法治政府指标体系与作用

[摘要]法治政府指标体系是各地法治政府建设实践发展需要与我国法治政府建设总体要求框架对接的结果，其内容体系既有遵循也有突破，并逐步在实际运行中形成了一整套基本的考评方法和推动机制。法治政府指标体系以诠释作用、深化落实作用、导引作用和评测作用成为推进法治政府建设的抓手，并在运行中获致自生发展倾向，根据自身发展的实际需要不断完善，使自身的公正性和有效性不断提升。

[关键词]法治政府；指标体系；内容结构；推动机制

中图分类号：D912.1文献标识码：A文章编号：1008-410X（2014）02-0099-08

自2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》提出“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”以来，法治政府指标体系作为推动法治政府建设的主要“抓手”和评测法治政府建设进展情况的客观标准，在各地纷纷试水。中共十八大确立了2020年“法治政府基本建成”的新目标，使进一步推进法治政府建设显得迫在眉睫，也使得法治政府指标体系在实践中备受厚望。目前，全国已有14个省市①县政府出台了各自的法治政府指标体系相关文件，并进行了不同程度的考核。课题组从东、中、西部选取了7个具有代表性的地区②进行调研，以求能够对法治政府指标体系的现实作用和发展趋向进行较为全面客观的把握和评价，为深入推动法治政府建设提供借鉴。

一、法治政府指标体系的依据

各地法治政府指标体系是各地法治政府建设实践发展需要与我国法治政府建设框架对接的结果，立基于法治政府建设的顶层设计与各地实践中的工作创新。

（一）“三大文件”搭建基础框架

为适应“建设法治政府”这一基本目标，国务院自2004年以来出台多部规范性文件予以强调和具体化。其中对法治政府建设提出框架性要求的文件主要包括：2004年《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）、2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《决定》）以及2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》）。这三部文件提出了建设法治政府的总体要求，为法治政府指标体系搭建了基础框架性依据。《纲要》从政府职能转变、科学民主决策、制度建设、行政执法、监督、防范化解矛盾、组织领导和依法行政观念能力等方面首次勾勒了法治政府建设的总体规划，将法治政府建设的目标归纳为八个基本方面，明确了法治政府的八个内在标准。《决定》和《意见》在《纲要》框架下对法治政府建设的总体要求进行了重点强调与补充完善。三部文件以原则性框架加具体要求的形式构筑起法治政府建设的骨骼，成为法治政府指标体系设定与构建的基础框架型依据。

（二）各地特色实践形成发展对接

《纲要》更多体现为一种顶层设计的制度理性，在自上而下推进的过程中难免存在不适。各地政府在长期工作中通过对发现问题、发展方法的总结，推出各地的法治政府指标体系，以符合彰显地方特色的制度创新试验，不断践行法治政府指标体系构想。各地法治政府指标体系的出台及考评实践是经验理性对制度理性的扬弃，也是一种自下生发与自上推进的对接与互动。虽然实际应用程度及运行效果不一，但无疑为法治政府指标体系的发展完善提供了大量有益的经验支持，成为法治政府指标体系设定与构建的经验型依据。

各地法治政府指标体系的经验型依据大体可以分为准备性依据、直接依据和配套依据。在名为“法治政府指标体系”的正式文件出台之前，各地政府往往出台多部规范性文件回应落实中央提出的法治政府建设要求，成为法治政府指标体系的先行准备。以温州市为例，温州市政府于2010年开始实施法治政府指标体系的考评，每年度公布法治政府建设指标体系（试行）、考评评分标准、领导组织规则、考评办法。在此之前，根据当地的工作实践需要于2009年10月16日发布《关于贯彻落实〈决定〉的意见》，2011年2月17日发布《温州市全面推进法治政府建设五年规划（2011-2015）》，自2010年开始每年度颁行法治政府建设工作要点，以及制度保障、行政执法、矛盾化解、依法行政能力提升等落实法治政府建设具体要求的各项配套制度和工作规范。

