水污染治理费制度——兼论《水法》及相关法律的修改

姚金海

2012年12月17日，国家水利部发布的2011年中国水资源质量公报显示，从所监测河流水质状况Ⅰ-Ⅲ类水河长只占64.2%，湖泊水质Ⅰ-Ⅲ类水面只占58.8%，地下水水质Ⅰ-Ⅲ类监测井只占23.2%[1]。水污染①水污染：《水污染防治法》注明：水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象。状况已触目惊心，因水质危机导致水资源危机已相当严峻。众所周知，多年来，由于水污染导致农业减产甚至绝收，城市供水受影响和巨大的经济损失，特别是人民身体健康造成巨大伤害，同时也造成一系列不良社会影响，已严重地威胁到经济社会的可持续发展，威胁到人类的生存和发展。中国疾控中心专家团队经长期研究，首次证实了癌症高发与水污染的直接关系，向人们展示了淮河水污染造成沿河区域的众多“癌症村”[2]。事实证明，排污许可证制度和排污收费制度的运行，已无法遏制水污染恶化局面，水污染控制与治理（防治）的制度必须创新。真正贯彻“谁污染谁治理”的环保原则，通过经济手段（杠杆），培育水污染治理市场，控制水污染行为，建立水污染控制与治理（防治）的水污染治理费制度，真正建立 “市场起决定性作用”和“政府起重要作用”的水污染治理体制机制。

一、水污染治理费制度

（一）排污许可证制度和排污收费制度

排污权的法律属性界定为一种行政许可权利，即行政许可确认了排污单位在许可限度内排污的行为，赋予企业为一定行为的权利[3]（P190-205）。 国家相关政府主管机关（环保部门）向排污单位（企业）颁发“排污许可证”，收取“排污费”，建立“排污许可证制度”。排污许可权的泛滥必然导致并激化排污许可权与排污权之间的冲突[4]（P88-110）。 根据国务院2003年1月发布的《排污费征收使用管理条例》规定，排污收费，又称为征收排污费，是指国家环境保护行政主管部门根据环境保护法律、法规的规定，对直接向环境排放污染物②水污染物：《水污染防治法》注明：直接或间接向水体排放的能导致水体污染的物质。的单位和个体工商户按照排放污染物的种类、数量征收一定数额的费用。排污收费制度是有关排污收费的对象、范围、标准以及排污费的征收、管理、使用的罚则等规定的总称[5]（P106）。但长期以来，我国的排污收费制度在制度设计和实践层面上存在一系列问题是不容回避的。例如：收费对象范围窄、费率低、按浓度和按单因子收费不科学、排污费的用途不合理（挪用）、排污费征收方式不科学、实践中人情（关系）收费、协议收费等一系列现象严重。直接产生的后果是：排污费的收入少（无法收齐），环境（水）污染未得到有效遏制，排污费使用过程中腐败现象严重等[6]（P106-135）。 事实已证明排污染许可证已无法有效遏制水污染继续恶化状况，必须另谋出路。

（二）水污染治理费制度

水污染治理费，顾名思义，就是通过制定相关法律法规，授权由国家相关部门向水体排放污染物（有毒污染物①有毒污染物：《水污染防治法》注明：那些直接或者间接被生物摄入体内后，可能导致该生物或者其后代发病、行为反常、遗传异变、生理机能失常、机体变形或者死亡的污染物。）的社会主体②社会主体：社会中各种独立的享受权利承担义务的主体，即包括企业、组织、机关、个体，也包括其它团体等，但不包括国家。，征收因水体污染必须治理达标③达标排放：水污染治理要达到不同标准所投入费用是不同的。根据《中国地表水环境质量标准》（GB3838-2002），水污染治理后起码达到Ⅲ类水质标准才符合一般生产生活使用要求。产生的费用。水污染治理费制度是有关水污染治理费的征收对象、范围、标准以及具体征收、管理、使用、罚则等规定的总称。环境资源包括环境要素资源（传统的自然资源）和环境质量资源，环境质量资源包括环境容量资源，即“人类和自然环境不致受害的情况下，其所能容纳污染物的最大负荷”[7]。 即环境承载力（absorptiveeapacities)。 毫无疑问，排污许可证制度和排污收费制度只是基于自然环境承载力而设计的。由此可见，水污染治理费制度是基于“谁污染谁治理”的环保原则而建立的。因为自然环境承载力是有限的。当然，它是我国水污染形势越来越严峻的情况下不得不出台的一项针对性制度。

