国家文化治理的挑战及其可能

赵红川

（四川省文化厅 宣传信息中心，四川 成都610015）

一、问题的提出

中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，把国家治理能力现代化作为重要目标进行了战略部署。其中，在“推进文化体制机制创新”中，明确提出了“建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系”两个体系的要求，蕴涵深刻的国家治理思想，体现国家治理能力的重要内容，是对推动社会主义文化大发展大繁荣目标任务的新阐述，为新时期“五位一体”的国家治理确立了目标。

20世纪90年代以来，治理一词便成了理解和解决全球范围公共管理的有效工具，通过国际政府间组织、各国政府、各种非政府民间组织、公民社会运动以及多边合作等各种形式的治理机制，实现对全球公共问题的治理。［1］根据联合国全球治理委员会对治理所下的定义，“治理是各种各样的个人、团体——公共的或个人的——处理其共同事务的总和。这是一个持续的过程，通过这一过程，各种互相冲突和不同的利益可望得到调和，并采取合作行动。这个过程包括授予公认的团体或权力机关强制执行的权力，以及达成得到人民或团体同意或者认为符合他们的利益的协议”。

文化建设和发展与治理的过程具有高度的同一性。首先，文化是各种各样的个人、团体——公共的或个人的——创造活动的总和，这从本质上解释了治理活动是人类文化创造的重要组成部分。其次，文化发展是一个持续的过程，在这个过程中，各种文化类型在冲突和融合中产生新的文化成果。更重要的是文化发展是政府和全民的共同互动参与的结果，只有所有人民或团体同意或者认为符合他们的利益的文明成果，才能够成为文化认同的基础。同时，文化认同不是公权力的强制结果，而是多层次、多渠道，互动交流协商一致的结果。［2］

面对全球化、信息化、工业化、城镇化的快速发展，实现国家文化治理面临一系列挑战。亟待按照国家治理的总要求，厘清政府与市场、企业、社会组织、个人的关系，综合运用法律、行政、经济、科技等手段，充分调动社会力量参与文化建设，发挥公民个人参与文化创造的积极性和创造性，为国家治理现代化构筑坚实的文化认同基础。

二、文化治理的必要

文化在国家治理中的重要性，来源于文化对一个民族国家的重要影响。一个国家能否繁荣，文化是一个重大的决定因素，因为文化影响到个人对风险、报偿和机会的看法。在人类进步的过程中，文化价值观确实重要，因为它们影响人们对进步的想法。文化价值观之所以重要，尤其是因为它们形成人们组织经济活动所遵循的原则，而没有经济活动，就不可能有进步。［3］

文化在国家治理中的重要地位决定了文化治理的必要性。首先是国家民族精神的需要，统一的国家首先是建立在文化认同基础上的，发展文化就是建立所有国民共同认可的精神价值。只有建立在共同价值观基础上的经济发展，才能够实现共享，确保国家的长治久安。从这个意义上讲，国家不断提高文化生产能力，扩大民族文化的影响力，最终能够直接增强国家的综合实力。

因此，文化既是治理的资源，也是国家文明程度的重要标志。国家在文化和文明上拥有领先地位，也就在影响其它国家的文化或文明上拥有优势地位。这种优势不仅能够巩固和提升国家在国际空间中的地位，而且能够反过来实现对自身内部社会的有效整合。［4］

文化治理是发挥人民文化创造力，增强国家文化实力最有效方式。国家治理的文化创造是让人民成为文化生产的主体和主力，归还人民文化创造的权利的过程，是充分发挥人民创造积极性的可持续阶段。人民群众自主、自觉和自由地进行文化创造，自由表达思想、自由参与精神文化生产，是文化治理的重要目的。在现代信息技术条件下，基于个人的文化创造、创意和创新更加频繁，文化生产和消费更加具有社会化和经济性，更能够建立政府——企业——社会组织之间的治理结构，推动文化建设的发展和繁荣，促进国家治理结构的改变，加快国家的变革和进步。

文化治理对于建立政治治理、经济治理、社会治理有机统一的整体结构具有精神引领和文化认同作用。文化治理的目的是塑造人的价值认同和发挥文化创造能力，这对于国家的政治认同提供了价值观的基础，对于增强国家的法治认同、制度认同、权力认同创造了条件。文化创造力的增强，提高文化的经济生产能力，增加了产品生产和供给，满足了市场消费的需求。文化精神生活的丰富，进一步促进了社会和谐稳定，塑造了国家的文化形象，国家影响力、竞争力将得到极大提升。

