铁路建设项目竣工环境保护验收存在问题及建议

□龚平 潘惠

铁路建设项目竣工环境保护验收存在问题及建议

□龚平 潘惠

铁路建设；环境保护；环评；验收

铁路建设项目竣工环境保护验收工作是对建设期落实项目环境影响评价文件要求的核查，是建设项目投入运行同时确保其污染防治设施正常有效运行的技术评估，环保验收的内容、对象、标准应符合法律法规。积极推进环保验收工作，可以为建设资源节约型、环境友好型铁路保驾护航，实现项目建设与环境保护的协调发展。

一、验收依据

1.环境保护方面

1989年版《环境保护法》第二十六条规定，防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。1998年颁布的《建设项目环境保护管理条例》第二十条规定，建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环评的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。2014年修订版《环境保护法》第四十一条规定，防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置。2014年修订版和1989年版对照，取消了对建设项目防治污染的设施进行验收的规定，但提出了“防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求”的规定。

2.水土保持方面

《水土保持法》规定，生产建设项目竣工验收，应当验收水土保持设施；水土保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用。因此，环境影响评价中涉及的水土保持设施，应由水行政主管部门依据《水土保持法》负责进行竣工验收，环保验收内容可不包含水土保持设施，以区分环评中的防治污染的设施。

二、验收内容

1.验收内容

新版环保法虽然没有竣工验收的行政许可要求，但规定“防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求”，因此，防治污染的设施验收内容就是环境影响评价文件的要求。

《环境影响评价法》对环境影响评价文件的要求有明确规定，环境影响评价文件（主要是环境影响报告书及其批复）应当包括下列内容：建设项目概况；建设项目周围环境现状；建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；建设项目对环境影响的经济损益分析；对建设项目实施环境监测的建议；环境影响评价的结论。第二十六条规定，建设项目建设过程中，建设单位应当同时实施环境影响评价文件及其审批意见中提出的环境保护对策措施。

2.验收对象

根据《环境保护法》的规定，环保验收的主体对象应是建设项目的防治污染设施。对照2014年修订版《环境保护法》第四十二条规定，就铁路建设项目而言，防治污染设施包括为防治在项目建设和运输生产或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体及噪声、振动、电磁干扰（辐射）等对环境的污染和危害而采取的各类工程措施、监测设备设施和为保证各设施正常运行而配套的管理措施等。

3.验收标准

环保验收应以建设项目环境影响报告书及其批复为标准，对照环境影响评价法第十七条规定，环评文件涉及防治污染设施的相关要求主要有：建设项目主体工程是否变更，如果发生变更，是否按法律有关规定和管理要求和程序办理法定手续；核查防治污染设施是否按环评要求与主体工程同时投产使用，并可以稳定运行；通过环境监测，核实防治污染设施实际效果是否达到预期治理目标，其污染物排放是否符合有关排放标准；如果现场监测表明项目环境影响超过有关环保标准或防治污染设施未达到预期效果，可提出整改要求。核实项目配套的监测设备设施是否按要求配置并能正常使用。

由于环境影响预测是技术性预测，受技术等条件影响，预测结果存在一定的不确定性是正常的、客观的，因此，建设项目客观的环境影响应以运行后环境状况实测结果为判别依据和验收依据。

三、存在的问题

1.落实环评要求存在的问题

（1）噪声治理提出的拆迁困难较大。在近几年的环评批复中，要求地方政府提供工程拆迁安置实施方案，承诺对30米内的声环境敏感建筑进行拆迁安置。目前，铁路建设项目征地拆迁由地方政府负责，由于拆迁涉及重大民生，容易引发群体事件，需要耐心细致的工作，时间周期较长，加之前几年批复的拆迁是要结合城市规划建设逐步迁出，项目建设单位无法操作和实施。因此，30米内敏感建筑拆迁难以同步实施，并直接影响项目通过环保验收。

