全面提升湖南新型城镇化发展质量和水平的思路与对策

刘新年 丁玲芳

【摘 要】随着湖南省委、省政府城镇化发展战略和思路的逐步明确以及城镇化实践的不断深入，湖南新型城镇化发展在实践探索中取得了长足的进展，但在城镇化推进过程中也还面临不少困难，还存在着许多“不平衡、不协调、不可持续”的问题，需要进一步明确发展的思路，找准发展的对策，不断提升城镇化发展的质量和水平。

【关键词】新型城镇化；质量；水平；思路；对策

城镇是经济社会发展的重要载体，城镇化是工业化和现代化发展的必然结果，也是衡量一个地区经济社会发展水平的重要标志。加快新型城镇化建设一直是湖南省委、省政府富民强省的重要战略之一。未来5至10年，将是湖南城镇化发展的重要机遇期和关键期，全面提升新型城镇化质量和水平，推动城镇化发展模式由速度型向速度、质量与效益并重型转变，由规模扩张向规模扩张与品质提升并重转变，是当前有效促进湖南新型城镇化健康发展的现实要求和关键所在。

一、湖南新型城镇化建设取得的重大成就与存在的主要问题

1.新型城镇化建设取得的重大成就

湖南省委、省政府历来高度重视推进新型城镇化，将此作为推动科学发展、实现富民强省的重大战略举措来研究部署。随着城镇化发展战略和思路的逐步明确以及城镇化实践的不断深入，湖南新型城镇化发展在实践探索中取得了长足的进展。

（1）城镇化水平快速提升

近年来，湖南城镇化发展进入快车道，城镇化水平大幅提高。2013年全省城镇化率47.96%，比2008年增长了5.81个百分点。

（2）科学城镇体系逐步完善

截至2012年末，全省共有设市城市29个，1109个建制镇。其中，特大城市（100万人以上）1个，大城市（50万- 100万人）9个，中等城市（20万- 50万人）7个。目前全省初步形成了以城市群为主体形态，环长株潭城市群为核心，区域中心城市为依托，县城和中心镇为基础的大中小城市与小城镇相互协调、共同发展的城镇体系，在人口集聚、空间布局、融合发展、城乡统筹、产业布局、资源配置和生态保护上为城市更快发展奠定了良好基础。

（3）城镇综合承载能力持续增强

在推进城镇化进程中，湖南把增强城镇综合承载能力摆在重要地位，为适应城市扩张、功能提升的要求，加快系统化、立体化的城市基础设施网络建设，不断改善城镇基础设施承载能力。2012年全省完成固定资产投资14576.61亿元，增长27.5%。其中，完成城镇投资13202.28亿元，增长26.3%。

（4）城镇经济实力稳步提升

一是环长株潭城市群业已成为全省经济的发展引擎和核心增长极。2012年，环长株潭城市群城镇化率为50.5%，比全省平均水平高3. 85个百分点；地区生产总值17660. 72亿元，占全省的79.7%；城镇居民人均可支配收入为22632. 63元，比全省平均水平高1313. 63元；二是城市开发区规模扩大，经济实力迅速增强。2012年，湖南共有78家省级及以上开发区，其中，国家级开发区13家，省级开发区65家。开发区各主要经济指标也保持着快速增长态势。

2.新型城镇化建设中存在的主要问题

虽然近年来湖南城镇化建设取得新的突破，进入了加速发展时期， 但在城镇化推进过程中也还面临不少困难，还存在着许多“不平衡、不协调、不可持续”的问题。

（1）与全国水平相比城镇化差距较大

2013年湖南城镇化率为47.96%，与全国城镇化平均水平（53. 73%）相比仍有5.77个百分点的差距，与同为中部地区省份的山西、湖北两省相比，仍分别有4.6个、6.55个百分比的差距，与沿海的江苏、浙江、广东三个省份相比差距更大，分别低了14.89个、15个和19.8个百分点。

（2）城镇化发展区域差异明显

由于历史、地理等原因，湖南城镇化水平的地区差异非常明显。据统计，2013年，在14个市（州）中，城镇化率排在第一位的长沙（70.60%）比排在第二位的株洲（60.l0%）高出10.5个百分点，比排在最后一位的邵阳（38.04%）高出32.56个百分点。从城市化率的区域差异看，长株潭地区高达61.93%，比大湘西地区（40.08%）、湘南地区（45.46%）分别高出21.85个和16.47个百分点，说明地区差距也在进一步拉大。

（3）城镇等级规模体系不尽合理

湖南设市城市数量总体偏少，尤其缺少100万—200万人口的特大城市，大城市数量也不多。由于城市发展没有形成梯度规模结构 ，特大城市缺乏次级规模的经济中心城市和相当数量的第三级中心城市相衔接，不利于有效地推动全省经济空间的有机协调发展，也影响经济持续发展的后劲。

（4）城镇发展质量不高

总的来讲，因全省城镇规模较小，区域性中心城市和城市群发展不够， 还没有形成大中小城市和小城镇协调发展的局面，特别是经济发展的聚集吸纳能力与城市发展需要不匹配，对区域内城镇化的带动力不强；同时，城镇基础设施和公共服务设施建设还相对滞后，基础设施运行效率不高， 宜居宜业的条件不足，资源环境矛盾突出，城镇综合承载力不强，城镇建设用地规模扩张偏快，“土地城镇化”快于“人口城镇化”，城市空间拓展集约紧凑不够，城镇建设历史文化特色和个性特征不明显。