文化治理方式有利于传承和发展民族优秀文化。民族文化的传承创新是全社会共同参与的持续不断的过程，是政府——企业——社会组织之间平等参与交互式动态过程。在这种制度安排中，政府公权力受到社会参与的制约，有利于避免急功近利的政绩冲动；企业的经济追求受到社会组织和政府的监督，有利于保护文化遗产和民族传统；文化社会组织的公益性服务，在政府的鼓励和企业的支持中，能够更好保护文化资源，进一步增强文化创造的活力，发挥文化的独特魅力和强大的文化创造力。

三、文化治理的挑战

新中国成立以来的文化建设，长期受僵化和“左”的“阶级斗争”的影响，文化工作简单、机械地直接服务于政治要求、政治口号。中共十一届三中全会以后，中国开始进入以经济建设为中心的时代，对经济发展的制度化需求，倒逼政府管理依法依规，推动依法治国成为国家方略，国家的文化事务开始走上了一条不可逆的制度化管理道路。

（一）文化治理观念的挑战

20世纪全世界的共产主义运动及其潮流，影响中国走上苏联式的社会主义道路。以此同时，不断以马克思主义为指导，构建全新的社会主义意识形态，特别是把马克思、恩格斯关于消灭剥削、消灭资本主义的设想，作为僵化和“左”的社会主义意识形态的中心，文化建设终极目的就成为了构建推翻资本主义的“社会主义意识形态”，成为了捍卫制度的重要工具。在社会主义意识形态中，一个非常重要的宣传就是，社会主义国家处于企图摧毁它的敌人的重重包围之中，社会主义的支持者有责任抵抗充满敌意的资本主义国家，捍卫伟大的社会主义制度。［5］社会主义政党在夺取政权以后，没有及时从“革命党”的意识形态中转变，所有制、权力结构和意识形态结构还没有真正建立在维护其合法执政上。

进入21世纪，中国进入巩固和发展社会主义市场经济体制的新阶段，“三个代表”重要思想、科学发展观的提出和贯彻，在一定程度上重构了社会主义意识形态的核心。2006年中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，初步构建了社会主义核心价值体系的内涵，明确提出了社会主义核心价值体系的内容。2012年中共十八大提出了“富强、民主、文明、和谐，自由、平等、公正、法治，爱国、敬业、诚信、友善”的社会主义核心价值观，对社会主义核心价值观做出了最新概括。执政党的基本文化价值评判标准，直接决定着国家的文化制度、文化体制，直接影响文化治理的目标和方向。如何将核心价值观的执政追求，转化成为指导国家文化治理现代化的基本方针，还面临内外两个方面的挑战。

1.文化治理理念难以内生

我国是实行单一制的多民族国家，采用完整的中央行政集权式体制，上级政府通过具体的人事任免权、财政资源分配权、重大项目审批权、重大事务决定权等管理下级政府。权力高度集中的行政体制，一方面促使下级政府过分依赖上级资源，造成惰性阻碍创新，无法产生调动公共和私人力量共同参与文化治理的需求，从而无法形成多向沟通协调的治理环境，发展和完善对自身文化管理理念和治理模式；另一方面必然产生集中的文化资源分配与分散的文化利益之间的矛盾，单一文化标准与多样文化形态的冲突，均等的文化权利意识与差异的文化发展方式的冲撞等，这些政府行政体制和管理方式，不但不能够化解文化发展的矛盾，更制约着国家的文化创新思维，难以从内部产生出鼓励外在的民间团体、社会组织等私人机构参与文化建设和发展的创新需求。

2.文化治理理念亟待外部共识

经历了30多年的快速发展的中国，从一个全能国家、全能政府，开始建立市场、公共领域和私人领域的三大社会领域，社会主义市场经济体制得以确立，市场机制在资源配置中发挥基础性作用，社会活力得到极大释放，生产力得到极大解放。但在政府的角色、行为和管理模式，社会资源的配置方式，个体自由权利等方面仍然存在巨大的认识分歧。多元、多样、多种价值观、文化观广泛而普遍存在，难以形成共识。

