从“阳光引航”实践谈中国引航业服务规范的建立

2014-04-15程学仨

交通运输部管理干部学院学报 2014年4期

关键词：引航员港口船舶

程学仨

（长江引航中心，湖北武汉222042）

从“阳光引航”实践谈中国引航业服务规范的建立

程学仨

（长江引航中心，湖北武汉222042）

文章在对国内外引航服务规范现状综述基础上，分析了建立中国引航业服务规范的必要性，提出了建立中国引航业服务规范的对策建议。

引航服务；实践；规范

船舶引航是海运经济活动的重要组成部分。中华人民共和国《港口法》第三十九条：依照有关水上交通安全的法律、行政法规的规定，进出港口须经引航的船舶，应当向引航机构申请引航；根据《船舶引航管理规定》，船舶引航是指专业提供引航服务的法人——引航机构，指派持有有效引航员适任证书，在某一引航机构从事引航工作的人员在中华人民共和国沿海、内河和港口为引航划定的区域引领船舶航行、靠泊、离泊、移泊的活动。维护国家主权，保障水上人命财产安全，适应水上运输和港口生产的需要是引航工作的基本职责，具体为对外国籍船舶实施强制引航，对中国籍船舶提供引航技术咨询和服务。引航为保障港口、航道公共安全提供重要支撑。从交通运输业的本质属性来看，引航属于公共技术服务。目前全国引航机构共44家，没有统一的服务规范。

为了提升全国引航整体服务水平，更好地服务航运业，不断满足经济社会发展的需要，2013年7月8日交通运输部制定并下发《推进阳光引航提升服务水平工作方案》，方案包括工作总体要求、具体工作任务及保障措施，目标是“保安全，保船期，降成本”，针对性和操作性均比较强，是交通运输部党的群众路线教育实践活动十大具体举措之一，对促进航运业的健康发展起到一定的推进作用，对全国引航业建立统一的服务规范在制度层面有一个基本的参考。

一、国内外引航服务规范建设现状

（一）美国

美国的引航员及其所属机构根据不同的港口所处的行政区域分别由海岸警卫队和州政府行使管理职能，引航员所持有效适任证书也相应由海岸警卫队和州政府签发。这种两级管理模式在完备的法律法规的支撑下，对引航活动的整个过程均有具体的规范与要求，并能根据港口的实际予以调整，港章则更加细致和可操作性，尤其是州一级的引航机构。美国的引航机构注重服务宣传，印发大量宣传册分发到船舶，括引航机构简介、引航申请程序、联系方式、潮汐、登轮点及各码头平面结构图等，还有自己的行业标识。这些作法和规范，使得引航服务质量有据可依、有章可循，可定性，可量化，很科学。

（二）德国

德国的联邦法律和州法律为船舶引航提供依据。在德国，引航权属国家事权，“港口引航员兄弟会”是联邦政府和州政府根据港口行政区域所在而设置的引航机构，汉堡港和不莱梅港引航机构属所在的州管辖，其它由联邦政府管辖。无论是联邦引航机构还是州引航机构，在各自的辖区内都有与港口协调一致的引航法规、引航费收费率，服务规范及相关要求由港口当局在港口指南中统一发布，各引航机构均建有VTS远程监控系统，与港口当局的监控数据共享，这就确保了有关船舶航行的信息如船舶流密度、能见度、通航环境等实时有效传递，提高引航服务的效率，汉堡和不莱梅港引航员藉此基本实现了任何能见度都能安全引航。法律还明确了引航机构要对辖区水域的通航环境和相关水工设施的规划、建设、改造提出专业化的建议的职责。特别值得一提的是汉堡港在港口建设改造中有这么一个必不可少的环节：引航员作为港口码头和水域设施用者，从船舶操纵的角度为港口设施使用效率和港口船舶的安全提出专业性的意见和建议，通过引航咨询和必要的专业论证，使工程在资金的投人、水域资源的利用和使用安全可靠性等方面达到优化，使得引航服务得以延伸和增值。

