完善我国商业保险法律体系之浅见

汪演元

完善我国商业保险法律体系之浅见

汪演元

一、我国保险法律体系的现状

改革开放以来，我国保险业改革发展取得了举世瞩目的成就。我国保险市场由改革开放之初的一家公司、保费收入4．6亿元，迅速增长到2012年的近140家保险公司、保费收入1．55万亿元。中国保险业的迅速增长，服务领域的不断拓宽，市场体系的日益完善，促进了保险法律体系的逐渐健全。自1998年中国保监会成立以来，监管部门高度关注法制环境的建设，不断加强和改进保险法制工作，保险法制建设取得了明显成效，一大批推进保险业合规经营和依法监管的行政规章和规范性文件陆续出台。目前，以保险法为核心，保险行政法规和规章为主干，由保险法、行政法规、行政规章、规范性文件等多层次规范构成的保险法律体系已初步形成。

（一）保险法

广义的保险法是调整商业保险关系的法律规范的总称。狭义的保险法，仅指保险法律制度中的基本法，即《保险法》。商业保险关系包括保险经营关系和保险管理关系。与此相对应，保险法可划分为保险合同法和保险业法两大类。保险合同法以保险合同关系为规范对象，主要包括人身保险、财产保险和再保险合同。保险业法以商业保险经营者为规范对象，内容涉及市场主体组织形式、市场准入、保险产品管理、偿付能力监管、市场行为监管、保险中介监管等。

我国《保险法》采用两法合一的模式，在同一部法律中既为保护投保人与保险人的合法权益提供基本保障，也为保险企业的自主经营和监管机构的职责履行设定基本规则。1995年6月颁布的《保险法》是新中国成立以来的第一部保险基本法。2002年10月，根据中国加入世贸组织的承诺，重点就其中保险业法部分进行了修改。2004年10月，为了适应保险业发展的新形势，保监会启动了保险法的全面修订。2009年2月28日，新修订的《保险法》经十一届全国人大常委会第七次会议第三次审议通过，于2009年10月1日起实施。本次对《保险法》的系统性修订，吸收了中共十六大以来保险业改革发展的宝贵经验和有益探索，针对保险业发展站在新起点进入新阶段的实际，对行业发展和保险监管作出了许多新的规定，进一步完善了商业保险的基本行为规范和国家保险监管制度的主体框架。

（二）行政法规

行政法规是指国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，按照行政法规规定的程序制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称。由于法律关于行政权力的规定常常比较原则、抽象，因而还需要由行政机关进一步具体化。行政法规就是对法律内容具体化的一种主要形式。《中华人民共和国宪法》第八十九条第一款明确规定，作为最高国家行政机关，国务院可以“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。因此，制定行政法规是宪法赋予国务院的一项重要职权，也是国务院推进改革开放、组织经济建设、实现国家管理职能的重要手段。

目前为止，在我国保险领域，先后有三部行政法规：《中华人民共和国外资保险公司管理条例》《机动车交通事故责任强制保险条例》和《农业保险条例》。特别值得一提的是《机动车交通事故责任强制保险条例》。该条例是为保障机动车道路交通事故受害人依法得到赔偿，促进道路交通安全，根据《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国保险法》制定的。该《条例》于2006年3月21日以中华人民共和国国务院令第462号公布；2012年12月17日，中华人民共和国国务院令第630号公布《国务院关于修改〈机动车交通事故责任强制保险条例〉的决定》。交强险是我国首个在全国范围内强制推行的商业保险险种。

（三）行政规章

行政规章分为部门规章和地方规章。部门规章是指国务院各组成部门以及具有行政管理职能的直属机构根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门权限内按照规定程序制定的规范性文件的总称。地方规章是指省、自治区、直辖市以及较大的市的人民政府根据法律、行政法规、地方性法规所制定的普遍适用于本地区行政管理工作的规范性文件的总称。行政规章是行政管理活动的重要根据，其数量之多、适用范围之广、使用频率之高均居行政法各表现形式之首。