二、法治政府指标体系的内容结构

（一）考评内容

《国务院办公厅关于推行法治政府建设指标体系的指导意见》（讨论稿）对法治政府指标体系进行了初步构想和设计。对《纲要》规定的法治政府建设目标进行分解、细化和量化。总体框架分为政府职能转变和行政管理方式创新、提高制度建设质量、科学决策民主决策规范决策、行政执法行为规范有效、及时防范和有效化解社会矛盾、强化对行政权力的制约和监督、行政机关工作人员的依法行政观念和能力不断提高、推进依法行政工作的组织领导等8项一级指标，一级指标按照《纲要》描述的目标要求，逐级分解为50项二级指标和187项三级指标参见《国务院办公厅关于推行法治政府建设指标体系的指导意见》（讨论稿）。。然而这一尝试仅局限于对《纲要》简单的分解，原则性较强且略显空洞性，并未为各地实践广泛接纳。但从一定程度彰显出顶层设计层面对法治政府指标体系的认可倡导，也反映出指标体系的设定需要较强的可操作性，否则很可能因难以运行而被虚置，造成“有指标体系无考评”的尴尬境地。

各地法治政府指标体系的内容结构大体依循《纲要》《决定》《意见》三大文件设定的框架而展开，或具体化，或有所侧重，或有所取舍。但亦体现法治政府建设要求的地方化，因而内容并不完全对应，有一些规定突破了三大文件划定的框架范围。比如最早推出法治政府指标体系并实施考核的深圳市，其法治政府指标体系共设置了12个大项，分别是政府立法工作法治化；机构、职责和编制法治化；行政决策法治化；公共财政管理与政府投资法治化；行政审批法治化；行政处罚法治化；行政服务法治化；政府信息公开法治化；行政救济法治化；行政监督法治化；行政责任法治化；提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。对照《纲要》要求可以发现，深圳市将行政审批法治化、行政处罚法治化、行政服务法治化、政府信息公开法治化、行政责任法治化从《纲要》提出的八方面要求项下的具体要求中分离出来，独立作为指标体系大项。同时，深圳市的法治政府指标体系将机构、职责和编制法治化、行政服务法治化和公共财政管理与政府投资法治化设为大项，即作为指标体系框架的重要部分，而这几大项在《纲要》中都未涉及。除深圳市指标体系大项对《纲要》内容的突破和创新外，很多地方的做法也明显超出了《纲要》范围。如渭南市将科学应对突发事件和自然灾害作为框架性指标；温州市2010年度指标体系将创新事项作为框架性指标。

如何设定法治政府指标体系的内容结构，须追问法治政府指标体系的原初旨意，即作为推进法治政府建设的抓手。既然要作为手段或工具而存在，就必然服务于其目的——推进法治政府建设。因而，各地法治政府指标体系的内容结构应以法治政府的基本要求为最低标准，兼顾整体的逻辑性，在此基础上遵循各地特点进行创新。

当然，我们并不简单否定各地法治政府指标体系的突破性特色实践，相反，在指标体系的内容结构中应当注重共性指标与个性指标的统合。共性指标能够反映依法行政工作的共同规律，普遍适用于不同的区域或部门，具有较强的可兼容性。而个性指标或特色指标则针对不同的区域或部门的不同考评对象的特点，结合各自的实际情况和工作经验发展而来，对共性指标起到一定的补充作用。例如，渭南市根据自身灾害频发的特点，设计科学应对突发事件和自然灾害指标，通过指标设定及其考核实现提高各级政府及其工作部门应对突发事件和自然灾害的能力。深圳市结合实际工作中行政审批、行政处罚中相对问题比较凸显的情况，将其作为指标体系内容的重要方面进行考核；根据自身法治发展水平，将行政投诉处理合法及时作为行政救济法制化指标的重要组成部分；立足于经济发展迅速可能产生的种种制度不适，对指标体系的设置保持了一定的超前性。温州市2012年分别制定县市区政府和市直单位的法治政府建设指标体系评分标准，根据各主体法治建设工作进展不同，使法治政府建设的各项要求保持一定的动态和适应性。

此外，法治政府指标体系内容的设置在满足法治政府的基本要求、统筹法治政府建设各方面的前提下，必须坚持重点推进，根据当地或本部门特定时期推进建设法治政府的客观实际需要和工作计划有所侧重。在深圳市法治政府指标体系中设置重点指标以发挥其导向作用表现最为明显，从其行政审批法治化、行政处罚法治化、行政服务法治化等指标设置上可见一斑。但值得注意的是，每年考核重点不同，评分比重亦随之不同，重点指标的设置应尽量保持指标体系内容的相对稳定。

