论新时期如何加强基层海事队伍建设

2014-04-15费守恩

交通运输部管理干部学院学报 2014年4期

关键词：执法人员海事队伍

费守恩

（山东海事局，山东济南266002）

论新时期如何加强基层海事队伍建设

费守恩

（山东海事局，山东济南266002）

文章以基层海事执法队伍建设的重要意义为基础，分析了基层海事执法队伍建设存在的问题，缺乏系统性、整体性、协同性。对此文章提出系统完善基层海事执法队伍建设战略规划、整体统筹基层海事执法队伍建设和协同推进基层海事执法队伍建设的对策建议。

基层海事；队伍建设；问题；对策

党的十八届三中全会提出，“必须在新的历史起点上全面深化改革”，“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”。党的十八届四中全会进一步提出，“全面推进依法治国是一个系统工程”，“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。

交通运输部部长杨传堂对直属海事系统“三定”方案实施动员视频会议上，提出了要建设革命化、正规化、现代化海事队伍的新要求，明确了基层海事执法队伍的建设方向。要求海事基层执法队伍要有正确的政治方向、崇高的精神境界和良好的思想道德，实现素质精良、作风过硬、队伍管理科学规范，实现队伍的现代化和海事基层执法队伍成员全面发展。

按照政事分开的原则，直属海事系统的海事行政管理和执法监督机构与航海保障类机构实行了分类管理，直属海事系统从此正式纳入公务员管理范围，担负着保障水上交通安全、保护水上环境清洁、保护船员整体权益、维护国家海上主权（“三保一维护”的职责）方面的重任。“三保一维护”的工作开展得好坏，直接取决于海事队伍的整体素质和能力水平。按照海事系统机构管理体制，海事现场监管的全部任务落实在海事处、VTS中心、政务中心、执法支队等“四类窗口”基层海事机构，全面提高基层海事执法队伍的素质和能力显得尤为重要。

海事“三定”以后，海事监管的主要力量集中在“四类窗口”基层海事机构，除长江海事局外，基层单位共573个，分别有300个海事处、110个海上执法支队（其中有三个总队）、133个政务中心、30个VTS中心，编制数共10139名，占总编制数的近60%，若加上9个港口局的分支机构(直接履行现场监管职能)，基层海事执法队伍编制数占总编制的比例超过70%。

国家公务员通用能力标准为：政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力、心理调适能力。

基层海事执法队伍建设，包括通用能力建设、思想建设、作风建设、职业道德建设等，具有系统性、整体性的特点，需要采取协同兼顾的方式整体推进。

本文针对十八届三中、四中全会新精神、交通运输部党组关于海事队伍“三化”建设的新部署、海事核编转制后的新变化，运用系统性、整体性、协同性理论，探讨如何加强基层海事执法队伍建设。

一、加强基层海事执法队伍建设的重要意义

（一）加强基层海事执法队伍建设是海事贯彻马克思主义队伍观的重要实践

历史唯物主义认为，人的活动离不开一定的物质条件，但人在实践中始终起着主导决定作用。马克思主义认为，在生产力诸要素中，人的因素是最为积极、最具活力的因素。毛泽东同志指出：政治路线确定之后，干部就是决定的因素。邓小平也是反复强调：人才不断涌出，我们的事业才有希望。基层海事执法人员是海事现场监管的一种战略性、基础性资源，在实现海事职能中发挥着独特的、不可替代的作用。其中，基层海事执法队伍建设直接决定海事能否全面履职。通过管理体制和相关机制建设实现人尽其才，才尽其用，有序管理，全面发展，是海事贯彻马克思主义队伍观的重要实践，在海事发展过程中充分实践“人的因素第一”的理念。

当前，中国提出了海洋强国战略，全面深化行政管理体制改革的步伐进一步加快，中国海事也身处攻坚、转型、发展、提升的关键期和重要战略机遇期。交通运输部根据海事系统所处的内外环境与发展阶段，结合所肩负的现实任务与历史使命，对海事队伍建设进行了革命化、正规化、现代化的全面部署，明确了新时期海事队伍建设的战略走向，为实现海事的科学发展指明了方向。这对加强基层海事执法队伍建设带来了前所未有的新要求、新机遇，全面推进基层海事执法队伍建设具有重要意义。

