内河船舶超载运输问题剖析及对策

□方明君

内河船舶超载运输问题剖析及对策

□方明君

内河航运；船舶超载；处罚基准；经营模式；源头管理；运力结构

当前，运输安全已成为社会关注的热点问题，内河船舶超载运输问题受到了各级管理部门的重视，对船舶超载运输违法行为的处罚力度不断加强，然而船舶超载运输现象仍屡禁不止，影响了水上交通秩序和航行安全。对此，笔者就内河船舶超载运输现有问题进行分析探讨，并提出相应治理对策。

一、内河船舶超载运输问题原因分析

1.船舶超载管理标准不统一

（1）适用处罚法律条款不统一。按照《中华人民共和国内河海事处罚规定》第三十七条第一款、第三款：“违反《内河交通安全管理条例》第八条、第二十一条的规定，船舶超载运输货物、超定额运输旅客，依照《内河交通安全管理条例》第八十二条的规定，责令改正，处2万元以上10万元以下罚款，并可以对责任船员给予暂扣适任证书或者其他适任证件的处罚，并对超载运输的船舶强制卸载，因卸载而发生的卸载费、存货费、旅客安置费和船舶监管费由船舶所有人或者经营人承担”。然而，按照《浙江省水路运输管理条例》第四十八条第（三）项：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由港航管理机构负责责令改正，予以警告，并可处三千元以下罚款”。超载运输或者违反国家规定运输禁运、限运货物的，同样是对按舶超载运输进行处罚，如果其适用处罚法律条款不同，罚款的额度和处置力度相差很大，在船舶超载处罚中会存在漏洞。

（2）处罚裁量基准不统一。不同航区对超载运输的处罚裁量基准也有所差别，例如，参照《浙江省水路交通行政处罚裁量基准》，对于船舶超载运输且违法程度一般的认定标准为航行钱塘江的货船干舷标准是30厘米，航行其他航区的货船干舷标准则是船长小于40米的为15厘米、船长大于40米的为20厘米。处罚裁量基准的不统一就会导致船舶超载违法行为相同或相类似的案件发生，在实施行政处罚时受到不同幅度的处罚，违背处罚裁量公平公正、过罚相当的原则。

（3）船舶超载执法宽严标准不统一。个别航区水上交通管理部门出于保护当地水运经济、增加行政规费等原因，对船舶超载现象存在执法力度不够、以罚代管的情况，导致船舶经营人抱有侥幸心理，为了追求船舶经营利润而超载运输。

2.船舶经营已进入微利时代

近几年以来，船舶运输的运价几乎一直维持在一个相对平稳的状态，但无论是船舶经营的固定费用（人工工资等），还是变动费用（燃油费等），都在大幅增加，导致大部分船舶经营举步维艰，处于微利经营状态，有些甚至处于亏损的状态。船舶经营入不敷出，打破了水路运输业盈亏平衡点，为了维持盈利，就会出现超载运输现象。

3.运力货源供需不对称

由于水路运输行业技术含量较低、交易形式简单直接、市场准入门槛低、从业人员素质要求低，且市场开放程度大、活动范围广，当水运市场行情较好时，就会吸引社会资金、人员进入该行业，船舶运力就会快速增加，从而导致运力、货源供需失衡。而一旦水运市场行情遇冷，由于船舶经营人（特别是个体船舶经营户）抗风险能力弱，短期内运力调整转型困难，就会加剧运力与货源供需不对称情况；运力过剩导致内河水运市场竞争加剧，船舶经营人竞相压价，出现无序竞争、恶意竞争，从而加剧船舶超载运输问题，影响船舶通航安全，搅乱水运市场秩序，阻碍水运市场健康、有序发展。

4.在处罚上重罚款轻整改

在水路执法中，对船舶超载运输的处罚普遍存在重罚款轻整改的现象。由于船舶在航行途中对超载运输货物进行卸载确实存在较大困难，如果到就近码头卸载，船舶经营人（特别是外港船舶经营人）不一定熟悉航区码头地理位置，即使能就近找到卸货码头，码头经营者也不一定同意为其卸载；如果把货物排放在航道中，可能会阻塞航道，影响航道通畅，有些货种还可能导致河道水体污染。所以部分航区执法部门在罚款以后，一般是以码头的卸载证明作为落实责令改正的依据，但是对超载船舶卸载后是否重新达到载重要求却很少追究。

5.在管理上重船舶轻码头

在船舶超载运输货物问题上，处罚对象为船舶经营人或所有人。而一般情况下，船舶都在码头进行装卸货物作业，超载运输违法行为的源头是码头。码头经营人为船舶超核定载重线装载货物，直接导致了船舶超载运输违法行为的发生，但是码头不会因此受到惩处。对船舶超载管理上的重船舶轻码头现象也客观上增加了船舶超载运输货物违法行为的管理难度。

二、治理内河船舶超载运输问题的对策

1.统一处罚标准

各内河航区要尽量统一船舶超载运输处罚标准，严格管理船舶超载运输问题，不能出现航区间管理松严不一致的情况。对于类似情节的超载运输违法行为，不能有些航区处罚重、有些航区处罚轻。否则，不但影响治理内河船舶超载运输的成效，还会引起行政相对人的抵触情绪，损害海事管理部门公平公正执法的形象。

