突发环境事件应急处置中的信息公开问题研究

许瓒

摘 要：目前，中国已经进入突发环境事件的高发期，成为公民的生命、财产安全，乃至整个国家经济、社会发展的隐患。突发环境事件具有突发性、蔓延性、严重危害性三个突出特征。由此决定了突发环境事件信息公开过程中政府主动公开的法定义务，公开信息更加及时、准确、完整，具有统一性以及政府问责机制的及时启动性。通过中国突发环境事件信息公开的立法现状，中国应从宪法中赋予公民环境知情权、制定《突发环境事件信息公开办法》、完善信息公开协调管理机制、健全行政问责机制等方面予以完善。

关键词：突发环境事件；应急法律；信息公开；完善

中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）05-0225-02

目前，中国已经进入突发环境事件的高发期。据2012年《中国环境状况公报》公布，该年度全国共发生542起突发环境事件，包括5起重大突发环境事件，5起较大突发环境事件，532起一般突发环境事件，未发生特别重大突发环境事件[1]。环境问题成为公民的生命、财产安全，乃至整个国家经济，社会的发展的隐患。检视中国突发环境事件信息公开制度实施状况，存在明显不足。

一、突发环境事件特点及其应急处置中信息公开的特殊性

（一）突发环境事件的概念与特征

对突发环境事件的内涵及外延，目前学界尚未形成一致的结论[2]。根据《国家突发环境事件应急预案》第7.1条和《突发环境事件信息报告办法》第1条的规定，突发环境事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡，重大财产损失和对全国或者某一地区的经济社会稳定，政治安定构成重大威胁和损害，有重大社会影响的涉及公共安全的环境事件[3]。

突发环境事件，相比较于普通事件，其特征极其明显：（1）突发性。突发环境事件没有固定的发生时间，突然发生有很大的偶然性和瞬时性。因其发生迅速，人们缺乏预防而可能造成更大的社会恐慌和危害。（2）蔓延性。突发环境事件一旦发生，无论是污染物扩散，传播规律，其危害程度等，很难在极短的时间内明确，甚至可能导致国家危机和国际间的纠纷。（3）严重危害性。突发环境事件造成的危害，通常直接威胁公众生命财产安全，破坏社会稳定。事件发生后的长期整治与恢复，会造成严重的间接损失。

（二）突发环境事件应急处置过程中信息公开的特殊性

1.政府主动公开环境信息义务的法定性。只有让公众充分，及时，准确的掌握相关环境信息，才能使其人身和财产损失降到最低。增强公众对政府应急工作的配合，有效预防和从容应对突发环境事件，充分维护好公众的切身利益。

2.信息公开主体。为了使信息广泛传播，公开途径多元化使得媒体蜂拥而上，公众有被误导的可能。如何解决多地区、多部门、多媒体与信息公开统一性之间的矛盾，便成为政府环境信息公开亟待解决的问题。

3.政府问责机制的可及时启动性。突发环境事件应急处置中政府主动公开信息[4]，它不是一个简单的将有关环境信息公布一下的问题，而是时刻处在社会公众的监督之下。政府在环境信息公开过程中的任何迟延、疏漏或不尽责都可能耽误最佳处置时机。

二、中国突发环境事件信息公开的立法现状与不足

（一）中国突发环境事件信息公开的立法现状

1.综合性基本法中的原则性规定。在《环境保护法》第31条规定，“因发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成环境污染事故的单位，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环保行政主管部门报告，接受调查处理。”2007年《突发事件应对法》第53条规定，“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当统一，准确，及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。”第63条规定，“地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正……”这两条则准确及时公开信息定位为政府法定义务，违者将受到行政处分。

2.环境保护单位法律法规的规定。2000年修订的《大气污染防治法》第20条规定，“单位因发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成大气污染事故，必须立即采取防治大气污染危害的应急措施，通报可能受到大气污染危害的单位和居民，并报告当地环境保护行政主管部门，接受调查处理”；2008年修订的《水污染防治法》第66条则要求各级人民政府及有关部门依照《突发事件应对法》的规定做好应急处置工作，这自然包括《突发事件应对法》中环境信息公开的义务和责任。除《水污染防治法》外，均未明确规定政府环境信息公开的法定义务。

3.国家和地方突发（环境）事件应急预案的规定。2006年1月，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，将环境污染和生态破坏事件纳入事故灾难类突发公共事件范畴。并发布了《国家突发环境事件应急预案》以应对突发性的环境污染事件。在《国家突发环境事件应急预案》第四章第6条中对信息的规定，与《突发事件应对法》的第53条规定基本相同，都是以“要及时”，“信息准确、权威”等笼统的要求政府对突发环境事件的信息进行公开，不得不说是一种操作性不强的法律规制。