（二）考评方法

法治政府指标体系除了内容框架的科学设置外，还需与之配套的考评方法保障其运行，否则不实施考评的法治政府指标体系只能停留在纸面，其应有作用将被实际架空。

1.考评主体。法治政府指标体系的考评是一个自上而下强行推进的过程，其运作不是自然进行的，必须由特定的权力主体牵头启动，由特定的主体组织实施。

目前就法治政府指标体系运行情况而言，主要采取上级考评下级的考评办法，即省级政府考评地市级政府，地市级政府考评市直机构和下一级政府，依此类推。根据《决定》的要求，在推进本地区依法行政过程中，一般是政府法制机构承担统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究和情况交流等职责。因此，法治政府指标体系考评的具体事务性工作可以交由同级法制机构负责。但各级法制办负责在实际操作中往往使考评变异为“法制机构考法制机构”，而法制机构考评权力权威的缺乏使很多地方考评难以发挥应有作用。对此，深圳市采用交叉考评和业务人员参加考评等方法淡化法制机构自我考评色彩；四川省和湖北省则由法制机构牵头，成立考评领导小组，由有关部门主要负责人组成，小组设在法制机构，由省长担任组长，强化行政首长责任制。

考评除了“上评下”的内部考评制度设计和实践之外，引入第三方考评主体进行体制外部评议的做法也越来越受到青睐，各地亮点频出。如深圳市的公众满意度个性化配比，四川省委托西南财经大学作为独立第三方实施公众满意度问卷调查。在实践中，外部评议成为内部考评的有力补充，对考评的公正性起到不可或缺的作用。内部评议和外部评议相结合正在逐步代替单纯“上评下”考评体制，成为主流趋向。

2.考评对象。通常认为考评对象是行政机关和法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织，包括各层级各部门各职务职位的人员。

在现行体制下，考评的顺利开展特别依赖政府及各部门与法制机构的配合，否则考评权威动力缺乏将使法治政府指标体系被虚置。在各地法治政府指标体系考评运行过程中，普遍存在的考评对象异化为各层级政府及各部门的法制机构即是例证。针对此问题，广东省采用党委书记领导推进，形成由行政首长牵头负责的依法行政工作领导协调机制，整合各部门力量，使各部门主要负责人能够通力合作，形成合力使法制机构能够超脱出来，形成“政府考政府”的法治政府指标体系的“广东特色”。

3.考评系统。我国是一个行政主导型后发国家，推行法治与发展经济一样，需要来自政府方面的强大动力。基于对经济、社会、环境等指标绩效考核实践的启发，很多地方尝试将法治政府指标体系纳入较为全面的政绩考核标准，以促使各级政府及其行政首长理性选择推行法治。

目前法治政府指标体系实行效果比较显著的地区均存在不同程度的将指标体系纳入政绩考核或目标责任考核的实践。如四川省将法治政府指标体系的考评纳入政绩考核；温州市将法治政府指标体系考核纳入目标责任考核；渭南市将法治政府指标体系的考评纳入政绩考核和目标责任考核两套体系，并同时予以公布；湖北省则区分省委的目标考核系统和政府的政绩考核系统，又将两套考核系统纳入“同一个笼子”。各地法治政府指标体系考核纳入的考核系统不同，形成了各地的特色模式，尽管法治政府指标体系在政绩考核或目标责任考核体系中所占比重不一，有的比重甚至被不断压缩例如，渭南市法治政府指标体系考核在政绩考核和目标责任考核体系中的比重每年呈锐减趋势：2010年为3%，2011年为2%，2012年为0.8%。数据来源于渭南市调研座谈会。。

4.考评程序。目前在各地已出台的法治政府指标体系考评办法文本中，广东省、四川省、温州市等有专门章节或条款规定考评程序如《广东省依法行政考评办法》第23条、《四川省市县政府依法行政评估办法》第5条。。考评一般按照如下程序进行：制定考评方案——实施考评、获取有关数据资料——进行评分——送交考评成果。

