论清末人才选拔制度的变革与异化*

2014-04-17刘霆

江苏第二师范学院学报 2014年1期

关键词：学堂人才制度

刘霆

(金陵科技学院人文学院，江苏南京 210000)

论清末人才选拔制度的变革与异化*

刘霆

(金陵科技学院人文学院，江苏南京 210000)

与科举革废同步，晚清政府借新政之契机，进行了人才选拔制度的重构。但在清末复杂的政治生态中，吏治腐败和体制性根源使得人才选拔制度的变革逐渐异化，变革的主观动机与客观效果终相背离，清王朝覆亡的命运亦不可避免。

清末；人才选拔制度；变革；异化

科举取士是古代中国行之即久的人才选拔制度，体现了政治文明的发达及制度设计的精巧。历史进入晚清社会，历时1300余年的科举制如落日余晖，生命力渐失。20世纪初，清廷借新政之契机，逐步确立并完善了新的人才选拔制度。①清末人才选拔制度的变革是一个系统工程，目前学界对之未予足够关注，相关研究主要散见于清末的科举改革、选官制度、及开官智的研究方面。代表成果有：罗志田的《清季科举改革的社会影响》(《中国社会科学》1998年第四期)、鞠方安的《试论清末选官制度的改革》(《北京社会科学》2000年第2期)以及徐保安的《清末地方官员学堂教育述论》(《近代史研究》2008年第2期)。但变革的积极因素并不能净化已经腐败不堪、积重难返的官场政治，存在于封建社会内部的体制性根源使得清末人才选拔制度的变革逐渐异化，并最终走向失败。

一、清末人才选拔制度的变革

完整的才选拔制度必须包括三个逐级递进的层次。首先是人才的培养模式，为政权系统提供大量可供选拔的人才，是人才选拔制度的基础；其次是人才纳入机制，即通过某种可操作的执行程序将社会培养出的人才纳入官僚系统，完成“民”到“官”的转化，这是人才选拔制度的主体层面；最后是官僚系统内部的人才升转和流动机制，即对现任官员的考选、任用加以规范，并使之有序化的机制，这是人才选拔制度的完善层面。清末人才选拔制度的变革也正是从这三个层面展开的。

1.人才培养模式。1903年，清廷颁布《癸卯学制》，一方面规定对各级新式学堂的学生，“分别奏请赐予各项出身”[1](P.212)；另一方面，又为通过科举获得功名的新官员进行西学补课，使之“明彻今日中外大局，并于法律、交涉、学校、理财、农、工、商、兵八项政事，皆能知其大要”[2](P.625)。可见该学制的宗旨体现了人才选拔制度正从传统向现代转变。与厘定学制同步，清廷亦开始了教育行政体制的改革。1905年，学部成立，作为全国教育行政的最高机关。1906年4月，裁撤各省学政，设立提学使司作为省级教育行政管理机关，以“统辖全省学务”[3](P.5503)。同年5月，又规定各厅州县，设立劝学所，为“为全境学务之总汇”[4](P.60)。至此，以学部、提学使司、劝学所为序列的三级教育行政管理体制确立。

科举制废除后，各类新式学堂成为清末人才培养的主要方式。至1909年，全国普通学堂、实业学堂、师范学堂达59117所，学生164万人。[5]留学生的培养也逐渐规范化、制度化。至1911年，赴日留学生达38307人，[6]赴美者达599人。[6]此外还有留学欧洲，以及大量的难以确切统计数字的自费留学生，形成了近代第一次留学高潮。新式学堂的毕业生和归国留学生构成了一个庞大的新型知识阶层，奠定了清末人才选拔制度的基础。

