农村土地承包经营权流转的现状、问题及对策

摘 要：随着农村各项改革的不断深入，农村土地流转问题引起了人们的普遍关注。本文以玉溪市华宁县宁州街道为研究视角，通过阐述土地流转的概念和意义，并结合华宁县宁州街道土地流转的现状，梳理总结农村土地承包经营中存在的问题，探寻其规律并并针对问题提出相应对策，以期丰富和发展土地流转方面研究成果。

关键词：土地流转；现状；问题；对策

土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障。虽然我国土地辽阔，类型多样，土地资源丰富，但是山地多，平地少，人均占有量少。加之我国的人口在继续增长，土地承受的压力将越来越大。如何充分高效地利用有限的土地资源，缓和高度紧张的人地关系，成为保证国民经济可持续发展的重要问题，也是解决“三农”问题的核心所在。农村土地承包经营权流转是是伴随农村劳动力转移和农村经济发展出现的客观经济现象，是发展现代农业的客观要求，对于维护农民土地承包权益，合理配置农业资源，培育规模经营主体，改造传统农业，发展现代农业具有重要意义。

一、农村土地承包经营权流转的现状及特点

20世纪90年代中期以前，农地流转率一直偏低。根据1995年农业调查结果研究指出，尽管全国有75%的乡村进行了农地流转，但农地流转率仅为3%。但2008之后，我国土地承包经营权呈流转规模加大、流转速度加快之势。当前我国农村土地承包经营权流转发展迅速，近年来随着现代農业的发展和农村劳动力的加快转移，农村土地流转情况出现了一些新情况和新特点，具体为：

1.流转规模加大，速度加快。近年来，由于工业化和城市化的发展，农业产业结构的调整加快，土地流转规模不断上升，速度有所加快。截至2013 年末，华宁县宁州街道1581户土地承包经营户流转出耕地总面积达 6727 亩。

2.流转形式渐趋多样化，流转渠道多样化。虽然土地转包和出租是农地流转的主要形式，但是土地承包经营权流转已由早期的农户间的代耕、无偿或倒贴转包等形式，逐步发展到有偿转包、出租、转让、互换、土地股份合作等多种流转方式并存。土地承包经营权流转渠道也已从以前的转出户与转入户自行协商进行，发展到现在的委托他人或集体组织流转，从自主型流转到自主型和委托型流转并存。

3.流转主体多元化，经营规模化。目前参与土地流转的主体除农民外，很多农业科技人员和拥有资金、管理优势的现代企业参与到土地流转中，近年来还有一些农业产业化龙头企业、工商企业、经济合作组织、专业大户等能人大户也采取转包、租赁、入股投资等形式，积极投资参与专业化、规模化农业生产，这些多元化的主体成为了推动农村土地流转的重要力量。

4.流转机制市场化，管理规范化。在土地流转过程中，流转双方以市场为导向，根据土地承包经营权的供求关系和所经营产业的经济效益，在自愿基础上协商确定土地承包经营权流转价格，签订契约，正确规范的合同交易方式被普遍采用。目前，土地承包经营权流转的政策引导、服务和激励措施不断完善。如2013年华宁县成立了农村土地流转服务网络，为流转创造了良好的服务环境。主要向农民流转土地提供流转信息、法律政策咨询、价格评估、指导合同签订、协调利益关系和调处流转纠纷等服务。

二、农村土地承包经营权流转存在问题

《农村土地承包法》、《物权法》、《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》等相关法律法规及其他规范性文件对农地承包经营权流转有着明确的制度规定和要求，这对于规范农村土地承包经营权流转具有积极作用。但是当前农地流转的现状本身都存在诸多的不足。主要表现在以下方面：

1.农村土地产权不清晰

产权关系明晰是市场经济的客观要求，也是农地流转的前提和基础。《中华人民共和国宪法》第十条规定：“农村和郊区的土地除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》也规定农村土地属于三级所有，即“乡集体、村集体、村民小组”。这些规定虽然明确了农村土地集体所有权的代表，但“农民集体”在法律上的具体内涵很模糊，由谁来代表集体实施其权利与义务却难以确定。

2.土地使用权流转的操作程序繁杂、不规范

土地承包经营权流转程序和手续不规范，农户间流转以及短期流转基本上没有签订合同，出租、转包或互换都是当事人双方口头协商或简单订立合同，流转双方的权利和义务不明确，如果承包方丧失非农就业机会回乡务农，转包、出租关系会出现变数，留下了纠纷隐患。目前，农村土地使用权流转还未形成正规市场，转出、转入之间缺乏足够的信息来源，土地使用权流转的操作程序既繁杂又不规范，阻碍着土地流转在更大的范围和更高的层次上进行。

3. 土地流转缺乏相应的管理与服务体系

土地承包经营权流转信息服务体系尚未完全建立起来，供需双方信息有效对接服务机制还没有有效形成；土地承包经营权流转价格形成机制不完善，市场化程度很低。土地流转中介服务组织匮乏，流转市场发育不良，信息不灵，造成农户有转出土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到中意的出让者，信息桥梁的搭建有待加强。且随着受让主体的多元化，特别是一些大规模租赁经营土地的主体，对其经营能力、资信情况、履约能力不清楚，基层政府及村组受条件制约，资质审查很难，风险隐患大，而社会和市场缺乏服务机构，这些都对土地流转造成了巨大隐患。尽管政策和法规赋予了农业主管部门对农村集体土地的管理职能，但职责并不明确，无法更好地行使监督管理职责。同时，由于土地本身涉及国土、农业、林业、水利等众多职能部门，多头管理，相互推诿、相互扯皮现象时有发生。土地、荒山、水面、林地等的流转包租，相关审批和手续办理也存在一些管理盲区和争议区。机制不健全，管理不顺，服务受阻等导致了土地使用权流转实践中存在着系列问题。