通过对现有文本的分析，已在实际中确立的考评程序原则大体有公开原则和内部考核与社会评议相结合原则。考评程序的公开原则通常要求在考评前向社会公布被评估单位、评估方式、时间安排、各方面意见反映渠道和方式等信息；内部考核与社会评议相结合原则要求评估主体对被考评对象除进行内部考核外，还应委托专业调查机构指标体系通过引入独立评估机构进行外部评议增强客观公正性，“不能自己说自己，要得到大多数的认可”，公众满意度反馈是评价衡量法治政府建设的重要因素。如四川省委托独立第三方实行外部社会评议，由高校运用统计学方法进行网上和街头的民意测评；广东省也有委托国家统计局或评估公司进行社会评议的实践。或自行采取适当的形式进行社会评议。

就目前实践而言，各地关于考评程序的做法不一，且分歧甚大，如是否应当向社会公布考评结果，社会评议是否应作为考评的必经过程，社会评估是否应由独立评估机构进行等。但各地都规定了针对不同考核对象的考核形式、考评结果反馈机制和异议复核机制。

5.考评结果。在评分机制方面，各地在各自的考评办法中均明确具体加分情形与减分情形，根据实际情况采取倒扣制或累加制。关于内部考核与社会评议的分值比重，大多数地区将社会评议的比重控制在20%～25%，而深圳市则根据不同部门的性质设置个性化的配比，通常为15%～20%，显得更加灵活、具有可比性。

依据指标体系和考评办法进行考核之后，各地根据实际情况对考评结果进行分级，等级设置一般遵循“两头窄、中间宽”的原则。目前考评结果分级主要有两种做法：一种是鼓励为主、推进工作配合考核型，通常将考评结果分为优秀、良好、一般，在实践中应用较为广泛；另一种是激励为主、鞭策后进型，考评结果一般设置为优秀、合格、基本合格、不合格，这种考核更能突出差距，但因效果较为严厉，不利于鼓励促进开展工作和配合考核，且容易滋生“放水”、“人情分”、“关系分”等制度恶性，因而实践运用较少。

法治政府指标体系效能的发挥离不开考核结果的应用，只有与主要负责任的机构和人员的切身利益联系起来，才能发挥落实其作用。但各地关于考评结果应用的做法不一且分歧甚大。如就考评方法中明确规定考评结果应用的地区而言，广东省采取了较为激进的做法，将考评综合得分未达60分的通报批评并公示，将考评结果作为被考评对象责任人的职务任免、职级升降、交流培训、奖励惩处的重要依据；湖北省和温州市则相对比较温和，对考评不合格的，由考核机关予以通报批评，并责成考核对象写出书面整改意见，限期改正；其他地区则基本采取考核结果与奖惩任免相挂钩。

三、法治政府指标体系的推动机制

制度是人们有目的构建的存在物，是带有价值判断的行为规范体系或行为模式。制度的运转以规范的存在为前提，但规范的存在并不必然导致相应行为模式的形成，尤其在该制度缺乏自生自发秩序土壤的情况下，制度的运转更依赖于人为力量的推动。否则，规则不行，制度无以形成。就法治政府指标体系的运转而言，其推动力主要来自组织领导、责任追究、监督制约和效果评价。

首先，法治政府指标体系的设定和考核需要相应的主体启动、协调、统筹、落实、保障，因而从行政管理角度讲，一套完善的组织领导机制尤为重要。领导重视在各地法治政府指标体系推行中的作用不容小觑，领导重视并积极发挥能动性的地区往往法治政府指标体系开展的力度和成效最为显著。领导牵头协调，整合各部门力量，使各部门主要负责人能够通力合作，法治政府指标体系才能良好运作，发挥其应有效果。

其次，法治政府指标体系效能的发挥离不开效果评价。指标体系及考核对政府工作情况的各个方面按照法治政府的要求予以正面或负面的评价，从而形成一定的激励制约机制和导向性，既鼓励先进，发挥其示范作用，又鞭策后进，暴露其工作中的薄弱环节，使其不断自我完善，增强建设法治政府的积极性。同时通过指标体系考核展现出当地法治政府建设水平以及各地法治政府建设水平之间的差距，促进开展下一阶段推进法治政府建设的目标部署。