首先是传统文化精神的认识共识。悠久的中华文化是一个博大精深的文化形态，具有一套完整的核心价值系统，它成功地解决了地域广阔、民族众多、超大规模社会如何延续和发展的问题，确保文明形态得以长盛不衰。中国是世界上自然地理、人口资源、经济社会发展发展最快但差距最大的国家之一，如何在在改革开放的背景下，在经济全球化与政治民主化进程中，在传承中华文化的基础上，形成凝聚人心的文化认同，筑牢民族国家共同体的根基，如何在多样化条件下，构建尊重传统、包容多元的国家文化治理理念，从而建设起与现代化相适应国家文化治理结构，是文化治理的基本前提。

其次是文化权利的认识共识。按照经济基础决定上层建筑的逻辑，在国有经济仍然处于主导地位，要素市场开放度低，政府与市场关系紧密，国家与社会之间呈现出合作而非对抗的“统合主义”关系模式的条件下，国家的文化权利基础存在着政府直接管制和调控经济，市场秩序混乱，贫富差距加大，劳资冲突频繁，社会保障低下，食品药品与环境安全等问题。重建政府、市场、社会和个人权利与义务的边界，实现公共领域与私人权利的均衡发展，亟待建立对文化权利的普遍共识。

第三是科技条件下的社会文化组织作用的共识。进入21世纪以后，人类科技的发展支撑了一个无所不在、无所不包的数字化虚拟网络。基于网络条件的文化空间和文化行为方式，如何建立虚拟文化伦理，构建虚拟平台的交易方式、生产方式和服务方式，以及在网络文化生产安全、产品安全和国家安全等方面形成共识。如何从科技发展的角度，系统思考文化管理与发展，科学处理文化生产同科技发展之间的关系，促进文化与科技相互融合和发展，这些都是传统的发展模式和管理思路所无法解决的。

特别是在网络条件下的自发群体、社会组织的权利义务的边界如何厘清，如何发挥它们独立性、公益性和契约性、经济性特点，鼓励和支持它们参与国家、企业和家庭的公共服务，更好地解决“政府失灵”和“市场失灵”产生的问题等，都需要在实践中形成全社会的共识。如何通过非政府组织、群众的志愿性社团、协会、社区组织、利益集团参与，实现国家、市场与社会团体三者之间的平衡，达到国家权力向社会的回归，公共权力为公众服务，在相当长的时间内，还难以找到合理的解决思路和妥协方案。

（二）文化治理体制的挑战

政府体制的作用主要体现发展环境上，这种环境主要是由政府营造和管制的：建立市场规则，完善市场秩序，建设各类市场活动主体公平竞争的环境；提供公共安全、国防安全、环境保护、发展教育、传承文化、鼓励创新等公共物品；保障社会公平，建立社会保障体系、帮助弱势群体；实施宏观调控，保障供需平衡，调整产业结构，实现充分就业等。而治理则是通过政府、市场与社会的相互协调，促进资源的有效配置，并推动社会经济的持续、全面、均衡发展。

1.传统管理模式制约

文化治理的挑战更重要的是来源于文化内涵的丰富性和多样性与治理体制的单一性的矛盾。在国家发生广泛而深刻的变革的时期，文化体制改革创新相对滞后，文化治理还没有纳入国家治理的总体战略，文化发展还处于依靠开放市场释放出动力支撑的阶段。主要表现是传统的计划管理模式在文化领域还普遍存在，政府管理“缺位”和“越位”并存，管办不分、政企不分、政事不分、职能交叉、行政管理成本过高的问题依然突出。政府文化主管部门配置资源的传统体制，存在着管办不分、资助覆盖面窄、监管缺失等弊端，抑制了以市场配置资源为主的发展模式。文化市场条块分割、区域壁垒和行政干预的问题，还没有从根本上得到扭转，全国统一开放竞争有序的还没有形成。公益性文化事业与经营性文化产业的界定不够清晰，以建立现代企业制度为目标的改革道路依然漫长。在急剧变迁与转型的复杂社会中，国家治理面临诸多风险和不可预见的问题，文化治理的能力与水平，与转型时期政治、社会、经济能力呈正相关关系，在一定程度上影响着国家的前途与命运。

2.改革创新亟待深化

在当代中国，文化创造力的释放，要更多的依靠人民群众自发的文化创造，通过发挥个人的主观能动性，主动参与文化建设、文化服务，并从中实现文化的自我表现、文化的教育和文化的自我服务。2002年以来的文化体制改革的基本特征，是在以经济建设为中心的条件下，通过“集中力量办大事”的方式，由上而下的进行的对国有文化体系的改革再造。其主要的路径，是通过改变国有文化单位和文化从业者的身份，减少政府部门对单位和个人微观事务的干预；按照物质生产的量化标准，加大文化基础设施的直接投入，用经济方式发展文化，增加文化的经济总量；参照物质产品的评价标准打造“文化精品”，用当代人评价当代作品的方式，制定标准化评价指标，完成统计学意义上的产品价值评价；还处在用量的增长替代质的提升，通过外延式发展的初级阶段。