（三）日本

日本联合引航协会是日本引航业的专业组织，下设若干特别委员会，如质量控制委员会：专门研究引航过程中各个环节的节点与合成的技术保障，如船舶航行风险控制、引航员技术保障、不同豋离轮点不同海况不同种类的船舶豋离轮安全等，研究的成果上报国际引航协会，以保证重要建议适时向国际海事组织提交从而变成规范性条款；引航服务研究委员会：专门负责引航法规的解释及规章制度修订、废除等可行性研究，保证了引航服务的发展和航海科技的发展同步适应；引航服务新闻委员会：专门负责编辑和发布包括日本联合引航协会网站的各种公共信息、出版内部月报，对引航系统和服务进行宣传，相当于政务信息公开，便于接受监督；日本引航员具有良好的专业素养和服务意识，其表现出的厚实的专业技术、职业精神和敬业风貌在航运界有口皆碑。比如当引航员登上被引船时，会主动问候船长，再认真阅读引航员信息卡，详细了解船舶操纵特性、主辅机工况等方面的问题，在引领过程中向船长介绍引航方案，包括ETA或ETD、辅助作业拖船的配置、拟靠泊位情况、带缆次序、港口潮汐变化规律等，必要时还画草图以清晰表述，直到船长表示认可。

（四）台湾地区

共有9个国际港口，均配备引航员，属引水人办事处。台湾地区引航法律完备，对引航服务的各个环节均有标准，比如全台湾各引水人协会对船舶靠离泊风级限制定为7级。

（五）新加坡和香港

新加坡和香港的引航机构在提供引航服务的过程中对船舶计划的要求非常严格，这与其港口的繁忙程度和作业效率有关。

（六）中国大陆地区

中国交通运输部公布的《交通行业服务标准体系表》中有关服务标准体系的范围涵盖了“引航和停泊管理”，但没有行业标准出台。目前全国引航机构大多数在运行的质量体系或安全体系中对服务的流程、质量等有明确的表述，但引航机构之间差异大，而且体系运行是在一个机构内部，对这些服务具体措施的宣传也仅仅通过与服务对象座谈会等形式，效果和广泛性差。倘若一条船从北到南挂靠几个港口，不同的服务标准会让国外船长有些缓不过气。

二、建立中国引航业服务规范的必要性

行业服务规范是供全行业共同使用、重复使用、追求最佳秩序的工具。

（一）建立统一的服务规范是公共服务均等化的必然要求

党的十八大报告提出到2020年要达到“基本公共服务均等化总体实现”的宏伟目标，交通运输业在经济社会发展中具有基础性、先导性、服务性的作用，为全面建成小康社会提供有力的交通运输服务保障是交通公共服务的核心。基本公共服务均等化的政策实质是在增长和公平之间寻找均衡点，这项政策具有体现公平和协调发展的双重效用，目前中国经济发展仍处于重要的战略机遇期，“一带一路”建设的带动效应和新常态下经济中高速增长，交通运输业公共服务供给将持续中高位运行。公共服务是来满足公共消费的，改革开放的深层次推进，引航业在增长的过程提供的服务更应注重公平和均衡，这也是深化交通运输业改革的必然。

（二）建立统一的服务规范是建设海洋强国、落实海运发展战略的有力举措

十八大明确提出要建立海洋强国的战略目标。2000年前古罗马学者西塞罗说“谁控制了海洋，谁就控制了世界”，今天依然是这样，全球贸易的90%要靠海运来完成。一个国家经济体是否强健，海运及相关产业兴衰是其最鲜明体现，古往今来，海运一直是大宗货物最有效的、最安全和最环保的远距离运输服务手段。中国经济新常态下港口业的持续发展，成为强大海运业坚实的承载基础，2013年中国大陆港口货物吞吐量3亿吨以上的港口数量达到10个，集装箱吞吐量500万标箱以上的港口数量共11个。全球港口货物吞吐量前10大港口中，中国占据8席；日益进步的航运科学技术，为海运业提供有利的发展环境；同步完善的海运政策法规，将全面接轨国际海运惯例。从现代海运的角度来看，中国海运和国外相比仍处于弱势，但中国海运自身持续发展的潜力巨大；放眼未来，机遇与挑战并存，在强化自身发展的同时，以问题为导向，查漏补缺，用唯物辩证的思维来审时度势，把每个环节做好做精，拉长现代海运发展的产业链。引航在海运经济中占重要一环，一个被世界航运界认可的公共服务规范不仅提升中国港口的竞争力，更能有效对接国际先进，有力促进航运生产力的发展。

（三）建立统一的服务规范是法治思维和法治方式的基本要求

十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，为全面推进依法治国、加快建设法治中国，推进国家治理体系和治理能力现代化，在法治轨道上积极稳妥地深化各种体制改革，提供了制度化、法治化的引领、规范、促进和保障。运用法治思维和法治方式推进交通运输治理体系和治理能力现代化是交通运输业发展的根本方向。树立法律至上的理念，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。统一的引航公共服务规范的建立使得港口、船东等可以找到明确的遵循，什么可以做，什么不可以做，用什么方式和途径做都会一目了然，逼空权力寻租的空间，给不作为和乱作为套上制度的笼子。