2.人才纳入机制。首先是将学堂毕业生纳入政权体系，这是清政府的选官正途。1904年11月颁布的《奏定各学堂考试章程》和《奏定各学堂奖励章程》，基本确定了以毕业考试成绩的等第作为学生升学、就业或授官的主要依据。合格的小学堂毕业生以生员身份入中学堂继续学习；中学堂毕业生以贡员身份入高等学堂继续学习；高等学堂毕业生以举人身份入大学堂学习，或根据考生成绩以部寺司务、通判、中书、知县、知州等补用；而大学堂的毕业生则赐进士出身，并根据考试成绩授主事、翰林院庶吉士、编修、检讨等职。[7](PP.514-520)在实施过程中，由学部以及地方督抚、提学使司等行政主管和学务人员，组织毕业考试和咨送毕业生奏请奖励。

其次是将归国留学生纳入政权体系。早在1901年，清廷就谕令对留学生“候旨分别赏给进士、举人各项出身，以备任用而资鼓舞”[8](P.4)。1906年8月，学部拟定《考验游学毕业生章程》，对归国留学生赏给科名，授予出身进一步规范。1908年开始，留学生要授给实官，还要参加入官考试，据此学部制定了《游学毕业生廷试录用章程》。从1905年到1911年，学部共举行了七届留学毕业生学成考试，共授予1399名留学生以进士、举人出身,[9]其中授予官职的共944人，翰林院编修有78人、检讨43人、庶吉士26人、郎中9人、员外郎7人、内阁中书104人、主事122人、七品小京官462人、知县66人，其它官职13人。[10](PP.141-142)此外，还有大量的留学生为地方政府、教育界及军界所任用。

最后，清政府为稳定社会，继续沿袭旧有的人才纳入机制。如江忠源、罗泽南、李续宾、冯子材等人的后代就是凭荫典制度得以进入体制内的。[11]此外，清廷还多次组织生员补录优贡及拔贡的考试。有数百人得以七品小京官分部学习，或以知州、知县等分省补用。[11]生员补考优拔贡的举行，稳定了大量的旧式知识分子。

3.官僚系统内部的升转和流动机制。清朝以“六班”制度对官员的升转和流动加以规范，清末对之基本延续。但这一时期的变化有两个：其一，清廷更加注重官员在选用之前的教育与培训，并根据培训结果决定差委；其二，吏部铨选与督抚题选相互制衡的制度逐渐瓦解。

清末现任官员的教育培训分为中央和地方两级。中央官员的培训始于1902仕学馆的设立，规定“凡京员五品以下，八品以上，以及外官候选暨因事留京者，道员以下，教职以上，皆准应考入仕学馆”[13](P.4819)。仕学馆要求官员将差使开去，脱产入馆。1904年5月，清廷成立进士馆，将仕学馆并入，规定新科进士必须入馆学习经考试后才能授官。此外，中央各部门亦先后设立学馆,把培训、选拔现任官员作为主要任务，如户部的计学馆、兵部的兵学馆、工部的艺学馆、刑部的法律学堂、吏部的吏治馆、商部的实业学堂，民政部的警务学堂等。这些学馆使得“学习行走”的衙署学习制度在清末得以延续和发展。

地方官员的培训教育是通过课吏馆和法政学堂进行的。1902年，清廷谕令：“近来各省已有奏设课吏馆者，自应一体通行”[12](P.8517)，课吏馆在全国得以推广。课吏馆的学员主要来自各省候补候选人员中没有重要差使者，[13]故不少课吏馆都规定对考课优异者“破格录用”、“分别给予酌委”，对考列低等者“饬令再加学习以待下季考试”，考列下等者“记过停委”，对不堪造就者则要“勒休回籍学习”[14](P.250)。清末候补冗滥，通过学习培训能够获差得缺，吸引力还是较大的。随着国内立宪呼声渐高，各省的课吏馆纷纷改设成法政学堂。法政学堂结业的官员多数进入新政的事务中去。

