上海自贸区企业所得税减按15%征税的可行性研究

孙红梅　郭梦荫

[摘 要]本文基于对中国（上海）自由贸易试验区与广州南沙、珠海横琴、深圳前海三个经济试点在地理位置、辐射范围、战略定位、重点发展方向、企业所得税减税方案五方面情况的对比分析，认为上海自贸区与这三个经济试点的设立目标不同，不可使用相同政策，上海自贸区未出台15%所得税政策是政策趋势的结果。结合当前国内外的经济形势、税收原理及上海自贸区自身特性研究认为：上海自贸区企业所得税减按15%税率征税在短期内不具备可行性，最后提出相关税收政策建议。

[关键词]企业所得税；战略定位；税收创新；税收优惠

[中图分类号]F276 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）27-0094-04

2013年9月29日10时，中国（上海）自由贸易实验区正式挂牌，中国上海自由贸易区试点正式启动。在国务院印发的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》中，此前被媒体报道广泛猜测的上海会效仿深圳前海、珠海横琴等试点的政策中关于“上海自由贸易区中符合条件的企业减按15%的税率缴纳所得税”这一条并未在总方案中出现。这引起了社会上一些对于上海自贸区能否成功吸引企业的担忧，同时，本次上海自贸区税收优惠政策力度不大，会不会影响自贸区总体目标的实现？今后是否税收政策还会加大力度？这些问题引起了各界的猜测与讨论。

本文将上海自由贸易实验区与近年来已经获批减轻企业所得税至15%的深圳前海、珠海横琴、广州南沙三个经济试点区各相关方面进行对比，并结合国内外经济形势及税收理论分析，论证上海自贸区目前企业所得税减按15%征税的可行性。

1 中国（上海）自由贸易试验区税收政策概况及分析

根据国务院批准的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，此次对上海自贸区主要施行了促进投资和贸易的税收政策，具体政策共七项。其中，促进投资的税收政策包括：①非货币性资产对外投资分期缴纳所得税；②高端人才股权激励的所得税分期缴纳。分期缴纳所得税，减轻了企业或个人的税负压力，体现出国家对对外投资支持及对高端人才的鼓励。另外五项税收政策体现在促进贸易的方面：①融资租赁或金融租赁的项目在试验区内的子公司纳入出口退税范围；②飞机租赁的进口环节增值税优惠；③选择性征税；④符合条件的企业进口机器、设备等货物予以免税；⑤起运港退税。这些政策体现了国家在金融租赁、物流航运、生产性服务等相对发展薄弱的方面的积极引导，并在税收上完善了自贸区这一概念，使其真正成为“保税区”的升级版。但是也由此可见，此次自贸区试点的税收优惠政策力度并不大，主要体现在对现有税收制度的完善上，尤其是针对几个重点发展的产业，原因包括以下方面。

1.1 自贸区不靠税收洼地吸引企业

1978年十一届三中全会以来，中国一直秉持改革开放的思想，并在1980年建立了深圳经济特区，此后又建立了各类开发区、试验区，经验表明，这其中有可以作为国家总体经济发展的样板，有的也只是地方政府为增加自身现金流向国家要“政策红利”的一种手段。这些投资扩张政策在为中国带来经济高速发展的同时也带来了能源、环境上的过度消耗和地方政府对政策红利的过度依赖。同时，在刚刚结束的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中也体现出了当前经济强调市场在资源配置中的决定作用，国家在战略上转变发展方式，政策需要走向新阶段。自贸区注重引进企业的质量而不是数量，注重企业的发展效率，应减少因政府之手引起的资源错配，因此自贸区并未通过大量税收优惠政策吸引企业入驻，而是选择了充分发挥市场的决定性作用。

1.2 自贸区改革重点不在税收

自贸区是改革的实践区而不是政策的试验田，它需要的是创新而不仅仅是优惠。首先从已出台的七项税收政策来看，除极特殊的行业需要政策上的鼓励（如飞机租赁、金融租赁等）和效果较为缓和（如分期缴纳所得税）的政策外，其余均体现为与国际接轨的战略。自贸区处于“为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验”的国家战略高度，其设立意图和经济作用并非仅为探索税收政策，而是为了实现更开放、更自由的市场，探索我国经济发展的新模式。因此自贸区对企业的吸引力也不应在于税收优惠。其次从此次出台的“负面清单”、“一线放开，二线管住”等创新的监管模式也可以发现，此次自贸区在政策上的改革力度重点放在了监督与管理模式上。所以，自贸区的目的并不在于用政策优惠招商引资，而是通过改革逐步将政策与国际接轨，使中国的政策更具国际竞争力[1]。

