥统筹全局的作用，成立专门的土地整治工作小组，对全市的土地整治工作进行系统安排；财政金融部门要确保土地整治资金的及时到位，并引导资金的合理利用；农工委、建设部门在统筹城乡发展、城乡规划、新居民建设等方面发挥指导作用；农业、林业、水利等部门要在地力培肥、生态建设、农田水利设施建设等方面积极配合。

其次，建立规划实施目标责任制。桂平市土地行政管理部门应以上级下达的土地整治指标为指导，建立土地整治规划实施目标责任制，将规划中的建设用地整治、耕地保护、土地复垦以及生态建设等目标与实施管理工作的年度目标相结合，并根据规划确定的目标进行逐级分解落实，将土地整治目标任务完成情况纳入对各级政府耕地保护目标任务的考核。

最后，建立和完善土地整治规划实施动态巡查制度，切实加强整治规划实施管理。土地整治中要保证政府部门的有效跟进，定期对全市土地整治的进展程度进行检查调研，实时总结经验、及时修正土地整治过程中存在的问题，推动土地由低效利用向高效集约利用转变。

3.3拓宽融资渠道、统筹安排资金桂平市土地整治的直接资金来源主要包括新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、农业土地出让金等，在充分保证这些资金到位的基础上，不断拓宽融资渠道，建立多元化的融资体系。积极申请上级部门的资金补贴，争取交通、农田水利等相关部门涉农资金的投入；同时引入市场化的运作模式，聚合城乡建设用地增减挂钩指标的市场交易资金，以“利益共享”、“谁投资谁受益”等机制吸引社会资本涌入土地整治工程。

合理统筹资金的利用方式，确保土地整治的有序开展。新增建设用地有偿使用费和农业土地出让开发资金主要用于高标准基本农田建设；耕地开垦费主要用于宜耕未利用地的开发；城乡建设用地增减挂钩指标收益主要用于农村建设用地的整治。严格土地整治资金使用監督管理，严禁挪用和挤占，确保资金按时到位、合理使用和有效监管。

3.4探索土地整治激励机制一方面，探索完善土地整治收益分配机制。通过直接或间接的方式提高集体和农民的土地整治收益水平，将土地收益分配公开化，以专项补贴的形式平衡发展机会的不平等；允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，促进社会公平。另一方面，建立农用地整治经济激励机制。通过政府部门投入资金完善农田和水利基础设施建设，改善农用地整治的基本环境，鼓励农民通过自行填沟、整理坑塘等方式增加耕地面积。对于基本农田保护区和高标准基本农田重点建设区，加大政策支持和保护耕地补偿机制，对履行耕地保护、基本农田建设任务完成好的地方实行奖励，充分调动地方和农民加强耕地保护和建设的积极性。

3.5增强规划实施的公众参与程度通过媒体宣传、公开宣讲、社会调查、群众投票等方式，对土地整治规划、年度计划、项目设计、实施效果等向公众进行广泛公布，提高社会各界对土地整治重要性的理解和认识，从而有效促进相关利益群体对土地整治的参与意识和参与行为；在土地整治规划编制过程中，要认真贯彻初期论证、中期检查及后期听证制度，接收相关部门和群众的监督；在土地整治项目工程建设中，要充分汲取群众意见，做好土地确权和权属调整，不侵犯农民的合法权益和既得利益；土地整治项目完成后，由村委会带领受益群众具体负责后期管护工作，鼓励受益群众自觉弥补管护经费的不足，确保土地整治效益的永续性。

3.6加强规划整治和实施的辅助建设第一，逐步健全土地整治制度。根据土地整治工作面临的新问题、新要求，适时制定新的技术标准和规范，不断完善土地整治重点项目设计、质量验收、资金定额等标准体系，积极完善土地权属、资金管理、公众参与等相关政策、法规和制度。第二，加快土地整治的信息化建设。依托综合监管平台，利用“3S”信息系统技术队土地整治进行全程监控，提高整治质量和效率。第三，完善土地整治理论方法研究。与土地整治规划专业水平较高的各高等院校、大型公司企业、科研院所等进行合作，加强土地整治理论、方法和技术手段研究，开展技术集成与应用示范公关。第四，规划土地整治市场竞争机制。设立严格的市场准入制度，加强对土地整治规划设计、施工建设等相关单位资质的管理；建立诚信档案，维护土地整治市场秩序和公共利益。

参考文献

[1] 李波.基于城乡一体化的区域土地整治研究[D].兰州：兰州大学，2011.

[2] 张勇，张治水.试论农村土地整治与统筹城乡发展[J].国土资源科技管理，2011（4）：96-100.

[3] 陆守超.统筹城乡发展下的土地综合整治模式及策略选择[J].江苏农村经济，2010（6）：35-36.

[4] 张正峰，杨红，刘静，等.城市边缘区城乡统筹的一体化土地整治策略[J].中国土地科学，2011（7）：45-49.

[5] 肖云.我国城乡一体化进程中土地集约利用研究[D].成都：四川大学，2007.

[6] 陈晓军，郑财贵，牛德利，等.重庆武陵山区农村土地整治问题与对策[J].湖北农业科学，2012（9）：3976-3979.

[7] 孟展.农村土地整治与城乡一体化发展研究[J].当代经济管理，2012（5）：43-46.