再次，法治政府指标体系只有与主要负责任的机构和人员的切身利益联系起来，才能发挥落实其作用。责任机制对法治政府指标体系的推动作用主要表现在两方面：一是将法治政府指标体系的考评结果直接应用于行政首长，将考评结果与行政首长的奖惩任免挂钩；二是将法治政府指标体系纳入较为全面的政绩考核标准，以促使各级政府及其行政首长理性选择推行法治。

此外，法治政府指标体系运作需要完善的监督制约机制。内部监督主要包括下级行政机关向上级行政机关报告推行实施指标体系的情况，以及上级行政机关对下级行政机关实施指标体系的情况进行督查。外部监督主要包括通过外部评议过程和程序机制的监督，以及各级政府和部门对本级人大及其常委会提出的依法行政方面的批评、意见应及时整改，并将整改情况及时上报。

四、法治政府指标体系的作用评析

法治政府指标体系是为推动法治政府建设而设计的，法治政府指标体系是否能够发挥其对法治政府建设的推动作用，通过对各地法治政府指标体系及其实践做法的考察可以发现，随着各地法治政府指标体系及其考核的启动深化，法治政府指标体系已成为加快建设法治政府的重要抓手，且表现日益凸显，其作用主要可归纳为四个方面。

（一）诠释作用

法治政府的宣示建成必须以政府和民主的双向认同为基础，就必然需要一个客观共识性的认知判断标尺，即作为客观知识或客观共识的“法治政府”概念。而法治政府指标体系即有意无意地发挥着这种统一认识的作用。以指标评估体系的应运而生为标志，法治政府不再是抽象深奥的学说源流、价值取向和方法模式，而是生动的法治实践与创新方向。无论对于政府还是对于公众而言，对“法治政府”的认知无疑通过法治政府指标体系得以塑造或强化。

法治政府的基本要求需要客观外化为与具体实践工作对接的一整套标准，既是工作标准、行为标准，也是评判标准。标准通过考核评分诠释“基准线”或“刻度”，达到这些标准即可以宣示基本实现建成法治政府目标，达不到则显示差距和未来工作重点。

（二）深化落实作用

不可否认，在法治建设初期，所谓“法治政府理念”和“依法行政理念”往往流于形式，停留在应付或喊口号层面，但随着考核的确立、完善和深化，走过场显然已难以应对，不管主动摄入还是被动灌输，法治理念被耳濡目染着，渐渐融入工作习惯并占据主导地位。经实地调研考察，各地法治政府指标体系的实施情况参差不齐之原因固然存在地域差异，但共同点是领导的重视程度和组织领导完善程度起关键作用，领导（尤其是行政首长和党委）的法治意识强弱程度往往与其在指标体系考核中发挥的能动性和考核力度成正比。可以说，法治政府理念通过法治政府指标体系的应用得到制度的固化，推动着制度的完善和良性运作，并在制度的运行中获得新的生命力。

建成法治政府需要将法治政府的要求具体化、微观化，完成从形式到实质的转变，从制度建设型迈向回应落实型的发展。法治政府指标体系在各地法治建设实践中的启动和深化，使“法治政府”理念更“接地气”，使加快推进建设法治政府之目标能够与具体工作实践接轨，促进法治、程序理念与日常行政工作中追求效率、GDP间客观矛盾的化解。政策的落实需要制度支撑，有没有建立起保障法治的相应制度，这些制度运作情况如何，都可以通过指标体系测评反映出来。测评与考核压力形成制度发育的内在动力，激励政府及各部门建章立制、完善改进配套制度、加强领导组织和监督检查。

（三）导引作用

法治是最终目标，法治政府指标体系中的一个个细化了的具体指标起到过程性目标的作用，分阶段、有步骤地推进法治进程，为法治政府提供了清晰可辨的目标，有利于引导依法行政工作的努力方向，指明法治政府建设的具体路径。“一旦体系形成，相当于建立了一个标尺，将促使各级政府和公务员朝着某一个方向努力，对依法行政的推进有重要意义。”[1]

同时，法治政府指标体系通过具体指标规范政府行为模式，对行为予以正面或负面的赋分评价，哪些行为或工作方式不符合法治政府的要求，则减分或不得分，从而形成一定的激励制约机制。针对政府行为的规范力度，指标体系设定一定量的硬性指标，软硬结合，硬性指标具有强约束性和导向性，采取零失误或零容忍，一票否决全年即不合格，湖北省的做法最为典型。