2 上海自贸区与深圳前海、珠海横琴、广州南沙的对比分析

2.1 经济试点基本内容概览及对比

从依托点、辐射范围、战略定位、发展侧重点、企业所得税具体优惠政策五个方面将广州南沙、珠海横琴、深圳前海与上海自贸区相比较（见下表）。

从上表中可以看出，从依托点和辐射范围来看，前海、横琴、南沙都是依托珠江三角洲，带动珠三角的经济发展以及连接粤港澳。而上海自贸区依托于面积更广阔的长三角经济区，将带动长三角的发展并为中国的全面改革探路。据统计局数字显示，从GDP总量来看，长三角2012年的GDP总量为126117.32亿元，珠三角的GDP为45959.59亿元，长三角经济区的GDP总量更大，辐射范围更广阔，加之上海自贸区设立之最初目的就是为全国经济改革试水，影响力更是不可估量。

从战略定位上来看，前海、横琴、南沙都主要定位于带动珠三角经济发展、转型以及内地与香港澳门的连接和合作上，对全面改革的贡献属于间接方面，主要是发展区域的经济以求区域的发展对全国的带动作用。而上海自贸区的起点就是全面改革、制度创新，主要在于探索管理模式以及政府职能上的转化，并非仅仅注重经济上效果的显著与自身建设上的发展，而是更注重过程上的把握。

在發展的侧重点方面，各地区因时代要求、所处地理位置而侧重不同的方面。但大体都集中于金融业与现代服务业的发展，例如除自贸区外距今最近的深圳前海试点，利用深圳对香港的开放试水人民币国际化、金融服务业发展的方向，这体现了我国经济、产业发展的大势所趋。在改革的趋势上，由靠税收优惠吸引外资逐步转向对国内一些亟待发展的产业进行税收方面的激励，再到距今最近的上海自贸区方案中，通过制度创新、简政放权来实现经济增长的改革新阶段。标志着我国对于经济的管理模式在逐步由“政策”向“改革”转变。

在企业所得税具体优惠政策方面，按政策出台的时间顺序排列各试点依次为广州南沙新区、横琴新区、前海深港现代服务业合作区、中国（上海）自由贸易试验区。从横向对比，珠三角的广州南沙、珠海横琴、深圳前海经济区依据各自的战略定位分别侧重于吸引外资，面向世界；金融服务业、旅游业；技术先进型服务企业。上海自贸区侧重于对外投资方面。从纵向对比，依据特定时间内经济形势不同制定的所得税政策有所不同。另外，纵向对比可以发现，国家过去一味用政策红利带动发展的模式已在逐步转变，政策红利已由对外资转向对内资并且逐步淡化所得税优惠政策以求企业自身的突破创新。

2.2 比较分析

2.2.1 从经济试点的设立目标来看

珠三角经济区的三个经济试点的设立目标是使该区域经济的进一步扩大、发展以及转型，并利用地理上的优势连通粤港澳三地，使三地的经济、生活、自然等方面得到全面发展，造福当地，在当地发展良好的基础上更好地为内地服务，提升中国在世界上的形象。因此出台减税政策旨在引导企业发展方向，促进某些行业的发展，促进投资。且减税政策只在区域内执行，在政策不对全局的稳定有太显著影响的前提下努力尝试新政策、寻求新突破。

上海作为长三角经济区的核心，以其优越的地理位置、发展历史、文化背景承担着更意义深远的任务，为中国经济政策的全面改革试水。也就是说，上海自贸区的设立并不单为了上海及长三角经济区经济上的发展和转型而在于行政体制上的改革，它的核心意义并非简单的投资与贸易的便利化和政策优惠，而在于制度创新，是要探索更适合中国国情并使中国与国际接轨的监管方式和管理模式，将其推广至全国。[2]由此可见，上海自贸区的设立并非有限区域经济的发展而是具有更深远的含义，传统模式的税收优惠不是需要努力的方向，单纯的政策洼地引起的经济增长和产值增加不能满足发展的要求。