（二）中国突发环境事件信息公开立法的不足

与发达国家相比，中国在突发环境事件信息公开方面亦存在明显不足。仅以美国为例，1986年，美国颁布了《应急计划与社区知情权法案》，旨在保障公民的知情权[5]。迄今为止，美国已形成了包括《电子政务法》、《阳光下的政府法》、《隐私法》、《联邦咨询委员会法》等，在内的完善的信息公开法律体系。其次，美国的突发环境事件管理体制以国家环境署为核心，政府相关职能部门鼎力协助，参议院、众议院负责相关法案的制定。最后，美国在应对突发环境事件中，建立了完备的信息网络发布平台，有效降低了信息传播不畅所带来的弊端[6]。

对照美国等发达国家的立法经验，中国突发环境事件信息公开制度至少存在以下不足：

1.公众环境知情权法律地位不明确。环境知情权是公民对本国乃至世界的环境状况，以及自身的环境状况等有关信息获取的权利[7]。在中国现行法律中，宪法对公众环境知情权未作出任何规定。在《环境保护法》中类似环境知情权的内容仅有两个方面：一是在一定范围内规定了政府的环境信息公开的义务，二是规定了排污企业在特殊情形下的环境信息公开的义务。

2.现行立法并未体现突发环境事件中信息公开的特殊性，原则性过强。中国现行立法主要针对的是常态下的环境信息公开，突发环境事件下的信息公开仅有零星的规定。紧急状态下的信息公开因其公开的方式、内容、程序等特殊性，使得中国现行以环境信息公开为依据的法律法规难以适应社会的发展。

3.法律对信息公开统一性规制存在缺陷。由于突发环境事件的复杂性，应对管理体制需要在“属地管理”、“分级负责”，这不仅意味着政府系统内部的协调、合作，也要求政府和社会及公民之间积极协作，而单一、分散的管理体制很难适应突发环境事件应对的现实需要。

4.突发环境事件政府信息公开的问责机制不健全。中国现行法律法规对信息公开义务的行政追究问题给予了原则性的规定。但中国的行政问责机制并没有真正建立起来。其行政问责机制出现的问题主要包括了问责主体缺失、行政权责划分不清等。

三、中国突发环境应急处置中信息公开制度的完善

（一）在宪法和环境基本法中赋予公民环境知情权

中国《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”建议在其后面增加一款：“公民享有在良好（或适宜或健康的）环境中工作和生活的权利，有权获得环境状况的信息，有权参与环境保护运动。”

（二）制定《突发环境事件信息公开办法》

《突发环境事件信息公开办法》应允充分考虑突发环境事件应急处置中信息公开的特殊性，制定具有可操作性的具体措施和制度。其内容主要分为七部分：第一部分为总则；第二部分为信息公开的主体；第三部分信息公开的范围；第四部分为信息公开的程序和方式；第五部分为信息公开责任追求；第六部分为信息公开救济途径；第七部分为附则。

（三）完善信息公开协调管理机制

首先，突发环境事件应急处置统一指挥部应设立环境信息公开办公室，负责信息公开，受理公众信息申请与答复的机构，在突发环境事件发生后，由新闻发言人及时准确发布政府掌握的相关环境信息。其次，设立跨部门跨区域的信息协调机构，将环境作为一个不可分割和相互关联的整体进行保护。此外，建立统一的环境信息网络平台[8]。

（四）健全行政问责机制

在突发环境事件应急处置中，行政问责制既能强化政府责任，也有助于推动突发环境事件应对的行政信息公开。首先，应明确问责客体，包括全体的公共行政人员。其次，扩大问责主体，问责必须严格按照规范程序，合理合法进行。再次，完善责任体系。包括道德责任、行政责任、政治责任、法律责任四个层面。最后，确保行政问责机制的及时启动。总之，各司其职，担当责任。

参考文献：

[1] 环境保护部.2012中国环境状况公报[N].人民日报，2013-06-05.

[2] 邵道萍.突发环境事件信息公开制度[J].法制与经济，2010，（10）.

[3] 范娟，杨岚.对“突发环境事件”概念的探讨[J].环境保护，2011，（10）.

[4] 韩大元，莫于川.应急法治论——突发事件应对机制的法律问题研究[M].北京：法律出版社，2005.

[5] 别涛.国外政府如何应对公共环境危机[J].北方人，2013，（4）.

[6] 黄梓良.美国电子政府的政府信息公开服务[J].情报杂志，2003，（3）.

[7] 王京歌.试论中国环境信息公开制度的实施——紫金矿业污水池泄露事件思考[J].辽宁行政学院学报，2011，（8）.

[8] 王树义，庄超.为突发环境事件信息公开的理念更新与制度完善[J].中州学刊，2013，（3）.

[责任编辑 仲 琪]