此外，通过比较和彰显不同地区、不同部门建设法治政府的努力程度及推进成效，以及指标体系的领导推行、结果应用及其所属系统等因素共同作用形成合力，使后进单位不得不按照指标要求努力改善工作机制，其追求先进的愿望得到激发。

（四）评测作用

通过法治政府指标体系的量化考评，有利于及时了解和掌握依法行政工作的进展情况，准确评估法治政府建设的状况和水平，对目标设置合理性和推进措施实效性进行及时反馈和调整，总结实践经验，督促改进工作。可以说，考核的过程也是一个自我完善的过程，通过考核暴露自身法治政府建设过程中的薄弱环节，有利于明确今后工作的着力点和努力方向。

法治政府指标体系可以为确定依法行政发展阶段和法治政府建设的进度提供客观依据，以进行下一阶段推进法治政府建设的目标部署，并针对薄弱环节和年度工作计划目标设计工作重点。

五、法治政府指标体系的自生发展趋向

统观法治政府指标体系目前的运作情况可以发现，随着各地实践的深化，当前法治政府指标体系逐渐脱离原初建构理性之框架，获致自生发展倾向，根据自身发展的实际需要不断完善，在运行中不断改良，使自身的公正性、有效性不断提升。

（一） 从自我评估到内外评估相结合

法治政府指标体系通过将法治政府基本要求具体化、标准化，实现规范行政权力运行、建设法治政府的目的。但究竟这些标准是否达到、达到了什么程度，除了依赖具体指标设计的科学性，如何进行考评至关重要，什么样的考评方法直接决定产生什么样的考评结果。不尊重客观实际、“自己做自己法官”的考评方法不仅使指标体系实质虚置，而且会削减政府自身的公信力。

深圳市于2009年推出法治政府指标体系并实施考核，最初设想考核方法采取内部考核和外部考核相结合：内部考评是指各被考评单位将自查结果上报市考评领导小组，外部考评是指组织人大代表、政协委员和专家进行考评。考评意见经复查和综合分析后写进考评报告，报市政府审定后对外公布。但考评最终采取自查自评的方式，涉及全市8个区以及市政府29个工作部门。按照市法治政府建设领导小组制定的考评评分表，各单位2009年度的阶段性任务完成情况总体良好，自评成绩都在90分以上，年度考评结果均达到优秀参见深圳市《关于2009年度法治政府建设考评工作的报告》。。对此招致强烈的社会反响和不满，批评考评“自摆乌龙”、缺乏客观公正性。后来，深圳市政府不断改进考评方式方法，逐步引入外部评议，考评分值总额中公众满意度比例占10%～15%，并根据不同部门的性质实行个性化配比，使分值权重越发动态灵活，更加合理，体现出一种有可比性的公平，实现了各部门对内部评议与外部评议相结合考评方式的接纳。

随着法治政府指标体系运行的深化和成熟，越来越多的地方开始意识到，自我评价既无法抵制体制内种种力量对其应有效力的侵蚀消弭，也无法满足社会大众对公正的需求。于是，近年来外部评议受到越来越多的重视，将外部评议作为法治政府指标体系考核的一部分，科学配置比重，对内部考评形成有力补充，使法治政府指标体系及其考评结果更具说服力，更容易被认可和接受。如何创新外部评议机制，各地亮点频出，为进一步设置完善内外评估相结合的考评机制提供了宝贵的经验。如四川省委托相对中立的高校（西南财经大学）作为第三方通过网上征集意见、问卷调查、实地调查、深度访谈等形式进行民意测评，取得了良好的社会效果。

（二）从全面评估到重点考核

法治政府指标体系旨在实现通过指标考核实现法治政府的总体要求，但法治政府建设是一个持续的、需要分阶段逐步推进的过程，无法一蹴而就。这就需要法治政府指标体系在满足统筹法治政府建设各方面的前提下，必须坚持重点推进，根据当地或本部门特定时期推进建设法治政府的客观实际需要和工作计划有所侧重。否则“胡子眉毛一把抓”，无法反映法治政府建设工作的实质推进效果，反而造成资源的耗散，对推进法治政府建设工作鲜有裨益。