（二）加强基层海事执法队伍建设是海事发展过程中抓基层打基础的关键

基层海事执法队伍工作在“三保一维护”的第一线，处于海事监管和服务人民的前沿，与涉海活动密切相关的人民群众的关系最为直接、也最为密切，担负着“三保一维护”、服务地方经济社会发展、保障人民群众涉水安全及便捷出行的重任。因而，基层海事执法人员承担的任务最艰巨，所处的环境最复杂，工作条件最艰苦，面临的困难突出、矛盾尖锐，基层海事部门承担了全部现场监管工作。因此，必须采取有效措施，努力解决队伍建设中存在的突出问题，狠抓基层海事执法队伍整体素质的提高。据不完全统计，全国涉海就业人员3000万人，水上客运2500万人次，海上旅游人数无法统计，但仅山东省近5年海上旅游人数达1.5亿人次。海事基层执法队伍处每时每刻都面对海上工作、旅行、休闲旅游的人民群众，面对涉海的各种矛盾和困难，又是进行海洋强国战略的实践者，也是海事事业的基础。基层海事执法队伍的建设问题关系着海事执法人员性质，关系着政府的形象，关系着党的路线方针政策的贯彻落实，关系着社会和谐稳定。加强基层海事执法队伍建设，不仅是巩固党的执政地位的实际需要，同时也是国家海洋经济社会发展的客观需要。

（三）加强基层海事执法队伍建设是海事实现法治政府的重要途径

党的十八届四中全会强调：法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。建设法治政府是社会进步的重要标志，国家的文明、社会的进步，其法律得到良好执行，是其具体体现。随着建设法治政府和责任的深化、职能转变和职责调整下放，基层海事部门承担的执法任务越来越繁重，人民群众对公正廉洁高效海事现场执法的要求越来越迫切，社会各界对基层海事机构的关注程度越来越高，基层海事执法关系到海事职能履行的根本性和基础性问题。基层海事部门是海事执法的主要承担者，是否维护社会公平正义是基层海事执法活动的内涵及外在表现，也是海洋领域基层执法能力高低和执法效果好坏集中体现，更是海事人员能不能把社会主义法治理念真正贯彻于执法实践、体现在群众满意的效果。素质决定着执法者的行为，只有基层执法队伍的素质广泛提高，能力得到增强，行为进一步规范，才能促进海事执法公正，才能实现海事的法治政府的形象。

二、基层海事执法队伍建设存在的问题

（一）缺乏系统性

由于体制、机制等历史原因，基层海事执法队伍建设有着与经济社会发展、人民群众要求不相适应的方面。最重要的表现是基层海事执法队伍建设系统性不足，顶层设计不够。加强顶层设计，是全面加强基层海事执法队伍建设的必然要求。经过海洋经济执法体制的改革发展，海事系统已经成为中国行政编制数第一的执法机构，基层执法队伍编制占近80%，但也存在基层执法队伍发展的问题和矛盾，如社会道德滑坡、利益诱惑对基层海事执法队伍的冲击明显加剧，个人发展空间差距和个人成就感落差依然较大、执法人员结构不同程度的失衡等问题。再如在各个5年计划中，仅对海事基层执法队伍的规模、结构、高层次人才、专业技能人才等方面进行规划，更多地从基层执法队伍的专业能力提高用力，没有系统研究解决政治方向、价值取向、作风养成、道德素养、能力培养、团队精神、团队合力等一系列基层海事执法队伍的全面发展问题，仅散见于领导讲话、务虚座谈，没有形成一套完整的规划或部署。解决这些问题，靠基层海事机构或区域海事机构不可能单独完成，必须从更高层次上探索思考解决问题的根本办法，全面系统地研究基层海事执法队伍建设体制机制。

（二）缺乏整体性

基层海事执法队伍“政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意”是一个整体性要求，基层海事执法队伍与海事中心工作也是一个整体，都不可偏废其一。回顾基层海事执法队伍建设的过程，虽然通过“四支队伍”、“四型海事”、“三基三化”、“模块化培训”、“培养庆文式执法人员”等，在“精干队伍”方面取得了显著成效。然而，基层海事执法队伍建设过程中不同程度地存在不注重综合素养的现象，主要表现在：一是没有看到“政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意”是一个整体，“以人为本”的全面发展执法队伍的综合素养模式还没有形成。从培养方向上单纯引进人才、优化队伍结构，从培养方式上单纯采取集中培训或局部交流培养，从培训方法上单纯采用“填鸭式”教学，在思想建设方面单纯进行理论教育，作风建设上单纯准军事化管理，为民服务则是形象建设；二是没有将具体的培养措施放到一个整体来设计思考。基层海事执法队伍建设工作围绕中心、服务大局的意识不强，没有很好地把基层海事执法队伍建设工作置于海事发展大局中去思考、去谋划、去定位，与海事发展结合不紧密，解决影响和制约基层海事执法队伍成长和发挥作用突出问题意识不强，基层海事执法队伍建设的体制和机制构建还远没有完成，通过事业锻炼和造就队伍、通过队伍建设促进事业发展没有步入良性循环的发展轨道。

