国家信息化管理体制的背后故事

汪玉凯

2月27日，中央网络安全和信息化领导小组正式成立，由习近平任组长，李克强、刘云山任副组长。

会上习近平总书记做了重要讲话，并审议通过了《中央网络安全和信息化领导小组工作规则》、《中央网络安全和信息化领导小组办公室工作细则》、《中央网络安全和信息化领导小组2014年重点工作》。

那么中央为什么要成立这样一个高规格的领导小组？这个小组的历史渊源以及与以前的国家信息化领导小组是什么关系？本文将从改革开放以来国家对信息化领导方式的演变等出发，理清脉络，试图做一些分析。

十八大精准定位信息化

2008年国务院机构改革后，国家信息化管理体制发生了比较大的变化，主要是将原国务院信息化工作办公室的职能归并到新组建的工业和信息化部，信息化管理体制机制方面出现了一些新的情况。为了探索新的历史条件下国家信息化管理体制机制问题，作为国家信息化领导小组的参谋咨询机构——国家信息化专家咨询委员会先后两次立项，来进行有关国家信息化管理体制机制方面的研究。

第一次是2009年，设立了《大部委制实施后国家信息化推进体制机制研究》课题。第二次是2011年，设立了《国家信息化管理体制机制研究》课题。

课题完成后，课题组随后在北京组织课题成果汇报会和结项会，在此基础上形成了给国家的政策建议稿。随即国家信息化专家咨询委员会在贵州安顺举行工作会议，会议期间对该建议稿进行了深入研究讨论。在此基础上，形成了国家信息化专家咨询委员会的最终结项政策建议稿。

国家信息化专家咨询委员会收到此稿后，又多次组织相关人员进行研究斟酌，最后完成了向中央报送的政策建议稿。

建议稿共包括三部分。第一部分集中分析和论述了完善信息化管理体制的重要性和迫切性。

建议稿认为人类已经进入信息时代，信息化是当今时代最显著的特征。

信息化在发达国家引领再工业化和深化全球化，在发展中国家带动城镇化、市场化和农业现代化。党的十八大报告明确提出，要“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”，“推动信息化和工业化深度融合”，到2020年全面建成小康社会的时候，“工业化基本实现，信息化水平大幅提高”。

十八大对信息化的精准定位和把握，为我国信息化建设的健康发展指明了方向。

从全球看，信息化对经济、政治、社会等各领域的渗透、融合趋势越来越明显，成为推动经济社会转型、实现可持续发展、提升一个国家综合竞争力的强大动力。

在政治领域，信息化促进民主法制的发展；在经济领域，信息化促进传统产业转型，催生全新的经济型态；在社会领域，信息化促进社会结构的变革，改变社会成员的生存方式和生活方式；在文化领域，信息化使文化的内容形式和传播方式发生了巨大变化，极大地促进了文化事业的发展；在军事领域，信息化背景下军事斗争能力，成为国家国防力量的关键要素 ；在科技领域，现代信息技术水平，成为衡量一个国家整体科学技术进步的重要标志。可以说，谁掌握了先进的信息技术，谁就抢占了世界科技的发展先机。

信息化的管理不是对信息化的单个要素进行碎片式的管理，而是要注重管理好各个要素之间的关系。信息化本身是一个有机的整体，互联网是信息化的重要基础设施，只有把互联网的管理放在信息化的大视野中看待，才能找到更加合适的管理手段和方式。

建议稿第二部分，对我国信息化面临的重大机遇和挑战进行分析。

建议稿指出，加快信息化发展，已经成为世界各国的共同选择。

西方发达国家早前纷纷制定了国家层面的信息化战略规划，建立了由国家元首或政府首脑亲自挂帅的国家信息化推进委员会或相关机构，目前多数都形成了信息化管理的常态机制，建立了决策、协调、管理和执行“四位一体”的管理体系，迅速占据了信息化发展的制高点，形成了新的国家比较优势。