2.2.2 从政策执行效果及发展趋势来看

首先，前海、横琴的方案出台后，施行减税的符合条件的企业目录至今未公布，即真正的政策迄今为止并未开始施行。加之紧随其后建立的上海自贸区这样的政策根本未出台，这意味着税收优惠政策正处于一个逐步缩减取消的过程，政府的招商思路已经有所转变，以缩减政府权力代替政策优惠，15%所得税税率这个税收优惠的“大红包”红利确实过大，企业也需要逐步适应这种没有政策红利的现状。

其次，珠三角的三个试点的政策中“政府之手”还作用较大，但此次自贸区的方案中明确提出“简政放权”。要使经济更市场化，必须提高政府简政放权的力度，摆正政府和市场的关系，政府只需把握对经济影响最大的关键问题，其他应该交给市场发展，让“无形的手”引导资源配置、企业创新，这才是此次改革的真谛所在。给予部分企业15%的所得税税率，在确定符合条件企业的程序、引起外界反响、政策引导的力度等方面都会给“简政放权”的真正实现带来不必要的麻烦。

最后，从所得税改革的力度上说，珠三角的三个试点都给予了经济区内企业的所得税较大的降税幅度（我国企业所得税普遍为25%），而此次自贸区的改革却体现了一个渐进性的改革。长期以来，中国的产业发展都是在政府的政策带领与引导下，现如今要把市场对资源的配置放在决定性的作用上，必将是对政府权力的削弱，这涉及政策与管理体制多方面配合与消化。因此，摆正政府和市场的关系需要一个渐进性的过程，这也是此次自贸区出台政策方案上税收政策力度不大的原因之一。将亟待发展的产业予以支持，其他产业则静观其变，减少政策引导，为企业自身创造力的发挥提供空间，在精简政策的前提下依形势渐进性地制定政策法规。因此，为避免给予部分企业所得税15%的税率造成的洼地效应过大，该政策从渐进改革的角度讲也应暂缓施行。

3 国内外经济形势对上海自贸区税收政策制定的影响

在国内方面，首先，受经济增长放缓、市场利润下降等因素的影响，我国财政收入的增长率有所回落。根据统计局数字显示，我国2013年1—10月累计财政收入为110525.4亿元，较去年同期增长9.4%，但是增幅却比去年减少了1.8个百分点，且2012年和2013年两年财政支出的增长率一直高于财政收入增长率，财政收支矛盾日益突出，故一味的税收优惠更会加剧政府的财政负担。其次，由于政策红利的推动，过去十年的高速经济发展已经遇到瓶颈，经济缺乏新的增长点，需要把过去靠投资、出口的增长模式转换为要素驱动的增长模式，中国自身面临着改革需求。[3]随着十八届三中全会的召开，当前改革的局势已更加明晰：积极推进行政体制、财税体制、金融体制、投融资体制、资源性产品价格、基本民生保障制度以及城镇化和统筹城乡相关改革七大改革，其中最首要的就是行政体制的改革。所以，如果深圳特区是市场经济的试验田，那么上海自贸区这块试验田需要的则是市场更经济，它不是一两项优惠的税收，更不是吸引一两家精英企业，而是脱离国家保护的经济，根据中国经济总体发展需要来创造一个全新的试验区，以便日后再传播、推广。而特定行业15%的所得税税率体现了过多的国家保护，难免对自贸区吸引“高标准”的投资的目标造成一定的动摇。