（三）缺乏协同性

基层海事执法队伍建设工作必须学会“弹钢琴”，思想建设、作风建设、能力建设和道德建设具有很强的关联性，必须协同推进，相互配合，相互促进。但目前主要问题是：基层海事执法队伍建设工作不突出、起点不高、优势不明显，队伍的结构性矛盾还没有根本缓解。基层海事执法队伍建设的科学化水平不够高，其理念、制度和机制建设、服务保障体系与海事科学发展的需求不相适应，齐抓共管的局面还没有真正形成。管理队伍的专业化程度还不高，难以适应基层海事执法队伍工作发展需求，管理队伍的自身建设问题尚需亟待解决。受限于传统思想的影响，各级领导和部门普遍认为基层海事执法队伍建设是人事部门的事情，在日常工作中说起来重视，做起来忽视，相关责任落实始终难以到位，在事关海事长远发展的基层海事执法队伍建设中形不成整体合力，效果难免大打折扣。

三、加强基层海事执法队伍建设的对策

（一）系统完善基层海事执法队伍建设战略规划

1.完善发展规划

全面建设基层海事执法队伍是一项系统工程，要注重整体谋划，尊重建设规律，采取有效措施，从转变发展理念入手，研拟战略规划。战略规划将基层队伍发展战略性规划纳入全系统视野，需全面掌握关系海事系统发展问题。战略发展规划涉及的问题主要包括：全面履行海事现场监管的职责，基层海事执法队伍素养的内涵外延；基层海事执法队伍建设面临的主要问题与解决方案；基层海事执法队伍建设实施战略。规划主要包括总体规划和分项规划，总体规划就是根据基层海事执法队伍全面协调可持续发展的要求和新时期党和国家关于基层基础建设要求、海事人力资源状况、社会环境等，对基层海事执法队伍的培养、使用、管理等多维度的总体安排。制定总体规划就是为了实现一定时期内海事发展目标，确定一个基层海事执法队伍的性质、发展方向，合理利用队伍建设资源，协调海事发展和队伍建设的全面安排，制订基层海事执法队伍建设目标及其实施步骤和措施。分项规划是立足基层海事执法队伍特定类别（如青年队伍、基层班子等）发展实际和队伍特定素养（如能力、思想、作风、道德等）发展需求，针对队伍特定类别和队伍特定素养的纵深发展方向、结构优化、体制机制创新等的规划。

2.完善顶层设计

顶层设计是从纵向上考虑制度安排，就是从海事系统的顶层统筹考虑基层执法队伍的方向、目标和任务，设计出符合海事发展实际、适应时代发展的基层海事执法队伍建设制度安排，使基层海事执法队伍建设获得预期效果。基层海事执法队伍建设，靠某个直属局、某个基层海事机构不可能单独完成全面建设任务，必须从更高层次上探索根本办法，全面系统地设计体制机制。当然，加强顶层设计并不否定基层创新，基层执法队伍建设需要不断探索试验、总结经验。完善顶层设计涉及的问题主要是：树立“人的因素第一”的队伍建设理念，将基层海事执法队伍建设作为贯穿海事中心工作的一条主线，通过事业、目标、进步、成就激发基层海事执法队伍追求发展的内在驱动力，自觉围绕海事战略目标贡献聪明才智；做好需求评估分析工作，根据海事治理能力现代化“人的全面发展”的要求推进实施；建立管理制度与机制，明确促进基层海事执法队伍锻炼成长的具体抓手；建立目标责任机制，将基层海事执法队伍建设工作责任落实到位。

（二）整体统筹基层海事执法队伍建设

1.分类别推进基层海事执法队伍建设

（1）基层海事机构班子建设。认真抓好基层海事机构领导干部建设，坚持和创新中心组学习制度，围绕管理能力、科学决策能力、开拓创新能力等核心内容，增强班子带队伍、谋发展、抓落实的能力；探索实施班子成员地方挂职锻炼，深化班子成员异地交流；有计划地组织班子成员参加党校和地方高校学习，提升班子整体理论水平和运用理论知识解决实际问题的能力。科学配备基层海事机构班子、做到班子成员能力素质与岗位要求、班子成员性格与班子整体结构相适应。注重性格气质特点、工作阅历、经验上的互补性，形成并保持老中青相结合的年龄梯次结构，充分激发各个年龄层次的干部活力。班子成员应注重专业能力特长和有效执行力，船舶交管、海巡执法机构应注重选拔具有船长、轮机长任职经历的优秀干部。