特别是2008年国际金融危机之后，主要发达国家都抢先布局，把发展信息化作为重振经济的重要战略举措，力求推动信息化向高端发展，进一步提升了与发展中国家的比较优势。

面对全球信息化发展的新形势，我国信息化发展既面临重大机遇，又面临严峻挑战。

新世纪以来，在党中央和国务院的正确领导下，我国信息化发展迅猛，取得了明显成效，对我国经济社会发展和竞争力提升产生了重要促进作用。

信息化发展水平波动较大

但也要看到，与欧美发达国家相比，我国信息化差距仍然较大，特别在宽带建设和新技术应用创新方面明显落后。根据国际电信联盟发布的“信息通讯技术发展指数（IDI）”中，我国 2008年的信息化水平在国际排名中位于第79位，相比2007年下降了6位。在联合国经济与社会事务部发布的“电子政务发展指数（EGDI）”排名中，我国最好的成绩是2005年，达到第57名，2012年再下降到78名。

我国信息化在世界排名下降的原因之一，就是信息化管理政出多门，巨额的信息化资金投入缺乏有效的管理。如果不能从根本上改变目前的状况，我国信息化不进则退的问题还将继续。一些信息化发展先进国家的成功经验有两点值得我们关注：一是确立了信息化发展的国家战略；二是建立了适应发展又相对稳定的信息化管理体制，强化了信息化的领导力。

从我国的实际状况看，当前我国信息化管理体制机制中主要存在四个突出问题：

一是管理机构缺乏权威，难以统揽全局。国家层面缺乏具有权威性、强有力的管理机构，是当前信息化管理体制存在的根本问题。

目前我国信息化管理体制是由工业和信息化部进行统筹规划，其它各相关部门相互配合衔接。但是，工业和信息化部作为国务院的行业主管部门，在统筹管理信息化、特别是电子政务方面缺乏足够的职能，难以统筹经济社会、国计民生各领域的政务发展需求，难以统揽党委、人大、政府、政协、高检、高法等单位和部门的电子政务建设工作，难以与发改委、科技、公安、财政、保密、密码等相关职能部门就具体政策的制定进行协调，更难以统筹地方信息化发展。endprint

可以说，我国信息化发展中一些全局性、战略性问题始终无法取得突破。

与中央层面相比，地方层面的管理问题也很突出。一般省级信息化也有十多个不同类型的部门在分头管理，甚至分布在党委、人大等部门，出现了上情难以下达，横向难以有效协调的局面，地方反映强烈。

二是协调机制不力，统筹推进困难。由于信息化涉及全局，渗透、融合到各个领域，因此，加强协调就显得尤为重要。

目前，我国信息化工作中跨部门、跨地区以及中央和地方间的协调，主要依靠国家信息化领导小组开会以及相关单位间采取“就事论事”的办法进行。这种协调方式会造成两大问题：一是国家信息化领导小组集中开会次数有限（除信息安全小组外），只能就重大问题进行商议决策，闭会期间没有明确的协调制度，信息化建设中需要高层协调解决的重大问题无法有效推进；二是重大事项部门间缺乏政策配合流程，特别是在投资审批方面缺乏规范的管理机制，依靠各相关职能部门间主办机构和公务人员一事一议的协调模式，协调成本高，随意性强，不能从根本上解决信息化建设的协同推进问题。

三是部门各自为政，重复建设严重。在信息化各领域中，电子政务管理面临的问题尤为严重。

我国电子政务管理涉及的部门多、政府直接投入大，客观上对电子政务相对集中管理提出了更高的要求。但是，由于我国电子政务建设的规划、预算、审批、评估等各个环节分别由不同部门管理，特别是项目建设存在多头立项、多头审批的问题，尚未形成一个完整的机制，没有一个牵头部门对电子政务建设进行全方位的统筹，这就很容易造成重复投入、浪费投入。