（三）排污收费制度和水污染治理费制度的比较

第一，排污收费制度已运行20多年，目前的法律依据是《排污费征收管理条例》。水污染治理费制度是现在要创设的新制度，还没有任何法律依据。第二，排污收费制度涵盖排污范围比较广，是针对所有向自然界排放废水、废气、废物（固体物）、废料等单位和个体排污者，即只要向环境排污无论是单位还是个体中的个体工商户都要收费。水污染治理费制度是指向水体排放污染物的所有社会主体征收水污染治理的费用。前者所指排污范围广，征收费用对象窄。后者所指排污范围窄，征收费用对象宽。第三，排污收费制度是按排放污染物总量（种类、数量）收费（征收标准）。水污染治理费制度是针对向水体所排污染物的种类、数量（当量）而造成的后果需治理达标排放所需费用收取。计证方法和征收标准是不同的。表面上看，水污染治理费制度包含于排污收费制度之中，实质上两者不存在这种相互关系。水污染治理费制度是单独设立的一项新制度，但两者存在交叉重叠的问题。为体现公平公正和管理科学原则，一方面要剥离排污收费制度中包含向水体排放污染物的收费部分；另一方面要不断完善水污染治理费制度，制定合理科学的征收、使用、管理和罚则等规则（制度）。

二、水污染治理费制度运行（运营）的关键

排污收费制度从实施到现在有20多年历史，它是贯彻“污染者付费原则”的一项重要措施，它对于筹集环境保护资金、减少环境污染起到了很大作用。根据《排污费征收使用管理条例》第1条规定，排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理。环境保护专项资金应当用于下列污染防治项目的拨款补助和贷款贴息：第一，重点污染源防治项目；第二，区域性污染防治项目；第三，污染防治新技术、新工艺的推广应用项目；第四，国务院规定的其他污染防治项目。环境保护专项资金不得用于环境卫生、绿化、新建企业的污染治理项目以及与污染防治无关的其他项目。

对以上这些明文规定仔细分析，结合排污费累计收取额度与排污产生严重后果不成比例的现实，不得不承认我国近些年来（水）环境状况越来越恶化的症结所在，即法律制度缺失及不完善和发挥作用不大。制定和完善《水污染治理费征收使用管理条例》及其配套规则，发挥其作用就成为关键。

（一）水污染治理费的征收

制定配套的《水污染治理费征收管理办法》。第一，征收对象。向水体排放污染物（有毒污染物）的所有社会主体。第二，征收范围。向水体排放污染物的种类和数量治理达标排放所需的治理费。第三，征收标准。向水体排放污染物的种类、数量计算为污染当量，再折算为治理达标排放所需治理费的每一个当量标准（即每当量多少费用）。第四，征收机关和方式。水资源统一监管机关核定，财政部门收缴。 第五，征收程序：（1）排污者申报；（2）核定水污染治理费的数额并予以公告；（3）送达水污染治理费通知单；（4）缴纳水污染治理费；（5）解缴入库（中央和地方国库2：8比例比较适宜）；（6）减免与缓交。

（二）水污染治理费的使用和管理

制定配套的《水污染治理费使用管理办法》，并严格规定水污染治理费必须纳入财政统一预算（中央和地方），列入水资源保护专项资金（基金）管理。水资源保护专项资金（基金）应当用于以下水污染防治项目的拨款及补助和贷款贴息。第一，污水处理厂的兴办及运营。纵观全国各地实际状况，发现一方面污水处理厂少，无法满足城乡污水治理达标排放需要；另一方面污水处理厂运营成本高，已有污水处理设施并没有满负荷运行。关键是资金投入不够，污水处理厂完全政府或市场化的功能定位错误。充分发挥市场作用，培育建设水污染治理市场，政府出台政策引导，给予污水处理厂政策（资金）扶持。“在一定条件下，包括完全竞争的条件下，市场经济会显示出配置效率”，同时，“一个有效率并且人道的社会要求混合经济的两个方面——市场和政府同时存在。现代经济的运作，如果没有市场或政府，就会孤掌难鸣”[8]（P218.31）。第二，城镇（农村居住区）生活污水地下管网系统的建设维护。目前，水资源污染的重要源头之一来自于生活（商业）污水，必须投入巨资建设城镇人口的生活污水收集管网。长期以来这方面是依赖城镇市政配套设施建设投入的。一方面标准低，难以完全收集并形成配套系统工程；另一方面污水管道所收集污水许多并没有输送到污水处理厂。必须将此工程项目的投入列入“水污染治理费”（基金），保证工程项目质量和维护（维修）运营资金来源。第三，逐步迁移工业制造企业，规划建设区域化的“工业园区”。园区内配套建设污水回收地下管网和污水处理厂。水污染治理费（基金）投入建设资金和运营补助资金。第四，已有江河湖泊污染治理及清洁生产项目。第五，水污染防治新技术、新工艺的推广应用项目。主要用于水污染防治（水污染处理）新技术、新工艺、新设备的研究开发以及水资源综合利用率高、污染物产生量少的清洁生产技术、工艺的推广应用。第六，国务院规定的其他水污染防治项目。

县级以上人民政府财政部门、水资源统一监管部门应当加强水资源保护（水污染治理费）专项资金（基金）使用（运营）的管理和监督。县级以上地方人民政府财政部门和水资源统一监管部门每季度应向本级人民政府、上级财政部门和水资源统一监管部门报告本行政区域内水资源保护专项资金（水污染治理费）的使用和管理情况，特别是资金运行效率和风险控制情况。各级审计机关应予以审计监 督[9]（P185-199）。