（2）青年执法队伍建设。10年来，基层海事机构通过公开考试形式引进了一大批青年人才，从根本上改善了基层执法队伍的年龄和知识结构，他们是海事的希望和未来。把握好青年队伍发展的正确政治方向，牢固树立正确的世界观、人生观、价值观，关心他们的学习、工作和生活，关注他们的成长和发展。准确把握青年执法人员的思想动态和发展需求，及时提供支持和帮助；完善青年执法人员培养措施，开展青年执法人员的职业生涯规划活动，鼓励青年执法人员根据岗位特点发挥自身专业优势。立足岗位建功立业，培养吃苦耐劳、敬业奉献精神，要敢于给青年同志压担子，高标准、严要求，关爱加严管。

（3）复合型执法队伍建设。主动适应海事现场监管工作对综合执法素质和能力的实际需要，培养一岗多专、一专多能的复合型基层海事执法队伍。面向基层海事机构领导干部的综合管理知识培养，开阔思路、视野，提升理论水平，增强他们应对复杂局面、解决难点、热点问题的能力；面向基层加强综合执法知识和技能培训，提高一线海事执法队伍的素质和能力；针对近年来考核引进的航海资历高级船舶管理人员，加强海事执法业务培训，加快巡航执法一体化力量和VTS值班力量建设，进一步提升海事执法工作的专业化水平。

（4）积极选拔基层业务骨干赴国际组织、国外海事机构和国际海事院校任职、交流或学习，打造高端人才培养快车道；拓展基层海事执法人才成长平台，推荐优秀基层海事执法人员到航运企业、船检机构、海事院校挂职锻炼，通过实践增长知识，锻炼才干。

（5）重视航海资历人员的使用锻炼。制定海巡船艇工作人员配备标准，探索实施优秀船长、优秀轮机长选拔和管理工作机制，激发航海资历人员的自我提升动力；建立实施航海资历人员交流轮岗工作机制；充分利用海巡船艇和辖区航运企业所属船舶，有计划、有步骤地安排航海资历基层海事执法人员上船锻炼，增强船舶操作和管理技能。

2.推进基层海事执法队伍综合素质培养

（1）加强思想政治建设。教育引导树立正确人生观、价值观、政绩观。坚持用先进的理论武装头脑，将“三个自信”教育作为理想信念教育的重要内容，深入开展中国特色社会理论体系教育；加强党性教育。不断丰富思想政治建设的方式方法，创新载体，结合基层海事执法队伍的思想和工作实际，不断增强针对性和实效性。坚持和改进理论学习制度，紧密联系思想实际、工作实际，明确学习要求，改进学习方式，丰富内容形式。加强理论学习督促检查，逐步健全和完善理论学习考核激励机制，大力倡导基层执法人员学历史、学哲学等读书活动，着力提升运用马克思主义哲学观点分析和解决问题的能力。

（2）抓好优良作风的养成。巩固党的群众路线教育实践活动成果，形成改进工作作风、密切联系群众长效机制。将基层海事机构班子和基层海事执法人员作风建设情况作为日常管理监督的重要内容，推进服务型基层党组织建设，建立和完善社会满意度评价机制和基层海事机构班子和基层海事执法人员“德”的考核评价机制，促进基层海事机构班子和基层海事执法人员养成求真务实、真抓实干的工作作风。规范年度军事化训练内容和方式，提升队伍正规化建设水平；加强职工风貌风纪管理，严肃劳动纪律，整顿工作秩序，增强法纪意识，促进作风养成。

（3）加强职业道德建设。为天地立心、为生民立命、为往圣继绝学、为万世开太平，仁义礼智信、温良恭俭让，是中华民族的精神血脉得以延续的传统道德精髓。道德建设包括社会公德、职业道德、家庭美德。爱岗敬业、诚实守信、办事公道、服务群众、奉献社会的职业道德决定了基层海事执法队伍建设的性质和方向。“德才兼备，以德为先”用人标准，是提升基层海事机构和基层海事执法队伍职业道德水平和公信力的基础。因此，基层海事执法队伍职业道德建设应当在吸收中华民族传统道德精髓的基础上，通过开展培训、选树职业道德楷模、持久推进职业道德文化养成、强化职业道德社会监督评议等有效载体，建立健全长效机制，将职业道德作为基层海事执法人员评价标准、考核奖励依据、监督约束手段，推进职业基层海事执法队伍道德建设的制度基础。