以网络建设为例，据有关部门调查，我国目前的网络设备的利用率只有5%～10%，与发达国家有较大差距。另外，我国政府部门的专网建设过多，也造成了网络资源的浪费，形成一系列“孤岛”和“烟囱”。

尽快建立一个强有力的统筹协调机制，加强对电子政务建设的统筹，遏制电子政务建设中的各自为政、重复浪费现象，显得尤为紧迫。

四是条块矛盾突出，综合效能低下。随着我国信息化深入推进，中央部门与地方协调发展的矛盾也日益突出。

尤其在电子政务领域，目前中央各部门自上而下的“条”与地方的“块”之间缺乏有效的结合机制，形成电子政务建设纵强横弱、条块分割的局面。从条条看，不仅是中央垂直管理部门，而且越来越多的非垂直管理部门也开始把系统和网络直接延伸到基层甚至社区，形成了电子政务“上面千条线、下面万根针”的局面，使潜在的“信息孤岛”风险进一步加剧，安全风险进一步加大。从块块看，各部门网络和系统自成体系，地方电子政务建设统筹困难，统一应用和管理难以实现，财力也不堪重负。如果不尽快建立有效的条块结合机制，电子政务实现集约发展的难度将越来越大，电子政务综合效能难以充分发挥。

确立国家信息化管理新体制

建议稿第三部分，提出了完善我国信息化管理体制机制的具体建议。

首先，要进一步加强国家信息化领导小组的职责，提升国家层面信息化的领导力。为了加强国家信息化的领导工作，中央在2001年成立了国家信息化领导小组，中央和国务院的主要部门领导人，都是这个小组的成员。国家信息化领导小组，担负着制定国家信息化战略以及推进电子政务、网络建设、信息安全等一系列重大决策使命，在整个信息化管理体制中发挥着重要的领导作用。

随着信息化重要性、全局性地位的凸显，未来在中央决策层面，要继续加强国家信息化领导小组的领导。按照国际社会的通常做法，国家信息化领导小组组长一般由国家的最高领导人担任。因此，由党的总书记担任新一届国家信息化领导小组组长，国务院总理担任副组长，也许更有利于从战略层面统筹协调党政军等全局性的信息化工作。

作为国家信息化顶层领导机构，国家信息化领导小组的主要职责是：研究制定国家信息化发展战略，提出重大战略举措，通过战略决策统筹信息化全局，横跨党政军各个方面，指导国家的信息化发展，加强国家层面信息化的领导能力。

基于此，我们建议，在新一届党中央领导下，要进一步加强国家信息化领导小组建设，充分发挥领导小组在信息化领域的全局领导作用。

其次，要组建国家信息化办公室，作为国家信息化领导小组的常设办事机构。

由于信息化建设涉及党政军和社会各领域，在国家信息化领导小组下面，迫切需要建立一个国家层面的管理协调机构，落实国家信息化领导小组制定的战略和政策，统筹协调推进全国信息化发展工作。

这个管理协调机构，应当具备两个基本特征：一是具有足够的权威性和综合性，能够总体管理协调和推进信息化各方面的工作；二是具有战略性，能够站在全局高度规划国家信息化发展蓝图，提出科学的发展思路。国家信息化办公室的组织形式，可以实行“双跨制”——既属于党中央的机构，又属于国务院的机构，组织上隶属于党中央，类似目前中编办等机构的设置模式，这样有利于提升国家信息化办公室的权威性，提高其全局的统筹能力和协调能力。

国家信息化办公室的主要职责应该包括：一是按照国家信息化领导小组制定的信息化发展战略，制订具体的信息化发展目标、政策、标准、规范等，确保国家信息化发展战略的实现；二是负责全国信息化统筹协调管理工作，指导、协调、督促信息化投资、信息化基础设施保障和产业主管部门及其他相关部门涉及信息化的管理工作；三是对电子政务实行全方位管理和协调，确定电子政务领域的主要任务和重点工程，统筹电子政务工程的投资、立项、监管等；四是制定保障国家信息系统安全的战略、规划、法规、政策等（信息化内容安全除外）；五是在充分利用市场机制的基础上，组织协调关键信息技术和信息系统的开发和攻关等。

