浅析我国行政复议的范围

徐仲平

【摘 要】在日常生活中，我们免不了要和行政机关打交道，比如办理一些行政许可事项，违反相关法律规定时可能会受到行政处罚，假如我们以为行政机关的行政行为侵犯了自己的合法权益，可请求行政复议。对于申请复议的事项以及被申请人，相关法律有着严格的规定。但这些规定并非完善，也存在着相应的问题，因此有必要找出这些问题，加以改正，完善我国的行政复议制度。

【关键词】行政复议；范围；行政行为

一、行政复议的立法现状的不足

我国目前有关行政复议的立法主要就是《行政复议法》，该法对于行政复议作出了比较详细的规定，但该法是1999年通过的，通过时间较早，随着经济的发展，社会的进步，其不足之处也逐渐显露出来，总结起来，我国目前对于行政复议的立法不足主要有以下几个方面：

1、行政复议范围当中规定的被申请人范围狭窄

行政复议法中划定的能够请求行政复议的行政行为都是由行政机关作出的，但在实际中，不单单是行政机关，其余一些经授权的，非行政机关的单位也能够作出具体行政行为，照此看来，行政复议法是有缺陷的，假如申请人对这些单位作出的具体行政行为有异议的话，就无法请求行政复议。

2、“具体行政行为”的内涵和外延不清楚

我国行政复议法中确实提到了具体行政行为，也规定了行政复议必须针对的是具体行政行为，但实际上，法律并没有给具体行政行为下一个准确的定义。

3、“具体行政行为”与“抽象行政行为”界线不清楚

抽象行政行为和具体行政行为，表面看上去很好分别，但实际执行起来，难度仍旧不小，某些行政机关钻法律的空子，打擦边球，作出一些行政行为，很明显就是针对某个具体人的，应该属于具体行政行为，但是行政机关却不具体说明行为针对的对象，把该行为界定为抽象行政行为。这样的行政行为属于何种行政行为有不小争议，当事人碰到这种情况，经常有苦说不出，并且无法申请复议。

4、“人事处理决定”的内涵和外延不清楚

按照行政复议法的规定，针对行政机关的他人事处理决定可以提出申诉。这个规定过于笼统，只是说人事处理，并没有说明其范围如何，按一般理解，应该行政机关外部的人事处理，但法律也并没有明确规定不包括內部的人事处理，容易让人产生歧义，执行起来也容易出现问题。

二、行政复议范围存在问题的主要成因

1、行政复议法自身的缺陷

行政复议范围存在的问题也是行政复议法存在问题的集中体现，根本原因在于行政复议法原则性强、操作性差，导致行政复议范围看似有一个固定范围，但实际范围并不明确，严重制约了行政复议工作的深入开展和行政复议制度整体效能的发挥。

2、行政复议工作指导不利

从实际工作情况看，有些有争议的行政行为能否纳入行政复议范围法律规定并不明确，需要立法机关的及时指导，对有些法律规定不明确的内容予以明确，而从现实的情况看，到目前为止，立法机关并没有对行政复议工作的请示作出具体的指导性的批复。

3、行政复议理论研究缺乏有价值的理论成果

与行政复议工作密切相关的理论研究尚未形成规模，导致现实中的理论问题长期得不到有效解决，制约了行政复议的发展。

4、法律引导错误

法律除了具有强制、惩罚功能以外，还有教育、引导功能，从而为人们的行为提供一个合理的心理预期。但从行政复议法规定的情况看，申请人申请行政复议没有什么法定的标准，只要申请人认为行政行为与其有联系，侵害了其合法权益就可以申请行政复议，这是行政复议法给人们提供的法定信息。这样做固然是为了维护公民、法人和其他组织的合法权益，却容易带来一些不良的后果，一些别有用心，素质不高的人总想占国家的便宜，只要觉得行政机关的一些具体行政行为和自己有关，有便宜可占，便去申请行政复议，行政机关依法办事，多半不予受理，在当前社会矛盾凸显，政府公信力不断受到考验的情况下，这样很容易影响行政机关的形象和公信力，不利于社会的稳定。

三、完善行政复议范围法律制度的对策

1、扩大被申请人的范围

在实际工作中，除行政机关之外，一些经过授权的，不属于行政机关的单位也可以作出具体行政行为，如果申请人对这些单位作出的具体行政行为有异议的话，通常无法申请行政复议，这样公民的合法权益很容易遭受侵害，因此，必须扩大行政复议被申请人的范围，将这些单位也放入行政复议被申请人的范围以内。

2、明确界定“具体行政行为”和“抽象行政行为”的内涵和外延

具体行政行为和抽象行政行为在很多人看来区分不难，但在实际工作中也容易产生争议，争议不能及时解决的话，就会影响行政复议工作健康可持续发展。所以必须给具体行政行为和抽象行政行为作出明确的定义，防止某些行政机关打擦边球，损害公民、法人及其他组织的合法权益。同时要明确行政行为处理内容，是授益行为还是赋予义务行为，即对权利客体的权益的影响。

3、明确界定“人事处理决定”的内涵和外延

我们针对行政机关的人事处理决定可以提出申诉。但相关规定过于笼统，只是说人事处理，并没有说明其范围如何。人事处理包括行政机关内部的人事处理，也包括外部的人事处理。依照我们惯常的思维，行政机关内部的人事处理不在行政复议范围之内，行政机关也如此执行，但对于外部的人事处理，根据社会发展的需要，应当将其纳入行政复议的范围。

4、将抽象行政行为应当被纳入行政复议范围

我国的行政复议法没有把抽象行政行为归入行政复议的范围，而抽象行政行为如果违法的话，带来的破坏是很大的，现在许多行政单位经常利用抽象行政行为违法征收征用财物，老百姓有苦说不出，敢怒不敢言，甚至有些地方的行政机关为了本部门的利益，不顾法律规定，作出抽象行政行为时明显是超出本部门权限的，老百姓一旦提出异议，该部门往往随意解释，甚至威胁百姓，长时间下去，必将威胁到国家和社会的稳定。对于这些问题，在其他监督机制不健全的情况下，我们有必要将抽象行政行为纳入行政复议的范围。

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