可见，文化体制改革的着力点，还是更多的对文化创造和生产的外在组织方式、基础设施和制度环境和保障条件等方面，而没有涉及到文化创造中最核心的文化创意生成，以及自由、独立和个性化的创造过程的层面，还没有真正激发出全社会广泛、自由、独立的文化创造活力。这也就是在文化体制改革不断深化、巨大的文化投入之后，真正具有获得共识、感动人心的文化艺术作品不多的根本原因。因此，文化体制改革还处在解决文化资源“存量”的过程中，没有深入到发展文化资源“增量”的阶段，带有明显的阶段性特征。

四、文化治理的可能

文化治理是国家治理体系和治理现代化的制度安排，是利用和借助文化的功能用以克服与解决国家发展中的问题，对象是政治、经济、社会和文化，主体是政府＋社会，政府发挥主导作用，社会参与共治。国家治理体系是由政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统、思想文化系统等构成的一个有机整体。［6］

文化是人的创造，人是文化的载体。文化治理的首要方法是通过涵养优秀民族文化，培育开放包容的现代文化精神，在对人的精神价值的培养和完善基础上，逐步建立适应时代需要的公民道德，提高文化创造的效率和价值，增强国家治理的水平。公民道德建设是现代国家建设的基础和最终目的，包含一系列具有现代性的文化观念和方法，如平等理念、独立人格、公德意识、慈善观念以及现代政治认知等，这些思想是公民参与文化治理的认识基础和文化条件，是参与政府——企业——社会组织之间治理活动的出发点和方法论，既有对公共权力的认识，又有保护私人领域的方法，是现代公民的重要素质和标志。

因此，在文化治理的目的上，实现文化治理，发展社会主义先进文化，就是要在政治文化上塑造积极公民，在民主的氛围中增强政府与民众的现代公共意识。对于转型中国来说，国家治理必须以弘扬公共精神来改变社会条件，进行现代价值体系的塑造、现代制度体系的构建和现代治理结构的培育，成为人民的彻底具体化和公共性的真正载体——积极公民。［7］

从文化治理的环境上，建立在网络环境中的文化治理，要把“公共心态”作为公共治理起点，要把“分类分级”作为公共治理的内在理念；把“制约平衡”作为文化产业网络运行环境的基本法则，以政府、企业、第三方以及个体为治理主体，在现代制度平台与技术平台上，构建一个具有技术效率、配置效率与制度效率的网络文化治理体系。［8］

在文化治理的手段上，要更加注重治理过程的参与性，更加重视涉及治理环节各个方面的互动性，实现从独断到参与的创新。采用和引进市场机制的手段和方法，通过政府购买的方式，降低公共机构管理运行成本，将市场激励机制和企业的管理手段引入政府的公共服务，使由纯粹的公共部门人员管理向引入私营部门人员转变，增加了管理机构的参与性。同时，非政府组织的参与及其他们的主观能动性的影响，使政府机构不可能继续采取过去的方式进行封闭式管理，促进了参与式管理的发展。加快建构政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动的管理系统，形成在信任与互利基础上的文化治理网络。

［1］滕世华.全球治理进程中的政府改革［J］.当代世界社会主义问题，2002（2）：13－17.

［2］赵红川.中国文化产业管理研究［M］.昆明：云南人民出版社，2013：327.

［3］（美）塞缪尔·亨廷顿，劳伦斯·哈里森.文化的重要作用——价值观如何影响人类进步［M］.程克雄，译.北京：新华出版社，2002：407.

［4］付 春.软治理：国家治理中的文化功能［J］.中国行政管理，2009（3）：51－57.

［5］（匈）雅诺什·科尔奈.社会主义体制——共产主义政治经济学［M］.张 安，译.北京：中央编译出版社，2007：321.

［6］许耀桐，刘 祺.当代中国国家治理体系分析［J］.理论探索，2014（1）：71－73.

［7］张 丽.公共精神与“群众”情境下的中国国家治理［J］.天津行政学院学报，2011（1）：43－46.

［8］解学芳.网络文化产业的公共治理：一个网络生态视角［J］.毛泽东邓小平理论研究，2012（3）：93－96.