（三）水污染治理费的法律属性

水污染治理费从性质上把握是准税收，它实质上是我国目前财税体制（制度）改革不彻底状况下的具备了税收特征的一种行政性收费。第一，从形式上看是属于行政性收费。是我国税费并存体制下的一种政策收费。第二，一定程度上具备了税收的强制性、无偿性、公共目的性、政权依据性和非罚性特征。水污染治理费制度与国家税收制度存在许多相同的性质。第三，水污染治理费不同于税收（水污染税）。表现在收费的强制性弱于税收、固定性比税收差、征收主体不同、法律依据也不同。

三、水污染治理费制度的运行（运营）条件

一项全新的法律制度确立，关键是立法。制定和颁布《水污染治理费征收使用管理条例》（包括配套的《水污染治理费征收管理办法》《水污染治理费使用管理办法》）。基于我国目前开征水污染税条件还不完善（“九龙治水”体制状况），只能通过开征“水资源税”和“水污染治理费”途径，建立一定诱导机制，保护水资源，实现水资源可持续发展目标。

（一）《水法》及相关法律法规的修改完善

《水污染治理费征收使用管理条例》第1条应明确规定：“为加强水污染控制和治理，促进水资源的节约与合理开发利用保护水资源，实现水资源可持续发展目标，根据《中华人民共和国水法》，制定本条例。”这一方面表明了该条例的立法依据是《水法》；另一方面也阐明了征收水污染治理费的立法目的。客观上要求现有《水法》必须修改，构建水污染治理费制度作为我国水资源制度的重要组成部分。

当然，为避免《条例》的颁布与《环境保护法》《水污染防治法》《防洪法》等法律法规的冲突，这些法律法规的修改完善之时，必须充分考虑处理与《条例》的协调问题。

（二）水资源监管制度的改革

目前，水资源监管事实上是“九龙治水”体制[10]（P45），必须尊重水资源自然规律前提下，从水资源保护和水资源开发利用的关系出发，为实现水资源可持续发展目标要求，建立统一监管体制。例如：整合（撤并）现有水资源监管机关职能，建立国家水资源监督管理委员会（水监会），全面统一实施水资源监督管理（保护），在水监会直接领导下，建立七大流域（更多）水资源监督管理局，实施真正意义上的流域水资源管理，在流域水资源监督管理局直接领导下，建立各江河、湖泊水资源监督管理处（分局），全面承担水资源的规划、开发、利用、管理、治理、节约、配置及保护的政府职责[11]（P129-134）。 只有这样，水污染治理费制度的运行（运营）才有国家水资源统一管理体制作为保障，水污染控制和治理的目标才有可能实现。

（三）发挥公众参与制度的作用

所谓公众参与是指公众及其代表根据国家水资源保护相关法律法规赋予的权利和义务通过一定的途径、方式和方法参与水资源保护的过程，以维护自己合法权益的行为。公众参与包括预案参与（指公众在水资源政策、规划制定中和开发利用建设项目实施之前的参与）、过程参与（指公众对水资源法律、法规、政策、规划、计划及开发利用建设项目实施过程中的参与）、行为参与（指公众自我保护水资源的参与）以及未端参与（指对开发利用建设项目的验收、水资源污染破坏和事故处理等活动的参与）[12]（P258）。

一般而言，公众与排污企业（单位）存在地缘上利益上的相关性。必须要让其知晓情况，了解相关信息（要求政府信息公开），同时政府水资源主管部门要全面收集掌握水污染企业（单位）的情况，也要公众提供各种帮助。特别是社会公众自身必然向江河湖泊水体排放各种生活污染物和其他污染物，只有提高社会公众自觉保护水资源意识，才能自觉减少排污，并配合交纳水污染治理费，水污染治理费制度的运行（运营）才能取得全社会的支持。

[1]水利部.2011年中国水资源质量公报 [N].人民日报，2012-12-01.

[2]王瑞锋.淮河水殇——沿河区域多“癌症村”[N].中国剪报，2013-07-02.

[3]沈满洪.排污权交易机制研究[M].北京：中国环境科学出版社，2009.

[4]韩广.中国环境保护法的基本制度研究[M].北京：中国法制出版社，2007.

[5]韩德培.环境保护法教程[M].北京：法律出版社，2003.

[6]李慧玲.环境税费法律制度研究[M].北京：中国法制出版社，2007.

[7]国家环保总局.开发区域环境影响评价技术导则[J].环境工作通讯，2003，（10）.

[8]保罗·萨缪尔森，威廉·诺德豪斯.经济学[M].萧琛，等，译.北京：华夏出版社，1999.

[9]王彬.基本环境法律价值——以环境法经济刺激制度为视角[M].北京：中国法制出版社，2008.

[10]吕忠梅.长江流域水资源保护立法研究[M].武汉：武汉大学出版社，2006.

[11]姚金海.水权运营导论[M].武汉：华中师范大学出版社，2011.

[12]吕忠梅.环境法新视野[M].北京：中国政法大学出版社，2000.