发展视野下上海房产税改革的优化路径

华伟　巩腾

[摘 要]上海房产税改革试点已运行3年有余，取得了先行先试的改革示范效应，但房产税在税收筹集功能和市场调节功能上发挥作用并不显著，其原因主要在于房产税税制要素设计不合理、房产税功能定位有偏差。由此提出进一步改革的优化路径：完善税收结构，均衡税负分布，稳定和优化房地产税负；合理设计房产税税制基本要素，实现房产税向存量房的逐步过渡；清理不必要的收费项目，打包征收、立税清费；培育房产税，完善地方税体系，降低政府对土地出让金的依赖。通过以上改革，实现房地产收税体系的整合和房地产税制的重塑，为上海房地产市场稳定健康运行提供税收制度保障。

[关键词]发展视野；房产税改革；优化路径

[中图分类号]F812.0 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）27-0111-04

1 上海房产税改革试点的效果描述及评析

1.1 上海房产税改革试点的效果描述

上海自2011年1月正式启动房产税改革试点，至今已3年有余。相关数据显示，房产税改革试点在税收筹集功能和市场调节功能上发挥作用并不显著。

在税收筹集方面，2011年上海市征收房产税73.66亿元，同比增加18.2%；房产税在地方税收的占比为2.3%；2012年共征得房产税92.56亿元，同比增加25.6%，房产税占地方税收的2.7%；2013年实现房产税收入93.05亿元，同比增加0.5%，房产税占地方税收2.5%。从以上数据分析中可以看出，改革试点以来上海房产税收入并未大幅上升，其在地方税收中的比重依然过低，在增加上海市财政收入上收效甚微。

在房地产市场调控方面，房产税的开征并未对上海市房价产生实质性影响。从图1中可见，2011年1月至2012年1月，其间房价涨幅整体有所收窄，2011年第四季度出现房价环比下降的趋势，而之后却调整向上，且2013年价格涨幅明显。由此可以说明，房产税的开征初期影响了人们购房的心理预期，在其他相关调控政策的配合下，一定程度上对房价产生了抑制作用。但长期来说，房产税并不能起到明显降低房价的作用，房产税对楼市的调控并未取得很好的效果。

1.2 上海房产税改革试点的效果评析

由上节房产税试点效果描述可知，上海的房产税试点初期对房地产市场造成了一定的影响，房价曾出现短时间的轻微下降，这主要是由于房产税的征收对购房者的心理预期产生一定的影响，但长远来看房产税并不能抑制房价上涨。在财政收入方面，上海试点征收的房产税对财政贡献力度仍非常小。其原因主要有以下几个方面：

1.2.1 房产税税制要素设计不合理

（1）试点方案中税率为0.4%和0.6%两档差别税率。若应税住房每平方米市场交易价格低于本市上年度新建商品住房平均销售价格2倍（含2倍）的，税率暂减为0.4%，否则按0.6%征收。而国际上房产税税率基本在l%左右。在房产税起步阶段，这两档较低税率具有一定的合理性，可以培养纳税人意识，提高纳税遵从水平，减少改革阻力。如果税率过高，考虑到综合的土地产出，可能会使地方的总体收入受到影响。但是随着改革的推进，这两档税率显然过低，对达到改革目标、增加地方财政收入、调节收入分配等产生不利影响。

（2）计税依据不合理。试点方案是按应税住房的市场交易价格作为计税依据的，这与试点初期房地产评估的基础设施不到位以及房产税税收征管水平有限有关。房产税作为一种财产税，应该以定期的评估价值作为计税依据，如此一来才能正确地反应房地产的价值变化情况，体现房产税的受益性和量能负担原则。而以交易价格作为计税依据，使房产税有“住房消费特别税”的错误导向，不能正确反映房产税的政策导向和调控功能。在房产税的下一步改革中，应加强房地产信息联网和评估配套系统的建设，为房产税的健全完善提供技术支持和保障。

（3）征收过程重增量轻存量。这在改革起步阶段具有一定的合理性，因为若把存量房也纳入课税范围，会造成税收的“纵向不公平”，原来没有收，现在却收了，带来了试点推进的压力，违反了“先易后难，先增后存”的改革原则。但是根据房产税是受益税的原理，不论增量房还是存量房，都因政府公共服务和基础设施的改善得到价值提升，都应为政府的公共投入“买单”，否则会造成同房不同税的“横向不公平”。另外，上海已经进入后城市化阶段，城市化水平趋于稳定，产业结构向服务化、金融化方向迈进，增量房趋于减少，只对增量房征房产税也不符合上海城市化发展趋势和产业结构转换步伐。