清朝官员的任命形式，分为特旨、开列、题授、拣授、推授、考授、选授等七种，皇帝通过直接掌握特旨和开列两种方式，将全国高级官员的任用权牢牢地掌握在自己手中。州县官的任用权皇帝并不直接掌握，而是由吏部和地方督抚分别掌握。吏部是官员选拔任用的主管机关，由其掌管任用权的州县官缺为选缺，由地方督抚掌握任用权的州县官缺为题缺。为防止地方督抚坐大，清廷严禁督抚将选缺变题缺，并规定了吏部对题授有驳议权。如果督抚擅自将选缺变题缺，且有徇私舞弊情节的，“降三级调用”，如果是违例的，“罚俸九月”[15](P.84)。由于清末科举的废除，使得部选所依赖的制度基础遭到破坏，这种吏部与督抚相互制衡的机制在清末发生了变化。1908年清廷停止了部选，将州县官的人事选拔权完全交给了督抚，[16]反映了中央政府对基层政权控制的衰微，督抚的权力进一步扩展。

总的说来，清末政府已经在制度框架及执行程序上建立起了全新的人才选拔制度，这促进了社会思潮的变动、也为社会发展积累了人才。

二、清末人才选拔制度的异化

清末人才选拔制度的变革旨在革弊振衰，却在执行层面走向异化，成为权贵集团揽权植势的手段和工具。

1.卖官鬻爵。如庆亲王奕劻“定价招徕, 明目张胆”[17](PP.141-142)，“内而侍郎, 外而督抚, 皆可用钱买得”[22](P.101)。陈璧以东珠、鼻烟壶等物作为敲门砖才得与庆王一面，初次见面一次送给奕劻五万金并求为干儿,于是由道藩一跃而入侍郎,此后又当上邮部尚书。袁世凯派杨士琦一次就送给奕劻白银十万两,奕劻入军机后,庆王府的一切开销,包括年节、生日、请客、婚嫁, 甚至子孙弥月、周岁均由袁预先布置。[19](PP.36-37)此后袁很快由山东巡抚任直隶总督。清廷的出使大臣有固定年度花费，要得此职位,亦须出钱买通。如张德彝花了二万五千两谋取了出使伦敦大臣的职位。伍廷芳将其全部薪俸汇给庆亲王才得以留位,而他自己靠卖领事职位、华人登记和签发华人保护书等等,大发横财。[20](P.241)上行下效，陈璧当上邮传部尚书后,门庭若市。刘坦以六千金得天津交通分行总办差，陈璧之叔某亦以三千金贿得某省分行总办差。其余各省分行总办,亦四、五千金不等。[21]从袁世凯手里接管北洋四镇的凤山,开列价目,公开卖官:旅长三千两,团长二千两,营长一千两,连长三百两。[22](P.77)

2.植党营私。“夤缘荐引”是官场的普遍风气。新政伊始，需才孔亟，但外务部、商部、巡警部、学部、邮传部等新设部门却为掌权亲贵安插子弟和亲信提供了便利。如商部设立后，与奕劻父子相亲的徐世昌、唐绍仪、陈璧，不一年即升侍郎，并先后为尚书。其余候补丞、参，司员起家至大官者，不可缕数[23](P.82)。邮传部的情况也是如此，该部设立后，唐绍仪为侍郎，一手把持部务，将其同乡梁如浩、梁士诒、陈昭常等引进邮传部，且皆列要位。[24](P.91)唐在海关、铁路或邮传部里的空缺，只要能捞到手的都安插自己的亲属或姻亲，或是广东同乡。他在邮传部任职期间任命的四百个人中，有三百五十个是他安插进来的[20](PP.495-496)。其他新设部门的用人情况也是如此，“指名奏调动辄数十百人，奔走小吏夤缘辐辏于公卿之门，投其意向所趋，高者擢丞参，次者补郎员”[18](P.74)。谙熟官场规则的袁世凯更是“内结亲贵，外树党援”[18](P.99)，其初莅北洋时，梁敦彦任津海关道，凌福彭任知府，朱家宝任知县，杨士骧、赵秉钧均以道员在直隶候补。不二、三年，梁官至尚书，朱、杨均跻节镇，凌升藩司，赵内召为警部侍郎。其他攀附于北洋派的官吏也纷纷得到擢升，严复擢学部侍郎，冯汝骙擢江西巡抚；吴重熹擢河南巡抚。方其势盛时，端方、陈夔龙、陈璧、袁树勋无不附之”[24](P.91)，北洋关系网可谓遍及朝野内外。