实践中，越来越多的地区及部门开始重视有计划有重点地考核，根据本地本部门法治政府的规划和每年度政府法制工作的重点要点设置法治政府指标体系的各项，而不再是简单依循《纲要》要求泛化考核。如温州市于2010年开始实施法治政府指标体系的考评，2011年发布《温州市全面推进法治政府建设五年规划（2011-2015）》，自2010年开始的每年度颁行法治政府建设工作要点，以此作为每年度法治政府指标体系的直接参考。

（三）从制度建设到行为规范

法治政府指标体系的有用性可以直接体现为实践层面的实用主义，主要表现为建章立制和规范行为两方面。法治政府的落实需要制度支撑，有没有建立起保障法治的相应制度，这些制度运作情况如何，都可以通过法治政府指标体系测评反映出来。测评与考核压力形成制度发育的内在动力，激励政府及各部门建章立制、完善改进配套制度、加强领导组织和监督检查。建设法治政府的实质在于规范行政权力的运行，表现为将各种行政行为纳入相应实体规则和程序规则调整之下。法治政府指标体系通过具体指标规范政府行为模式，对行为予以正面或负面的评价，哪些行为或工作方式不符合法治政府的要求，则减分或不得分，从而形成一定的激励制约机制，对政府行使行政权力的方式起到规范和指引作用。

在法治政府建设及法治政府指标体系运转的初期，法治政府的各种应有制度和保障推动建设法治政府的配套制度均不完备，造成法治政府建设的“制度不能”。但随着法治政府建设及法治政府指标体系运转的深化，客观上促成各地各部门建立起一整套相关制度体系，虽在实质上并不一定完全符合法治政府的要求，但不可否认，法治政府形式上的制度化规范化要素已基本形成。

在大多数地方已明显完成建章立制的当下，法治政府建设的主要任务自然应当实现相应变化，推动实质性法治工作的进展。而法治政府建设的实质在于规范行政权力的运行，在这一目标有了相应的制度保障之后，必然应当更多地关注对行政行为的规范。适应法治政府的这种发展要求，法治政府指标体系越来越关注对行政行为的调整和规范，各地有关行政行为的指标项在法治政府指标体系中所占比例都呈逐步递增之势。深圳市法治政府指标体系共12个大项、44个子项、225个细项，其中有关行政行为的指标占指标总数的近三分之一。

（四）从部门推动到全局统筹

推进法治政府建设、实施法治政府指标体系考核的职责主体一般是政府的法制机构。但仅靠地方法制办独自摇旗呐喊、要求其他部门配合的做法往往因缺乏实施权能而孤掌难鸣。法制机构囿于自身职权职能对很多体制上的创新和推进很难有所作为，法制机构考评权力权威的缺乏也使很多地方考评难以发挥应有作用。因而从中央到地方各级旨在推动法治政府建设的文件中都反复强调加强法制机构的人员配备和作用。

在各地法治政府推进过程中，领导（尤其是行政首长和党委）的法治意识强弱程度往往与当地的法治化程度成正比，领导重视并积极发挥能动性的地区往往法治政府指标体系开展力度和成效最为显著。加强组织领导是推进法治政府建设的必要条件已渐成共识。领导重视和加强组织领导的实质是加强行政首长和党委领导下的各部门通力合作，形成推进法治政府建设的制度合力。因此，需要完成从法制机构“单打独斗”到行政首长和党委领导、全局统筹的转变。实践中的法治政府指标体系运作也是如此进行的，如广东省、四川省、温州市等多地都将领导统筹全局推动作为法治政府指标体系考核开展的基本工作方法。

（本文由课题组共同调研完成。其他参与者有：国家行政学院博士生顾瞳瞳，国家行政学院博士后流动站研究人员宋心然，国家行政学院讲师戴建华，国家行政学院博士后流动站研究人员范晓东，国家行政学院博士生陈建科，国家行政学院教授杨伟东，国家行政学院副教授李勇，国家行政学院副教授王静，国家行政学院博士生赵斌，国家行政学院博士生陈吉利，国家行政学院讲师张效羽。）

参考文献：

[1]袁曙宏.关于构建我国法治政府指标体系的构想[J].国家行政学院学报，2006，（4）.

责任编辑：王篆