在国际方面，第一，美欧日三大经济体正企图用一系列的手段对中国以及金砖五国进行围猎，制定多边服务业协议（PSA）、跨大西洋贸易与投资伙伴关系（TTIP）和跨太平洋伙伴关系（TPP）以为其创造二次入世的压力。[4]这三大协议一旦形成体系，世界的经济规则有可能被重新定义，而这三大协议所制定的规则开放度标准极高，若在中国还未完成转型的前提下使中国完全开放于国际竞争市场中，到那时我国就会处于完全被动的地位。面对这样的国际贸易竞争，中国只有主动开放一部分，以逐步适应国际规则，并为中国的政策与国际对接做试验。所以，需要制定的税收政策是与国际接轨、与TPP可以分庭抗礼的政策，中国和发达国家之间的差距在于管理制度和体系，过度招商引资，采用过多税收优惠政策不仅有失国际水准，更难以改变当前激烈竞争的国际局势。第二，中国（上海）自由贸易试验区属狭义上的自由贸易园区，目前这样的国内自由贸易区在国际上有1200多个，本文列举其中比较成功的四个：德国汉堡港、美国纽约港、阿联酋迪拜自由港、荷兰阿姆斯特丹港，这四个自贸区无不以超前的建设和整体规划、精简的海关与管理达到了先行先试的目的，为本国的经济改革作出了贡献。上海自贸区作为打造中国经济的“升级版”先行者，也应避免冗长的税收优惠政策，以簡政放权为主，减少行政成本，政策上求“精”，求“创新”。第三，中国作为世界第二大经济体，第一大出口国，第三大对外投资国，人民币的国际地位却远不及世界前三位，我国货币在国际竞争格局中仍处于相对被动的地位，人民币国际化迫切需要推进，中国迫切需要开放，以开放倒逼改革，提高政府效率，完善金融服务以促进中国和世界的融合而不是政策上的国家保护。所以，从“竞争中性”的角度讲，中国要与国际接轨，只需保证中国的企业可以和外资企业同等地位地创造自己的财富，为鼓励投资而将企业所得税降税至15%在有失公平的同时也不利于中国企业的国际竞争力。

4 上海自贸区的税收创新趋势

4.1 税收中性原则

税收中性原则是指政府所征课税不应影响市场经济的正常运行，征税行为不应构成个人或企业行为的扭曲。将税收优惠政策施予某区域必然带来该区域投资的扩张，但该区域得到发展的同时其实是剥夺了其他区域与之公平竞争的机会，不仅其他区域在经济上得不到更好的发展，反倒税负上需要正常履行，加之政府需要一定的财政收入，这实质是在增加其他区域的经济负担，拉大地区间差异。虽然“税收中性”只是一个相对的概念，但最终的目标都是市场经济健康、正常的发展，单靠政策红利来扩大投资、拉动经济必然会使市场经济失去发展的后劲。[5]

所以，过多税收优惠政策会造成许多不稳定的因素，15%的所得税税率相对中国目前企业所得税25%来说降税幅度高达10个百分点，在上海自贸区建设初期使用确有风险。另外，依据自贸区已出台的税收政策来看，重点在于改革和与国际接轨，因此更应注重税收政策的国际化。

4.2 税收效率原则

税收效率包括经济效率和行政效率。经济效率指税收政策要有利于资源配置和经济正常运行。结合当前形势要求使市场在资源配置中起决定性作用，更应减少行政配置资源的力度，向市场化过渡。政策红利的确可以在一时间拉动某些产业或者某些方面的经济增长，但会遗留下问题：例如政策给予某产业税收优惠、激励政策，会导致大多数中小企业“扎堆”做这一行的行为，久而久之甚至会导致该行业产能过剩，使资源不能有效配置，我国目前光伏产业出现的产能过剩就是一个很好的教训。不断的税收优惠不仅影响市场规律的有效发挥，而且冗长的税法也会降低行政效率。所谓行政效率就是指税收成本的高低，包括征税和纳税双方的成本，这就要求税收政策要尽可能精简，减少征税、纳税双方负担，不影响或少影响正常产业活动。

所以，为了避免15%的企业所得税税率降税幅度过大，在自贸区建设初期制度还有待完善和适应的时期带来税收效率降低，这条税收政策的施行有待下一步的审慎观察。另外，提高税收效率可以从行政效率方面下手，完善自贸区内税务管理制度，鼓励税收制度、税收管理机制方面的创新，利用完善、开明的管理制度来吸引企业，甚至可以单独设立与之相适应的税务机构，专门从事自贸区税收的管理与研究。