3.争权夺利，打击异己。人才选拔制度的变革意味着利益格局的变化，围绕权力的再次分配，各利益集团展开了激列的角逐。以袁世凯与庆亲王奕劻为首的政治集团与以瞿鸿畿、岑春煊为首的官僚集团的斗争最为激烈，虽然“丁末政潮”以瞿被开缺，岑被挤出京师而告终，但统治集团内部的政争并未停止。慈禧死后，“摄政王监国，亲贵用事”，“各引私人，互争私利”[26](P.30)，权力角逐并不因大厦之将倾而有丝毫的缓和。袁世凯被开缺回籍后，皇族内部的矛盾与分裂已经不可避免。正如溥仪所言:“杀袁世凯和保袁世凯的问题,早已不是什么维新与守旧, 帝党与后党之争,也不是满汉显贵之争了,而是这一伙亲贵显要和那一伙亲贵显要间的夺权之争”[27](P.24)。

人才选拔制度的异化使得作为现任官员教育、培训的堂、馆因管理松散、考课不公而最终成为应景之物。各省课吏馆成立后，很少有自愿入馆学习者。江宁课吏馆“报名者因之寥寥”，不得不改为“分班传考，毋须先来肄业”，同时限半月内“候补试用各项人员”必须来馆报名，“静候传课”[28]。浙江省为鼓励官员入馆学习，规定凡入馆者，“月给津贴银20元”，结果“众皆趋之，甚有年将就木老倒龙钟之员，亦愿人馆学习领银”[29]。而河南课吏馆“所有在馆人员到馆者日少，大有停止之势”[30]。课吏馆的最大问题在于甄别选拔的办法很难落到实处，能够通过考课获得缺委的只是特例。如山东课吏馆“凡屡取超等之员，皆由大府行司注册候委，然得委者终属寥寥”[31]；江苏课吏馆“凡季课前列人员，三月之中不过一、二人能邀差委，其余徒列前茅，毫无实际，是课吏馆一事，直同虚设”[32]。各省课吏馆“往往有屡列优等，依然未得一差，未委一缺者”，“夤缘请托之风，各督抚终不肯绝也”[33]。可见课吏馆规定的甄别选拔办法只是一纸空文，其成效也就可想而知了。

三、清末人才选拔制度异化的体制性根源

人才选拔制度既具有价值取向，亦具有方法论意义。纵观整个封建社会，任人唯亲、任人唯贤、任人唯财这三种选拔方式在历朝历代都不同程度的存在着。这三者共存于一个选拔系统之内，在价值上相互冲突，在量上此消彼涨。某一特定的历史阶段内，这三种选拔方式的冲突、整合会达到一个相对稳定的态势，形成这一历史时期人才选拔制度的总体特征。