（4）推进适任能力培训。统筹制定综合素养轮训计划并组织实施，强化基层海事执法队伍职业能力培训，根据《公务员法》和《公务员培训规定（试行）》组织开展全员培训，提升公务员综合素质和履职能力。推行四类窗口模块化培训。加强VTS中心、政务中心、海巡船艇、基层海事处窗口建设，探索实施四类窗口模块化培训模式，组织开展四类窗口模块化培训课题研究；建立四类窗口岗位教育培训模块，规范岗位任职标准，提高人员适岗胜任能力。

（三）协同推进基层海事执法队伍建设

1.努力形成基层海事执法队伍建设合力

坚持党管队伍的原则，严格落实基层海事执法队伍建设工作体制和工作机制，根据基层海事执法队伍建设的要求，认真落实基层海事执法队伍建设工作责任制，明确各级、各部门的职责分工，推动基层海事执法队伍建设工作健康持续发展。一是强化组织领导。将基层海事执法队伍建设纳入总体规划统一部署、统一实施、统一考核；二是强化统筹协调。发挥海事系统三级机关党委（党组）总揽全局、协调各方的作用，统筹抓好基层海事执法队伍建设，形成党委（党组）统一领导、党政齐抓共管、组织人事部门归口管理、职能部门各司其职、密切配合、三级机关上下联动、基层海事机构主动作为的工作格局；三是强化责任落实。按照分级、分类管理的工作方法，抓好责任范围内基层海事执法队伍建设工作，建立基层海事执法队伍建设考核机制。

建立积极的基层海事执法队伍建设的激励和保障机制。本着鼓励成才、奖励贡献的精神，落实队伍建设的政策和激励措施，发挥基层海事执法人员成长的导向作用，鼓励结合自身发展需求参加学历、学位教育和专项技能学习，为加快自身发展创造条件；建立专业带头人引领专业化基层海事执法队伍建设机制。妥善运用精神鼓励、物质奖励和政治激励等措施，营造尊重知识、尊重基层海事执法人员的良好氛围，创造动力强劲的基层海事执法人员成长环境。

2.完善基层海事执法队伍建设制度机制

从破除制约基层海事执法队伍建设的制度性障碍入手，进一步优化环境，探索和研究符合海事发展需求的队伍建设政策和措施，健全管理制度和机制建设。一是建立好的选拔使用机制。坚持正确的用人导向，注重品行、德才兼备、重视基层、崇尚实干，不拘一格选拔和使用基层海事执法人员，破除论资排辈、求全责备等陈旧观念，坚持唯才是举，公开公正，竞争择优，优先提拔任用政治坚定、业绩突出、管理水平高、群众基础好的优秀基层海事执法人员，最大限度地激发基层海事执法人员的进取精神和工作激情；对专业素质高、发展潜力大的基层海事执法人员量才使用，做到知人善任，用当其时，用当适任，提高基层海事执法人员使用效能；二是建立注重业绩的考核评价机制。加快建立科学的基层海事执法人员评价体系，推动评价制度化、规范化、科学化。探索建立科学性的考核制度，促进基层海事执法人员全面发展；三是完善岗位设置标准，明确岗位任职条件，强化对基层海事执法人员交流的导向作用；实施基层执法人员定期轮岗和优秀基层执法人员到上级挂职锻炼，为个人发展提供更大空间，实施大型海巡船技术船员船岸双向、交流任职，继续深化新进人员和业务骨干随船见习锻炼。

3.做好基层海事执法队伍建设的保障

一是提高基层海事执法队伍教育培训的信息化管理水平。推行教育培训管理系统，探索实现系统间的有效衔接和数据共享；落实信息系统管理责任制，实施动态管理，确保信息数据实时、准确、完整；二是增加基层海事执法队伍经费投入。统筹安排预算资金，确保年度基层海事执法队伍经费足量投入、有计划实施，鼓励基层海事执法人员结合专业特点和工作需要，自主参加继续教育，提高自身综合素质和履职能力；三是建立模块化培训模式，将视野投向基层海事执法人员适任评判、能力素质的全面提升和知识的持续更新，建立课件库、师资库、试题库、案例库，进行网络课程点播、在线直播，实现教育培训资源效益最大化。并以培训为切入点，以考核评估为抓手，引导基层海事执法人员主动学习、自我提升。