村民自治：困境与出路—兼论村庄秩序及其社会基础的构建

戴明福

[摘 要]我国农村社会转型导致村庄秩序面临解构与重建。当传统的宗法制、行政强制等无力提供村庄必要的社会秩序时，作为农村基层民主制度安排的村民自治成了村庄秩序提供的可靠力量。实践中，村民自治又面临着日益形式化的困境。协调村民自治组织载体的关系，激发自治主体参与村庄治理的热情，建立成熟的村域社会组织系统对接村民自治制度并不断强化农村社会关联成了破解村民自治实践困境与构建村庄秩序的关键。

[关键词]村民自治；村庄秩序；乡村善治；村庄社会关联

[中图分类号]D616 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）09 — 0106 — 02

家庭联产承包责任制的实施及市场经济向农村的延伸，使传统农村社会秩序不断解构。村民自治在推动农村基层民主发展的同时，又使逐步解构的农村社会秩序趋于重组。村庄秩序的生成除了具有行政嵌入的特征外，更多表现为村庄内生性。因此，善于从村庄内部把握村民自治发展的脉络，解决村民自治在实践中的困境，构建和谐有序的村庄秩序，显得尤为重要。

一、重建村庄秩序的制度安排：村民自治及其内涵

（一）村民自治：构建和谐村庄秩序的制度保障

村民自治即广大农民依照国家法律法规和自治规章，在村域范围内管理和决定本村的公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务和自我教育。其内涵体现在自治的主体是农民，自治的地域范围是村域，自治的内容是本村的事务，自治的目的是“让村民在村域内实现自我管理、自我教育和自我服务，将社会主义民主落实到基层，保证国家对农村基层社会的有效治理”〔1〕。村民自治体现的是村民的自治权和自主管理权，其本质是村民在村庄内部通过自治与民主的结合获得村庄秩序的制度保障。

（二）产生的原因：旧秩序的解构与新秩序的重建

家庭承包责任制形成了农村经济与社会运作的新秩序。以村民自治为核心的农村基层民主，“它的现实基础就是农村经济承包责任制，是建立在承包责任制基础上的政治上层建筑”〔2〕。这一农村基本经营制度确立了农民的独立自主地位，带来的不仅是农村经济秩序的变革，更有对农村政治和社会秩序的重大影响，其中最显著的是“随着借助于指令性计划经营农业生产的经济功能丧失，政社合一的人民公社也就失去了权威基础”〔3〕。家庭承包经营制度下的农民主体性地位，要求村民自治尊重农民意愿，按照农民的利益诉求，在农民的监督下民主管理和决策。

党和国家政治民主化改革促成了基层民主变革的新生政治生态环境。民主是社会主义的本质，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”〔4〕。中央民主政治的推进、行政权力的下放和党领导方式的转变，给村民自治留下了广阔的基层空间。“把权力下放给基层人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主，我们讲社会主义民主，这就是一个最重要的内容”〔5〕。1982年的国家宪法认可了村民自治，指出在农村实行基层群众自治制度，由农民自己选举产生农村管理者。

农村旧秩序的解构带来的农村经济社会危机需要新的治理形式化解。家庭承包责任制和市场经济对旧的村庄秩序解构带来的农村经济社会危机具体表现为“基层合法性危机、农村公共安全危机、农业生产危机”〔6〕。多数地区的村级组织涣散，失去了农民的支持和认可，丧失了合法性基础。农村管理陷入真空状态，黑恶势力渗入农村，农民时常面临公共安全危机。农村旧秩序解构带来的农村多重危机需要新的治理形式破解。村民自治这一最初功能是“维持社会治安和维护集体的水利设施，后来逐步扩大为对农村基层社会、政治、经济生活中诸多事务的村民自我管理形式”〔7〕，作为重建村庄秩序的制度应运而生。

二、村庄新秩序构建的挑战：村民自治的实践困境及其成因

（一）外在制度供给与村庄社会内部发育不足的冲突

改革开放以来，指令性计划经济农业经营体系的解体和家庭承包经营体系的形成，需要新的制度创新重建解构之后的村庄秩序。作为体现党和国家政治民主化改革意志的外在制度供给，村民自治承担了这一重任。而村民自治发展至今表现出的日益泛形式化困境的重要原因就在于突击性的强制外在制度供给和村庄社会内在发育不足的冲突。

（二）村民自治实施的主体是原子化的农村和较为保守的农民

城乡二元结构下的非均衡发展使村庄社会发育程度一直处于相对较低的水平。经济落后、文化教育资源稀缺、传统观念根深蒂固等现象成为农村社会的基本特征。由此导致村集体直接掌握和控制的经济社会资源贫乏，没有将农民组织起来的能力，导致农户的原子化现象趋于常态，直接提高了村民自治的参与成本。村民自治权最终体现在村域内的农民身上，原子化结构的农村使农民关心自身及家庭的热情远高于村级事务，政治参与热情低下甚至冷漠，导致村民自治的主体严重缺失。

（三）村民自治中选举和治理的发展节奏不平衡

作为外在的制度供给，村民自治在国家意志的推动下可以迅速实现村级直接选举。但是村民自治不仅包括民主选举，更重要的在于选举之后的民主决策、民主管理和民主监督，即选举后的治理过程。这就要求“社会发育水平、民众的组织程度、相应的制度创新和供给、人们尤其是官员的思想意识等，要与选举达到的水平相适应”〔8〕。达到村民自治下的善治和良政的目标，需要的成本更高。这就出现了村民自治在实践中村级直选可以迅速推广而实现村庄治理预期却陷入困境的现实局面。