中华人民共和国海事局关于印发《常见海事违法行为行政处罚裁量基准》的通知（海政法〔2014〕138号）规定：“对于内河水域超载运输货物适用法律依据、违法行为情节、主要考虑因素，处罚基准都作了明确，内河各航区应严格按照内河水域常见海事违法行为行政处罚裁量基准来执行，确保内河海事执法步调一致、标准一致，真正扭转当前内河超载运输管理上各自为营的不力局面”。该裁量基准明确了超载运输减轻处罚基准，规定当事人具有以下减轻情节的，按减轻处罚基准执行：一是主动卸载货物使干舷达到要求的；二是积极配合海事管理机构调查，并主动交代超载或本船其他违法行为的；三是在航行过程中被发现存在超载行为，主动或接受指令靠泊接受检查的；四是检举并配合海事管理机构查处他船海事行政违法行为有立功表现的；五是其他可以给予减轻的情节。这一规定遵循了行使海事处罚裁量权过罚相当、处罚与教育相结合的原则，确保了行使海事处罚裁量权的合法性与合理性，充分体现了海事执法以人为本的执法理念，有利于超载运输处罚的执行和整改的落实，为基层海事管理机构在超载运输执法方面确定了相对统一的标准。

2.转变经营模式

当前内河船舶运输以个体经营为主，经营人普遍存在文化程度不高、经营能力弱、信息掌握少等问题。通过引导水路运输行业向规模化、规范化、信息化发展，转变传统经营管理模式，适当提高水路运输市场准入门槛，真正从运行机制和管理机制上发展港口物流经济，进一步加快水运市场转型升级步伐。通过积极探索创新组织结构，建立现代企业制度，规范经营环境，整合水运企业资源，努力把行业发展从“单打独斗”转化为“强强联合”，从而增加船舶月度航次，提高船舶实载率，提升船舶经营核心竞争力，改变依靠船舶超载实现盈利的现象，为船舶运输企业的生存发展拓展空间。

3.调整船舶运力结构

从长期看，当前船舶运力过剩是实现内河水运市场转型升级的有利条件，在当前运力过剩的情况下，按照“十二五”全国内河船型标准化工作实施方案的部署和要求，对现有内河非标准船舶，特别是吨位小、安全和环保性能差的老旧船舶要加快更新改造，限期退出水运市场，并严禁内河新建非标准船进入水运市场。要加大政府财政补贴的力度，引导部分亏损的个体船舶经营人自觉退出水运市场，淘汰老旧船舶；同时鼓励有条件的航运企业实现船舶运力转型升级，发展新型船舶，增强市场竞争力。通过释放内河船舶剩余运力，合理调整船舶运力结构，提高内河船舶经营竞争力，从根本上遏制船舶超载运输违法行为。

4.落实责令整改

落实责令整改是行政执法闭合管理的重要环节之一，海事执法部门要严格依照《内河交通安全管理条例》第八十二条的规定，责令改正，“处2万元以上10万元以下的罚款，并可以对责任船员给予暂扣适任证书或者其他适任证件的处罚，并对超载运输的船舶强制卸载，因卸载而发生的卸载费、存货费、旅客安置费和船舶监管费由船舶所有人或者经营人承担”。要灵活运用多种行政处罚方式，合理选择财产法（如处2万元以上10万元以下的罚款）、行为法（如可以对责任船员给予暂扣适任证书或者其他适任证件的处罚），有效处理船舶超载运输违法行为。同时按照综合裁量原则，合理行使船舶超载运输行政处罚裁量权，全面分析违法行为的主、客观因素，综合考虑船舶超载运输货物违法行为的性质、情节、危害后果、落实整改态度及成效。当事人符合减轻处罚情节的，应按照减轻处罚基准执行，在执法过程中根据当事人是否按要求落实整改施行差异化处理，引导、督促船舶超载运输当事人按要求完成卸载，确保船舶航行安全。

5.强化源头管理

按照规定，船舶超载运输处罚对象为船舶经营人或所有人，但是船舶装、卸货物一般都在码头进行，码头是船舶超载运输管理源头，如果不对码头装卸环节进行有效管理，船舶超载运输管理治标不治本，将很难取得实际效果。笔者建议相关部门把码头“按照船舶核定载重线规定装载货物”纳入码头诚信管理考核体系，如果码头存在为船舶核定超载重线装载货物行为的情节，管理部门应给予相应的诚信扣分；对于屡劝不改的码头，应降低其诚信等级。同时，对诚信等级不同的码头实行差异化管理，诚信等级为A级的码头，享受航区一体化管理规定的一切便利措施；诚信等级降为B级的码头,视情节给予一定时限的整改期，在整改期内，暂停指泊作业，暂停码头改扩建、经营范围调整等申报。通过制定完善码头诚信管理体系，引导码头在经营活动中诚信经营，履行社会责任，为社会提供安全、优质的装卸、仓储等服务,杜绝违章和扰乱市场秩序的行为，从而加强对船舶超载运输违法行为的源头管理，使船舶超载治理起到事半功倍的效果。

（作者单位：杭州市港航管理局桐庐管理处）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.11.015