（2）“以新带老”问题。“以新带老”的前提条件是改建项目与现有项目是同一个资产所有者，并且是和新建项目有关的既有污染源。目前，我国铁路建设项目是按项目法人组织建设管理，即按项目组建公司或成立项目建设指挥部，尤其是近几年，随着我国铁路投资体制的改革，大部分新建项目是由国家铁路企业和地方政府或其他社会投资机构等共同出资组建股份公司，有的城际铁路（轨道交通）则全部由地方政府企业出资建设。根据我国铁路建设资金的使用管理有关规定，项目资金必须专款专用，一个企业法人的项目资金不可能用于另一个企业法人的项目，即使是同一个铁路局，某个项目的资金也不能用于该局其他项目的建设。有的项目环评时将所有铁路设施视为一个单位，在新建项目环评中提出治理相邻的可能是另一家单位的铁路噪声，从而导致部分环保措施无法实施。

（3）施工期环境监理。目前，我国建设项目独立开展施工期环境监理尚无建设管理主管部门的专门规定，铁路建设项目施工期环境监理作为工程监理的组成部分，多由工程监理单位负责，编写监理报告。因监理人员受环保专业知识限制和管理不到位，在监理报告定期上报和环保内容等方面均存在缺陷，有的甚至在验收前临时编报应付，尤其是没有施工期环境监测资料，未能满足环评要求，在一定程度上影响到项目通过环保验收。

2.声屏障效果无法满足环评批复要求而引起的声环境功能区达标问题

根据我国噪声污染防治法的规定，噪声排放标准是判别噪声源是否违法的依据，据此，当铁路噪声超过国家规定的噪声排放标准时，建设单位必须采取措施依法治理达标。因此，环评批复要求铁路外轨中心线30米处的噪声应达到铁路边界噪声限值标准，建设单位应不折不扣地予以落实，采取有效措施确保达标。

从技术可行性考虑，铁路行车噪声仅靠常规声屏障是不可能使铁路两侧区域声环境达到相应环境功能区标准要求的，按我国目前经济、技术条件，全（半）封闭式声屏障也不可能成为常规的声屏障措施，而拆迁、改变建筑使用功能、安装通风隔声窗等措施可以满足敏感目标功能要求，但无法满足声环境功能区要求。

3.部分敏感点噪声治理措施变更问题

项目环评在可行性研究阶段受设计深度等因素影响，环评阶段提出的声屏障措施未考虑其设置的接口条件。如台风地区桥梁声屏障安全性条件，软土路基声屏障桩基技术条件，声屏障设置在深路堑路段、既有线桥梁无加载声屏障的荷载条件等和原声屏障防护敏感点应线位调整导致远离，在施工图设计时采用隔声窗进行防护。因此，环保验收时应通过实际监测结果论证变更后的治理措施的有效性，结合涉及公众的满意度，确认变更治理措施。

四、改进建议

1.根据新环保法的规定，环保验收的核心应是“防治污染的设施”是否符合“环境影响评价文件的要求”

在环保验收工作实践中，应将原则性和灵活性结合，重点核查防治污染的设施是否已经建成，是否符合环评要求的地点、工艺和规模，设施的治理效果是否达到排放标准。由于环保设施应与主体工程污染源匹配，当污染源发生变化时，其治理设施也应随之变化，因此，还应核查工程是否发生变更，工程变更后的防治污染设施是否能够达到环评提出的要求，如污染源强度或规模增大，防治污染设施是否能适应并确保达到排放标准。由于铁路建设周期为3～6年，若建设后期采用了更为先进的治污工艺并能达标排放，环保验收时应予以认可。

2.铁路建设项目环评批复有关噪声治理要求应为达标排放

对于防治污染要求，根据有关法律规定，企业事业单位和其他生产经营者有责任和义务采取适当的措施，确保其排放污染物不超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标。近期京沈客专环评批复中要求，距铁路外侧轨道中心线30米处的铁路噪声必须满足《铁路边界噪声限值及其测量方法》（GB12525-90）修改方案的限值规定。就如污水和废气排放要求一样，依据噪声排放标准而不是声环境质量标准（声环境质量功能区）对产生噪声的单位进行管理，既符合我国噪声污染防治法关于噪声污染治理的基本原则，也利于促进绿色环保公共交通的发展和交通噪声防治技术的进步。因此，环评中不应依据声环境质量标准对噪声源达标排放进行评价，噪声源环境影响评价依据依法应为噪声排放标准。环境影响评价提出噪声防治措施时，应考虑实施措施所能达到的效能和环境保护要求或目标的一致性，有的放矢，确保效果。

（作者单位：中铁第四勘察设计院集团有限公司；复旦大学环境科学与工程系）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.11.029