我们认为，确立上述信息化管理体制机制，至少有三大好处：一是国家信息化领导小组及国家信息化办公室、国家信息化专家咨询委员会的成立从整体上解决了信息化的领导能力薄弱问题，为信息化作为覆盖现代化全局的重大战略举措的落实，提供了体制和机制保障。二是通过组建国家信息化办公室，可以从政策和规划层面大大提高信息化的整体协调能力和推进能力，解决长期困扰信息化的协调难、各自为政的问题。特别对整体推进电子政务十分有利，扭转电子政务碎片化管理的格局。三是通过组建国家信息化办公室，也有利于集国家之力，打好信息技术的翻身仗，把市场的作用和国家的意志有机集合起来，从根本上改变目前我国信息化领域的核心技术受制于人的被动局面。endprint

没有信息化就没有现代化

2月27日成立的中央网络安全和信息化领导小组，从表面上看，是沿袭上个世纪90年代设立的国家信息化领导小组的整体格局，但实际上已经发生了重大的变化。首先，新组建的中央网络安全和信息化领导小组，已经不是国家层面上的，而是党中央层面上设置的一个高层领导和议事协调机构。其次，出任组长的已经不是过去最高政府首脑总理，而是党的总书记，这有可能从根本上改变以往由国务院总理担任国家信息化领导小组组长，难以协调党中央、军委、人大等的一些弊端，大大提高该小组对全局的整体规划能力和高层协调能力。第三，这个小组不单是信息化领导小组，而是把网络安全放在更突出的位置。尽管在2003年组建的国家信息化领导小组下面，曾经单设了一个国家网络和信息安全协调小组，但这样的设置有可能造成网络安全协调与信息化领导的两张皮。而这次成立的中央网络安全和信息化领导小组，根据新的历史条件、特别是国家的网络安全上升到一个十分紧迫问题的情况下，突出网络安全、并与国家信息化整体战略一并考虑，无疑具有重大战略意义。

在某种意义上说，习近平总书记在讲话中提出的“没有网络安全，就没有国家安全”，“没有信息化，就没有现代化”，已经十分明确地说明了为什么要在中央层面设立一个与全面深化改革领导小组、国家安全委员会并驾齐驱的，都由党的总书记担任组长、总理担任第一副组长的深刻用意，就是这三个方面都关系到国家战略的全局，必须在组织架构上进行统筹协调，整体谋划，防止由于战略失误导致颠覆性错误的发生。

至于中央网络安全和信息化领导小组未来职责，在习近平的讲话中已经阐述的很清楚了。

在笔者看来，这个机构的设立，其核心在于要加快中国建设网络强国的历史进程，提高中国全局信息化的水平。

正像习近平总书记所指出的那样，中央网络安全和信息化领导小组要发挥集中统一领导作用，统筹协调各个领域的网络安全和信息化重大问题，制定实施国家网络安全和信息化发展战略、宏观规划和重大政策，不断增强安全保障能力；网络安全和信息化是一体之两翼、驱动之双轮，必须统一谋划、统一部署、统一推进、统一实施。

由此可见，伴随着中央网络安全和信息化领导小组的成立，我国的网络安全和信息化管理体制机制正在发生深刻的变化，以往存在的一些明显弊端有可能被克服。

在这个新框架下，不仅预示我国新的信息化战略和网络强国战略会被提上重要议事日程，而且也预示中国在打一场信息技术和网络技术的翻身仗方面，也将迎来新的突破。

（作者为国家信息化专家咨询委员会委员，文章不代表本刊观点）endprint