4.3 可复制、可推广性分析

上海自贸区背负着促使行政精简化、金融国际化、贸易自由化、投资自由化的重大使命，从立足全局的高度考虑，政策的施行效果要具备“经验可复制、可推广性”，小小28平方公里的地区，它依靠着中国的金融中心——上海，辐射广阔的长三角乃至整个中国，凭借上海对于亚太地区甚至全球的投资辐射能力以及贸易触角，上海自贸区的影响力不可估量。[6]依据政策施行的效果逐步扩大自贸区至浦东或整个上海不无可能。另外，在提出自贸区概念时，提出申请的有许多省市，若其他地区一起跟上，完成区域上的对接，自贸区的政策方案将推广至全国。所以，在制定自贸区的政策时应放眼全国。若政策优惠的空间很大，则复制和推广的难度就会变得更大。我国的企业所得税（25%）在世界范围内已居中位（美国所得税税率在39%左右），再降10%的难度很大。这一次自贸区的制度创新难度之高、力度之大，对现有的28平方公里的地区尚且需要有关部门的适应与消化，若还要将企业所得税降至15%，则短期之内更加难以引起有效响应并复制和推广。

5 结论及建议

5.1 结论

由上述与我国各经济特区的对比加之结合国内外环境的分析，本文认为，中国（上海）自由贸易试验区实行企业所得税减按15%的税率征收短期内不具可行性，原因概括如下：

（1）自贸区的目标是改革且定位于全局产业发展与转型，不是由优惠和特殊政策构成的“税收洼地”，政策红利不可持续；[7]

（2）当前改革的趋势是简政放权，应避免过多的政策引导；

（3）结合国外经济形势，自贸区需要的是设计更有国际竞争力的政策和税收方案，需要政策创新而非简单复制；

（4）根据税收中性和税收效率的原则，15%的所得税税率不仅有违税收中性原则而且可能导致税收效率的降低；

（5）减按15%征收企业所得税短期内不具备可复制、可推广的特性。

5.2 建议

根据以上的尝试性研究，现本文对于上海自贸区的建设提出如下尚不成熟的建议：

首先，在管理制度方面，可以建立政府授权的专门税收机构，由政府直接管理。该税收机构专门处理自贸区一切和税收相关的事务，包括对课税的征收、税收政策创新的研究，甚至自贸区内国际税收纠纷的仲裁等。就事论事，直接管辖，有利于税收效率的提高。

其次，在鼓励创新方面，对于国内外企业特定行业的高端人才所得税优惠。对某些行业的企业所得税优惠可能会导致某产业发展过度、产能过剩，个人所得税优惠则可以在鼓励创新及该行业发展的同时不对产业发展方向的改变造成太大影响，当前是技术时代、创新时代，国家对于高端人才理应鼓励，以吸引全世界的人才。

再次，起征环境税。中国对于环境税的开征酝酿已久，但至今迟迟未正式出台政策。介于当前财政矛盾突出及环境的恶化，自贸区在税收政策上应该先行先试。环境税作为一个新税种在全国范围内的征收可能会带来过大的反应，先在自贸区内征收以向全中国反映政府当前的政策趋势，并观察自贸区执行效果以进行后续改革。

最后，坚持上海自贸区最初目标的原则与立场。与其他经济试点不同，上海自贸区建设的起点就在国家战略的高度上，而各地政府已把抛出各种税收、补贴的手段作为一种习惯，因此上海自贸区在改革推行和政策执行的过程中应避免与其他经济试点给予的政策红利趋同，要坚持为今后全面而深化的改革探索新道路，继续推行简政放权，发展市场经济，使我国的经济更具国际竞争力以及抵抗外来冲击的能力。⑦在管理模式和政策制定上充分与国际接轨，在学习国外管理模式的基础上依据中国的具体国情来发展。在中国经济飞速发展之后遇到增长放缓的形势下努力探索新的政策出路、经济模式，需要的是政策上的突破和创新，在试点成功之后可逐步推广。

参考文献：

[1]沈坤荣.中国经济增速趋缓的成因与对策[J].学术月刊，2013（6）.

[2]刘志彪，张杰.从全球价值链到构建国家价值链：中国产业升级的战略思考[J].学术月刊，2013（9）.

[3]蔡鵬鸿.TPP横向议题与下一代贸易规则及其对中国的影响[J].世界经济研究，2013（7）.

[4]裴长洪.2013年我国宏观经济形势分析[J].当代经济研究，2013（9）.

[5]郭芳，王红茹.上海自贸区：新一轮改革开放的起点[J].中国经济周刊，2013（9）.

[6]华中炜，牛播坤，何珮，等.上海自贸区红利[J].中国经济报告，2013（10）.

[7]孙玉敏.上海自贸区落地[J].上海国资，2013（7）.