三、建立引航业服务规范的对策思考

服务是“为了满足顾客需要，由供方凭借体力、智力和技能，借助一定的工具、设施和手段，通过与顾客之间的接触的活动以及供方内部活动所产生的结果”。ISO（国际标准化组织）、BSI（英国标准学会）、DIN（德国标准化学会）都分别制定了一些综合运输类包括水路运输服务有关的标准，有的是以草案形式公布。引航是一种特殊的技术服务，不是针对某个特定的对象提供服务，而是对不同国籍、不同类型的船舶、不同的码头提供同标准可比较的服务，这种公共技术服务不能以简单的定性或量化的方式予以确认，只能由船东、代理、港口、货主等利益攸关方根据实际来反馈。

引航服务的特点是服务的产生与消费同时进行，服务的主体和客体通过指挥操纵船舶这个共同的载体来实现服务流程的畅通，有效沟通、协同配合至关重要；主客观因素均能影响服务质量，主观上如引航员对船舶驾驶台资源系统的利用效率、良好的操纵船艺、过硬的心理素质等，客观上如船舶交通流密度、能见度、海况等都会影响引航服务的效果和质量；引航服务的目的性强，保障安全和保证船期是服务的核心。引航服务质量的好坏直接影响船舶和港口的运营成本。

“阳光引航”实施以来，主要采取几种做法：一是公开引航服务程序。公布《引航、移泊申请评审和受理程序》，统一引航申请受理标准，提高引航申请受理效率；二是公开船舶引航计划。通过长江引航内、外网公开每天的引航计划，方便服务对象监督；三是公开引航费收标准。严格执行国家发改委、财政部的收费项目及标准，自2013年10月1日起，长江干线船舶引航费在现行收费标准基础上下调20%，仅此一项，引航收费年优惠近6000万，减轻了物流成本；四是强化安全管理工作。通过开展安全大检查活动，从各个环节预防不利于安全因素的产生；通过实行引航员“逢升必考”制度和现场实操考试制度，促进引航员提升技术水平；通过引航船舶动态监控，提高引航员遵章守纪的意识；五是强化行风督查工作。出台了《长江引航服务回访制度（试行）》，对进出长江所有引领的船舶进行短信回访。不定期开展引航中心和基层引航站领导登轮走访，了解引航一线情况，保持行风高压态势。这些做法取得了良好的效果。对于引航业服务规范的建立有一定的参考价值。

综合引航服务的特点和长江阳光引航的实践，对引航业服务规范的建立提出如下对策：

（一）引航业建立服务规范需要顶层设计

加强顶层设计，是针对新形势下深化改革所必需的。充分吸取世界港口服务业发达的国家的服务理念和服务标准的可取之处，广泛调研船公司对中国引航服务的需求，提炼总结国内引航机构好的经验和作法。引航业公共服务规范的建立要注重科学性，密切联系中国引航的特点和发达国家引航的经验；注重系统性，抓住事关引航业全局和长远的重要环节，统筹兼顾；注重可操作性，加强顶层与基层沟通，顶层设计应坚持自上而下的系统谋划与自下而上的实践探索相结合。

（二）引航业建立服务规范的核心是科学、公正，关键是便利高效，手段是信息化

引航业的服务现场是船舶，随着航海科技的进步，船舶大型化和专业化趋势明显，各类海工船舶也成为引航业新的服务点，深海引航在西方发达国家正在兴起，人类对环保和防污的更高要求，都对引领船舶的安全操纵提出了新课题，怎样主动适应这些新特点，科学地制定服务规范尤为重要，科学首先体现在遵循船舶运营的规律，做到便利高效，科学的必然是公正的，规范的实施更要公正，充分运用信息化让规范在阳光下公开运行。

（三）引航业建立服务规范要注重增值服务和延伸服务

保障公共安全是引航的基本职责，要为港口水域水工设施等的建设提供专业意见，有效对接其它技术规范（如海港平面设计建造规范等），积累引航典型险情、事故案例为主管机关提升船舶建造等技术标准提供支持，这既体现了以人为本，又是四个交通的应有之义，增值服务和延伸服务的空间巨大。

（四）引航业建立服务规范要注重有效监督

信任代替不了监督，任何制度执行必须要有效果评价，这既起震慑作用，又是一个自我完善的过程。引航任务执行单兵作战多，作风和行风不容忽视。