由于清统治者浓厚的民族意识，其任人唯亲的选拔方式首先表现为侧重于宗藩，唯满族是尚。在科举制度中，满人在乡、会试就另行拨定名额，其比例亦高。八旗子弟除依例入国子监读书外，清廷还特别设立了觉罗学、宗室学、景山官学、咸安宫官学等专门学校，学习期满后单独考核，单独任用，而且宗室学生还很容易得赐进士。清廷还通过特殊的官缺制度从根本上保证满人的特权，在中高品级的京官缺中，满人比汉人明显占优势，地方要缺也多为满人所占据，在各缺的转用中，满人可以任汉缺，汉人却不可以任满缺，且中央和各省的笔帖式一律用旗藉。此外，在升、转、改、调的俸历计算上，满洲、蒙古官员也较汉官为优。[15](P.382)虽然在太平天国运动之后，汉族官僚的地位得到提升，但这仅是清廷迫于形势的妥协，并不代表这种选拔观念与用人价值的改变。即使在新政中，清廷也乐于重用满族子弟，授予要职、掌握实权，在朝廷中枢以皇族宗室为核心，由内向外、由近而疏逐渐推及满人乃至蒙人，排拒汉人，与此相一致的是权力依次递减。而任人唯亲的另外一个表现即在选拔过程中的安插亲信，植党营私，这在文章的上一段已经详述。任人唯亲客观上是对清末人才选拔制度变革在原则和价值观上的反动。任人为贤则凸显出清政府冲破了族别意识来选拔人才，体现了以国家和社会为最高利益的价值追求。这也表现为两个层面。一方面是制度层面的表现，即为了体现这种选拔理念、思想而进行的制度设计与安排，清末人才选拔制度变革中的废科举、兴学堂、奖游学等措施，均属于这个层面；而另外一个方面为实际的操作层面，即在人才选拔的具体过程中，真正做到“选贤与能”，使具有真才实学之人能公平的通过这种选拔制度进入仕途，为统治阶级所服务。任人唯财在清朝也有两个层面的含义：第一个是处于制度层面的捐纳，这是清廷为缓解国家财政危机的应时之策，具有明显的致用性。清末对捐纳继续沿用，从人才选拔制度的变革本身来看，此与变革宗旨是背道而驰的，显示出清末人才选拔制度变革中选拔原则、价值观的冲突与混乱。第二个是处于潜规则层面的卖官鬻爵，这对任人唯贤的人才选拔制度的破坏最大，清末以庆亲王奕劻为首的各级官僚名目张胆的卖官鬻爵直接导致了人才选拔制度变革的异化与失败。

以上三种选拔方式在清末的特殊政治环境中尖锐冲突，使得人才选拔制度的变革与建构始终在传统政治制度的惯性运作中进行。在这种体制下，清统治者为了维护其至高无上的权力与经济利益，他们最关心的是如何使权位免受侵犯，对于“人才”，首要标准是忠诚，其次是清廉、最后才是真才实学。忠诚的标准在实际操作中的贯彻就是要选择那些与统治者具有共同利益，能够坚定地维护满清统治的那部分人，毫无疑问，宗室觉罗、满族权贵们是清廷重用的对象，而依附于这些权贵的亲信则是他们在各部门、各机构及各级政府中的最忠诚、最放心的代理人了。那么掌握选拔之权的各级权贵怎么能知道所选用之人的忠心呢？物质上的“贡献”与“报效”当然是显示忠心的最好方式了。可见，任人唯财也就是任人唯亲的必然结果了，或者说这是一个问题的两个方面。而最后一个标准，“才”的标准相对于忠诚来说，实在是微不足道的。新政时期的清政府中央政权衰微、内外矛盾尖锐，已经失去了对整个社会资源进行有效整合的能力。人才选拔制度变革的主观动机是为了维护即将崩溃的封建统治，但新式人才的培养和积累从整体上看是封建统治的离心力量，他们或许能够改变中国的命运，但绝不会挽救清王朝的统治，对这一股力量，衰微的清朝政府始终不能加以吸纳和利用，任人唯贤只是停留在选用原则与制度层面的规定上，而任人唯亲与任人唯财的选拔方式才是清廷在实际操作层面始终遵循的原则，这二者与封建专制制度是如影随形的，是封建人才选拔制度的固有的本质内容。实际上任人唯贤的选拔方式从根本上说并不存在于封建体制内部，依靠它的建立不可能挽救即将灭亡的清朝统治，清末人才选拔制度的异化是有其历史必然性的。

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