三、和谐村庄秩序的构建：村民自治转型的对策

（一）协调村庄秩序构建的组织载体关系：实现村民自治下的“两委关系”和谐

村党支部和村民委员会是组织村民自治实施的两个农村基层权力组织机构。前者是中国共产党在农村的基层组织，后者是村民自治的组织载体。二者协同致力于农村社会的全面发展，按照国家农村基层民主制度安排引导农民通过民主和自治的方式实现预期的村庄秩序，是内生性村庄秩序的外在组织机构。由于两者的权力授权机制不同、制度生态环境不同，实践中二者关系普遍紧张，导致村级组织的涣散无序，严重制约了村民自治的发展。

解决村民自治进程中“两委关系”的失衡，要坚持中国共产党的领导和村民主体性的原则。一方面改善基层农村党支部的领导方式，增强党的领导能力。采用协商民主的方式，把党的领导职能体现在对村民自治的政治领导和方针导向上。另一方面则要实现村民自治制度化运行、规范化发展。完善村民会议制度，强化村民的主体性作用。在村民直接民主选举的基础上，引导和激发村民的参与意识。

（二）培育村庄秩序构建的主体：让村民自治凸显农民参与基础上的乡村善治

村民自治是改革开放以后村庄秩序面临“解构——重建”境况时的农村基层制度创新。在中国农村社会转型的背景下，国家试图通过村民自治制度与农民形成一致行动，重建农村社会体制转轨后逐步失去控制的基层社会秩序。而村庄秩序的形成表现出了强烈的内生性，国家供给的村民自治即是对这种内生性的恰当表达，即在制度和文本框架下通过村民自治保持村庄秩序的和谐有序。因此，这一秩序的建构，主体是村域内的农民。

必须让村民自治的主体有能力进入国家供给的制度和文本框架，实现村民自治国家层面的全局规划与基层自治主体的良性互动。乡村治理发展的最终目标是实现乡村善治。针对我国乡村社会的现实状况， “乡村能够善治， 首当其冲的要求就是必须实现由农民到公民的身份转换”〔9〕。村民自治主体的成熟，将促使村民自治走向由选举到治理的转型，实现村庄善治和良政基础上的和谐有序。

（三）突出村庄秩序的实现途径：以成熟的村域组织体系对接村民自治制度

村民自治在当前的农村是行政意义上的村民自治，行政村的行政职能和村域内的农民自治相互冲突，导致基层村组织与单个农户关系脱节，无法形成良性的双向互动。我国农村在转型发展的过程中，农民已经由对劳动的收益权和公共服务的享有权向当前城镇化进程中财产要求权的利益诉求转变，与此相伴的是财产权基础上农民组织化程度的提升和农民参与意识的逐步觉醒。中国“需要一个健全、组织化程度较高、相对独立的民间社会，来与政治国家和经济社会相对接。这是社会实现善治和良政的必由之路。”〔10〕

在国家实施以村民自治为核心的农村基层民主制度过程中，与之对接的是原子化的农户，“一盘散沙的农村和农民是没有办法与高度组织化的政府平等对话的”〔11〕，这导致村民自治在长期的实践过程中一直处于自上而下“顶层设计”的尴尬局面而缺乏自下而上的农村主体有效对接。解决的措施在于将农民组织起来，逐步形成较为成熟的村域社会组织系统，不断提升农民组织化水平和在此基础上的社会参与意识，并在独立的农村社区和经济组织中培养热心公共事务的农村活动积极分子。最终实现独立健全的村域组织与村民自治制度的双向对接。

（四）构建村庄秩序的社会基础：在村民自治中强化村庄社会关联

村庄社会关联指村庄内部人与人之间具体关系的性质、程度和广泛性，它是村民在村庄社会内部结成的各种具体关系的总称〔12〕。贺雪峰等人认为，村庄社会关联是村民在村域内因地缘关系、血缘关系、互惠关系、共同经历及社会契约关系等结成的人与人之间联系的总和。村民自治是一种期望通过动员村庄内部力量，以民主选举和治理实现村庄秩序和谐的村级民主化治理方式。村民自治为保持村庄秩序提供了可能性，但是真正运作有效的村民自治还必须有特定的社会基础，这就是村民之间的社会关联状况〔13〕。宗族、乡贤、能人等传统社会组织资源和现代农村经济社会发展分化产生的积极后果，都可以构成衡量村庄内以不同集体的一致行动能力为特征建立起来的村庄社会关联。村民自治在农村基层民主实践中的运作和村庄秩序的保持都在村庄社会关联的网络中展开。村庄社会关联不仅成为村民自治的社会基础，而且是形成村庄秩序的社会基础。因此不单独分析传统农村社会或者经济分化对村民自治的影响，而从提升和强化农村社会关联的视野高度整合村庄内部力量，从根本上为村民自治由制度设计向农村善治转型以及为内生性的村庄秩序的构建提供基础支持，具有重要的理论和现实意义。

〔参 考 文 献〕

〔1〕徐勇.中国农村村民自治〔M〕.武汉：华中师范大学出版社，1997：3.

〔2〕俞可平.增量民主与善治〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2005：231.

〔3〕张厚安.中国农村政治稳定与发展〔M〕.武汉：武汉出版社，1995：211.

〔4〕邓小平文选：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994：168.

〔5〕邓小平文选：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1994：252.

〔6〕孔川.村民自治进程中的两委关系研究〔D〕.苏州大学，2009.

〔7〕胡荣.理性选择与制度实施〔M〕.上海：上海远东出版社，2001：19.

〔8〕〔10〕 〔11〕高新军.村民自治转型 〔J〕.南风窗，2013，（22）：25-27.

〔9〕谭德宇.农民公民权的实现与乡村善治〔J〕.中州学刊，2009，（05）：265-266.

〔12〕〔13〕 贺雪峰.论村庄社会关联 〔J〕.中国社会科学，2002，（03）：124-134.〔责任编辑：史焕翔〕