1.2.2 房产税功能定位有偏差

由于2008年全球金融危机后，中央政府启动“4万亿投资、10万亿贷款”的刺激性政策，使房价在2009—2010年一飞冲天，中央政府对楼市的“限购”、“限贷”行政性调控手段引起各方争议而且效果不彰，在此背景下，中央在上海和重庆两地进行房产税改革试点，以期利用房产税这一市场化调控手段取得阶段性成果。但是，房产税作为房地产税收体系中的单一税种，自身调控能力有限，若将其定位为打压房价、调控房地产市场的“利器”，显然有失偏颇。房产税只有通过与土地、信贷等其他调控政策的协调配合，才能发挥其政策导向功能和调节功能，单兵突进不可取。

房产税主要的和基本的功能应该定位于为地方政府广开税源，增加地方财政收入。在不影响房地产综合产出的前提下，通过一系列的改革和过渡，逐步降低地方政府对土地出让金的严重依赖，使土地财政中预算内的税收比重增加，预算外的租费比例下降，优化和完善地方土地财政，使土地财政更加可持续，为地方经济社会发展服务。只有正确地定位房产税的基本功能，才能发挥房产税合理调节居民收入分配，正确引导住房消费，有效配置房地产资源的其他派生功能。

2 上海房产税进一步改革的优化路径

房产税改革是一项系统工程，涉及方方面面的条件约束和条条块块的利益樊篱。在房地产保有环节单独引进一项新税种而不对现行相关的税费体系和制度进行改革，房产税改革是难以成功的。因此，笔者认为上海房产税的下一步改革应构建以房产税为核心的房地产税费体系，明确改革的路线图和时间表，分步骤、分阶段实施，先增量后存量，先易后难，稳步实施，循序渐进，逐步到位。优化房地产税收结构，均衡房地产税负在开发、流转、保有各环节的分布；合理设计房产税税制基本要素，使房产税从增量房为主过渡到“增存并重”，最终达到存量房为主；清理不必要的收费项目，打包征收、立税清费；逐步把房产税培育为地方收入支柱，降低政府对土地出让金的严重依赖，优化土地財政。

2.1 完善稅收结构，均衡税负分布，稳定和优化房地产税负

房地产税负在开发、流转、持有环节的分布存在畸轻畸重的不合理局面。由图2可看出，房地产开发、流转环节税目多、税负重，保有环节税负偏低。由图3可知，房地产保有环节的城镇土地使用税和房产税占比很低，两者之和仅占上海税收收入的3.5%左右。而房地产开发流转环节的土地增值税、契税、耕地占用税三者之和的占比就达11%左右，尚未考虑与房地产有关的营业税、所得税等其他税收。为此，就需要在保持房地产总税负相对稳定的前提条件下，一方面完善税收结构，适当归并开发、流转环节功能相同或相似的税目，减少重复征税情况，降低开发流转环节的税负。另一方面增加保有环节的税负，逐步提高房产税的税率和覆盖面，同时在论证充分的基础上把开发流转环节的部分税负后移至保有环节。通过对房地产税制的结构性调整，使税负在各环节均衡分布，正确合理地发挥房地产税收筹集财政资金和调节房地产市场的功能和作用。

2.2 合理设计房产税税制基本要素，实现房产税向存量房的逐步过渡

针对上文提到的税制要素设计问题，应进行修正和完善。一是要逐步提高房产税的税率，并实行档次更多的差别化累进税率，真正体现房产税调节房地产财富的功能。二是要以房地产评估价值作为房产税的计税依据，这就需要房地产评估等相关配套改革的跟进。三是按照应税住房的套内面积进行计征和减免，因为不同类型房产的得房率有差异，按照套内面积计算更符合集约节约土地资源的原则。四是在现行对增量房征收房产税的基础上，扩大增量房的征税范围，并在条件成熟时逐步扩大到对存量房开征。这就需要不断完善上海的个人住房信息系统，区分每年的新增住房和以往的存量房，逐步加强对存量房征收房产税，设置5到10年的过渡期，实现“5年启动，10年并轨”，实现增量房和存量房双管齐下，最终以存量房为主。