二、全面提升新型城镇化发展质量和水平的战略思路

推进新型城镇化是一个系统工程，需要我们有宽广的视野和清晰的战略思路，具体来说，重点应把握以下几个关键方面：

1.坚持科学规划引领

全面提升湖南新型城镇化发展质量和水平，主要取决于科学规划引领。要紧密结合湖南城镇化发展实际，坚持立足长远、面向未来，高标准、高起点搞好城镇规划，切实解决规划赶不上发展、规划滞后于建设的问题。充分发挥规划的科学导向和法律约束作用，努力实现以科学规划引领城镇化科学发展。

2.坚持统筹协调推进

全面提升湖南新型城镇化发展质量和水平，关键在于统筹促进城乡一体化发展和大中小城市与小城镇协调发展。要统筹城乡经济社会发展，加快转变城乡“二元”结构，形成以工补农、以城带乡、城乡一体化发展新格局。要统筹区域发展，充分考虑区域间城镇的资源类型和禀赋差异，寻求利用市场机制实现城镇区域间合作发展的路径与模式，最终使城镇区域间优势互补、互动发展，实现资源最优配置。

3.坚持走以城市群为主体形态之路

要把城市群作为完善城镇体系的主体形态，打造长株潭城市群核心增长极来带动整个湖南的崛起。在发挥好长株潭城市群核心作用的基础上，着力打造“3+5” 城市群，有利于形成强大的增长极，带动湖南大中小城市和小城镇协调发展。

4.坚持“四化”同步发展

全面提升湖南新型城镇化发展质量和水平，要注重从战略和全局的高度把握新型工业化、新型城镇化、农业现代化和信息化的内在联系，坚持以产业化为主线，以创新为动力，推动“四化同步”发展。要坚持把信息化和工业化深度融合作为推动工业转型升级的战略基点，把工业化和城镇化良性互动作为推动城镇转型发展的持续动力，把城镇化和农业现代化协调发展作为推动城乡一体化的强大支撑。

三、全面提升新型城镇化发展质量和水平的对策建议

紧紧针对湖南城镇化发展的实际和特点，始终把质量作为城镇化的关键和命脉，坚持速度、质量、效益并重，促进规模扩张、品质提升、特色彰显同步，积极探索新型城镇化道路，是当前推进湖南城镇化健康发展的紧迫任务和现实需要。

1.构建科学城镇体系，促进大中小城市和小城镇协调发展

加快“3+5”城市群也即环长株潭城市群建设是湖南城镇化发展的重要战略目标，要努力把环长株潭城市群建设为湖南具有国际品质的现代化生态城市群，把环长株潭地区建设成全省新型城镇化、城乡一体化发展的重要引擎。在着力提高环长株潭城市群发展水平的同时，要支持各地因地制宜发展不同类型、不同层次的城市群，提升区域竞争力。要进一步强化其他11个市州政府所在地城市的区域中心地位，使之成为带动区域城乡一体化发展的重要平台和要素集聚中心。要积极做大做强县城和中心镇，使之成为全省城镇体系的关键节点和重要支点。

2.坚持产业驱动，增强城镇经济实力

要加快产业改造和集聚步伐，促进信息化与工业化深度融合，引导和支持创新要素向企业和工业园区集聚，推进新兴产业规模化、优势产业高端化和特色产业集群化。要做大做强资源型优势产业，要做大做强先进装备制造、新材料、文化创意等支柱产业，做精做专生物、信息、新能源等先导产业，提升战略性新兴产业的竞争力。要加快发展现代服务业，提高城镇对劳动力的吸纳消化能力。

3.强化城镇功能，提升城镇综合承载能力

要坚持基础设施、公共服务设施和生态文明建设并重原则，重点解决城市建设“重外延、轻内涵，重建设、轻管理，重地上、轻地下”的问题，规避“城市建设通病”。要提升基础设施承载力，加快城市市政基础设施和社会事业基础设施建设，构建系统化、立体化的城市基础设施网络。要提升公共服务承载力，配套完善面向大众的教育、卫生、文化、体育等公共服务设施，增加城市公共产品供给，提升城市公共服务功能。要提升资源环境承载力和居住承载力，打造宜居宜业优美便利的生活环境。

4.牢固树立“两型”理念，实现城镇集约节约发展

要牢固确立绿色发展理念，主动适应世界绿色低碳发展潮流，把生态文明理念融入城镇化全过程，倡导低碳和绿色发展。要大力推进节能减排，发展生态经济，促进低碳消费，减少不合理能源资源消耗，提高资源集约节约利用水平。要不断完善环境治理机制。明确政府、企业和居民的环保责任，强化监督检查和责任追究，推进环境保护和生态建设走上法制化轨道。要切实加大源头治理力度，着力建设自然生态系统，保护好水源地、生态廊道等生态系统敏感点，严格控制空气污染和水污染，切实提高环境和生态质量。

5.着力“人口城镇化”，有序推进农业转移人口市民化

要坚持“以人为本、公平共享“的新理念，通过进一步强化政策引导、体制创新、公共服务和制度保障，营造更加宽松的环境，保证农民工及其家人进城没有任何障碍，留在城里都能得到全面发展，充分享受现代城市文明，更多分享改革发展成果。要促进农业转移人口在城镇稳定就业，要努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，有序推进农业转移人口市民化，真正让农民“进得来、住得下、融得进、过得好”，充分尊重农民自主选择权，不能让农民“被落户”、“被城镇化”。

6.加强顶层设计，推进体制机制创新

要在加快户籍制度改革的同时，全面推行流动人口居住证制度，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。要深化土地管理制度改革，转变土地利用方式，严守底线，控制总量、优化增量、盘活存量，提高城镇建设用地集约化程度。要创新城镇化资金保障机制，力争在城镇建设融资领域有新突破，要加快完善财政转移支付体系，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。要健全城镇住房制度，加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，要通过调整完善住房、土地、财税、金融等方面政策，构建房地产市场调控长效机制。