4.土地使用权流转收益增长缺乏长效机制

由于多数土地流转属自发性质，即使是政府推动的土地流转，因缺乏经验和市场机制，多数流转合同采取的是几十年不变的收益方式，没有约定土地收益的增长机制，使流转收益不能随着经济的不断发展得到相应的增长，制约了农户的收入增长。

三、推进农村土地承包经营权流转的对策建议

1.依法确权到户，充分尊重农民的意愿

土地是农业和农村经济的基础，是农民生产、生活的命根子，农村土地使用权流转是一项关系国计民生的系统工程。因此，需尽快将农村土地承包经营权落实到户、到地块，签订好农村土地承包合同书；妥善解决农村土地承包的历史遗留问题和颁权登记、变更等工作，认真清理整理和管理好土地承包档案资料和原始数据，切实维护好农民合法权益。要搞好农村土地使用权流转，必须严格遵循农民自愿的原则。土地流转的核心是引入农民定价权，根据市场定价。集体经济组织和村民委员会不能“为民做主”，不能以土地使用权流转为理由强制收回农户承包地；不得用行政手段指定土地使用权流转的对象、数量、期限和租金；无正当理由不能强制终止转包合同，不得附加收取“转包费”或“转包手续费”等。对于国家和集体所进行的工程建设和重大项目需要征用或流转土地，相信农民也会牺牲个人利益而顾全大局，但亦须充分尊重农民意愿。

2.建立健全农村土地流转服务体系，积极开展服务与管理

一是要建立农村土地流转服务中心。各地可依托农村经济经营管理部门建立健全农村土地流转服务中心，宣传土地流转有关法律政策，发布土地流转信息，进行土地流转价格评估，开展受让主体资质审查、接受土地流转咨询，指导土地流转合同签订，调处土地流转纠纷，扩展对农民宅基地、住房、村组企业的厂房等进行交易服务。二是要强化监管，建立健全土地流转的操作规程和相关制度。建立科学的农村土地使用权流转市场化的土地管理体制。要切实加强对农村土地的宏观管理，建立健全土地向规模经营发展的引导机制，严格控制农村土地“农转非”，有效防止土地碎化，稳定农地数量，提高土地质量，实现农村土地的可持续利用。同时，规范土地流转程序，进一步强化农村集体经济组织的服务功能，为农村土地使用权流转创造一个良好的流转环境。三是要健全农村土地使用权流转的中介服务组织和社会组织。要建立健全土地流转市场信息、咨询、预测等服务系统，有条件的地方，要尽快建立农村土地使用权流转的经营公司。四是要完善农村土地流转突出问题专项治理与纠察工作机制。农经、纪检、监察、司法、信访、国土等各只能部门要通力协作，各司其职纠正和查处严重侵害农民土地承包权益和非法改变流转土地农业用途等問题，切实保障土地流转秩序。

3.积极发展农业产业化规模经营

农业产业化规模经营能有效集中人力、物力，提高生产效率，加速经济发展。要注意，农业产业化规模经营虽然能有效促进农村土地使用权流转，但不能为了促进农村土地使用权流转，而发展农业产业化规模经营，形成本末倒置的错误。发展规模经营不是为了贪大求全，应根据农业生产经营的实际情况和具体条件来确定，不能形成一窝蜂，不搞一刀切。还要力求扬长避短，充分利用我国农村剩余劳动力资源，在实践中处理好经济发展和促进就业的关系。

4.统筹城乡发展，完善农村社会保障体系

制定转移就业的政策措施，落实进城落户农民的市民待遇。 进城农民一旦具备长期稳定的生存条件，就应在制度上使其真正转变为市民，用城市制度平等解决他们的住房、社保、就业、子女就学等问题。 对进城农民在农村的承包土地、房屋、宅基地，要通过创新体制机制，完善资产处置办法，帮助其完成进城落户的资产积累。 积极发展农业灾害保险事业，形成涵盖整个农村的灾害补偿体系，提高经营者抗御风险的能力，最大限度地减少农业经营者因自然灾害造成的损失，保障农户具有再生产和再经营的能力。

四、结语

随着农村各项改革的不断深入，农村土地流转问题引起了人们的普遍关注。家庭联产承包责任制是现行中国大陆农村的一项基本经济制度，土地流转是对家庭承包经营体制的延续和完善。建立健全农村土地使用权的流转机制，不断探索解决农村土地流转问题的途径，推动农村土地承包经营权有序流转，完善有关土地流转方面的法律法规、方针政策是现实而又紧迫的，既要积极，更需稳妥。

参考文献：

[1] 张彩玲，李东杨. 农村土地承包经营权流转问题研究[J] . 青海社会科学. 2014（05）.

[2] 姜焕玲. 浅谈农村土地承包经营权流转的原因、现状、问题和对策[J] .现代农业. 2008年08期.

作者简介：周红梅，女，云南省玉溪市华宁县宁州街道农村经济管理服务中心工作人员，长期致力于农村经济管理研究与实践。