2.3 清理不必要的收费项目，打包征收、立税清费

在房地产的开发环节存在大量的行政事业性收费和行政审批项目，这在无形中延长了房地产开发周期，增加了开发商以交易成本。可以将涉房涉地的各项收费统一打包，设立一个地方政府专属的“配套税”，政府对外只安排一个窗口，开发商只对这一个政府窗口上缴“配套税”。开发商缴纳这一“配套税”后，即可进入正常的审核阶段。同时，把房地产开发环节的所有技术标准前置，技术指标在审核设计施工图的时候审核，审核通过之后开发商按照这个图施工；在项目竣工验收阶段，地方政府指派专门的住房服务机构组建一个验收平台去统一验收，而不需要开发商接受各个部门的各自验收。这样可以对审批事项进行标准化管理，最大限度整合分散在不同政府部门的相同或相近职能，努力解决政府职能交叉错位问题。通过简化合并开发环节的行政审批事项，压缩审批流程和时间，降低交易成本和时间成本。房地产开发商在开发阶段自始至终只与一个政府窗口打交道，房地产生产周期大大缩减，房地产企业对市场情况的变化反应更加灵敏，使市场的供求机制和价格信号发挥更好的作用，市场中的供需缺口有效弥补。另外，把预算外的行政事业性收费规划为预算内的配套税，提高了政府的预算透明度和服务效率，在一定程度上实现了政府职能的转变。同时降低了开发商对政府相关部门的寻租空间。通过“配套税”的改革，使开发阶段的税制结构更加合理，税负有所降低。

在时机成熟时，比如说5～10年之后，把“配套税”打包进入保有环节的房产税，形成新的房产税，对于此时的房产税，实行“新老划断”，先只针对增量房征收，存量房依旧征收原有的房产税，体现“纵向公平税负”的原则。过一段时间后，比如说10～15年之后，对存量房也征收房地产税，实现房产税的“增存并轨”。

2.4 培育房产税，完善地方税体系，降低政府对土地出让金的依赖

从1998年住房市场化改革以来，上海房地产市场得到了迅猛的发展，土地价格亦水涨船高，与此同时，土地出让金越来越成为上海市政府重要的财政收入来源，其占财政的比例日益提高，土地出让金俨然成了政府的“第二财政”。由于土地财政已经成为财政收入的支柱，导致了政府为了增加财政收入，盲目进行征地拆迁，从而引发社会矛盾，不利于构建和谐社会，严重影响社会的稳定团结。另外一个值得考虑的问题是，上海市本身就存在人多地少，土地资源稀缺性要比其他地方更为严重的问题。从长远来看，城市的扩张必然会导致土地资源越来越少，土地出让金也将随之日益减少，现有的土地财政模式缺乏可持续性，会给未来的上海市财政收入政策带来较大的潜在危机。因此，政府应当考虑减少对土地财政的过度依赖，如下表所示。

从上表可以看出，上海政府对土地出让金依赖过大，有些年份甚至占到财政收入的50%以上，是典型的土地财政。

此外，上海已经全面启动了“营改增”的结构性减税改革，营业税作为上海市主体税种的地位将随着改革的深入有所动摇，地方主体税种重构以及地方税体系完善的重任有可能落在房产税的身上，这也在一定程度上倒逼房产税的进一步改革，使房产税改革与其他财税体制改革协调共进。

房产税具有税基稳定、透明度高、受益性明显和可持续性等优点，在西方发达国家地方政府收入中占很大比重，是主要财源之一。因此，上海可以在试点的基础上加大房产税改革力度，积极稳妥地先行先试，逐步把房产税培育为主体税源，完善地方税体系，降低政府对土地出让金的严重依赖。至于如何把房产税培育为地方政府的主要收入来源，还有待进一步地探索和研究。可以对房产税全面铺开做一个简单的测算。以2012年为例，假设对增量房全部以1%的税率征收房产税，2012年上海住宅商品房销售额为2209亿元，则增量房的房产税为22.09亿元。对全部存量房的拟定税率为0.8%，2012年，上海住宅存量5.6亿平方米，评估均价为13000元/平方米，税率为1%，则征收房产税为582.4亿元，增量房房产税和存量房房产税总计604.49亿元，占地方财政收入的14.7%，数量已经相当可观。可以预见，随着存量房的保有量逐渐增加，房产税会水涨船高。

此外，可以考虑将土地出让金逐步打包进入房产税。据有关研究表明，在现有政策体制格局下，土地出让金以占GDP 5%左右的规模较合适也最可持续。而一旦超过这一水平，以土地出让金为主的土地财政就面临不可持续的情况。从上表可以看出，2009年以来上海土地出让金占GDP的比重都高于5%的临界值水平。鉴于此，可以考虑将土地取得环节的土地出让金逐步后置打包进入保有环节的房产税，一方面，降低政府对土地出让金的严重依赖，使土地出让金维持在临界值以内的合理范围内。另一方面，增加房地产保有环节的税负水平，培育房产税，合理化房地产税负在各环节的分布。把预算外的土地出让收入渐进式地转移至预算内的房产税，优化土地财政结构和房地产税制，使土地财政更加可持续。

3 结 论

在总结上海房产税改革试点得失的基础上，把房产税的进一步优化和完善放在房地产税改革的大框架下进行，以房产税的改革作为一项重要抓手，带动房地产其他税种的改革，实现整个房地产税收体系的整合和房地产税制的重塑，为上海房地产市场稳定健康运行提供税收制度保障，为房地产市场长效运行机制的构建奠定税制基础。

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