自1998年以来，中国保监会陆续发布部门规章近百部。内容涉及商业保险监管的方方面面，着眼于强化风险防范和内控机制建设，促进保险公司稳健经营，保护投保人、被保险人和受益人的利益，完善保险企业公司治理和内部控制的指导性规则；完善监管执法制度和监管责任制度，进一步明确保险监管执法的具体适用程序和准则，探索建立一套明晰的监管责任制度，合理配置监管资源，不断完善监管方式。如《中国保险监督管理委员会行政处罚程序规定》明确了中国保监会及派出机构现场检查和非现场检查过程中的法律程序；《保险公司信息披露管理办法》则规范了保险公司的信息披露行为，保障投保人、被保险人和受益人的合法权益；《保险资金运用管理暂行办法》约束了保险资金运用行为，防范保险资金运用风险，维护保险当事人合法权益，促进保险业持续、健康发展。

（四）规范性文件

规范性文件，是各级机关、团体、组织制发的各类文件中最主要的一类，因其内容具有约束和规范人们行为的性质，故称为规范性文件。目前我国法律法规对于规范性文件的涵义、制发主体、制发程序和权限以及审查机制等，尚无全面、统一的规定。通常对于规范性文件的理解分为广义和狭义两种。从广义角度而言，一般是指属于法律范畴的立法性文件和除此以外的由国家机关和其他团体、组织制定的具有约束力的非立法性文件的总和；从狭义角度而言，一般是指法律范畴以外的其他具有约束力的非立法性文件。目前这类非立法性文件的制定主体非常之多，例如各级党组织、各级人民政府及其所属工作部门，以及人民团体、社团组织、企事业单位、法院、检察院等。

中国保监会根据国务院授权履行行政管理职能，依照法律、法规统一监督管理全国保险市场，维护保险业的合法、稳健运行。由于规范性文件具有制定主体法定性、制定方式灵活性、法律效力普遍性的特点，中国保监会依法合规监管我国商业保险的工作主要是依托规范性文件来进行。中国保监会规范性文件内容涵盖保险监管的方方面面，主要包括综合类、机构管理类、财产保险类、人身保险类、资金运用类、财会类、统计与信息化类、中介类、稽查类等九大类。

二、从保险法律体系的外延提出建议

保险业的稳步、健康、快速发展，离不开良好的法制环境。我国保险业起步较晚，保险法律体系的完善程度与充分发挥商业保险功能的发展要求还有一定差距。中国保监会项俊波主席在2013年全国保险监管工作会议上指出，保险监管工作要远近结合、标本兼治，着手破解行业共同关注的一些难题，其重点之一便是“关于全面梳理和完善监管法律法规体系的问题”。当前，我们要充分认识保险业面临的新形势、新任务和新要求，正确判断保险业面临的新情况、新问题和新挑战，着重从以下方面完善我国保险法律体系。

（一）坚持科学立法原则，平衡各方合法权益

一方面，现代立法应遵循科学原则，这有助于提升立法质量并产生良法，有益于尊重立法规律、克服立法中的主观随意性和盲目性，也有利于在立法中尽可能避免错误或失误，降低成本，提高立法效益。保险法的立法宗旨在于保护所有参与保险关系的当事人，最终促进保险业的发展，发挥保险制度稳定社会的作用。因此，保险法不是单纯地把当事人分成债权人与债务人，或者经营者与消费者，也不应片面强调保护某一方的利益，而应当根据制度的目标，力求实现当事人之间的利益平衡和互利共赢。

另一方面，保险合同有一个重要特点，就是具有“射幸”的性质，因而保险法要运用平衡机制，尽可能地减少结果的不确定性。我们在防止投保方人为地促成保险事故的发生，从而增加保险人赔偿风险的同时，也要避免保险人不公平地利用专业优势将概率较高的风险排除于合同之外，将自己的责任限制在概率较低的风险范围内，从而降低保险的社会功能。只有兼顾两方面，才能有效平衡保险当事人之间的合法权益。

（二）争取政策支持，转化法律红利

首先，完善保险法律制度的根本目标是提高全社会控制和化解意外风险的整体能力。应当根据我国经济社会面临的重点风险因素，针对建立多层次、多方位风险管理体系的客观需求，争取更多的政策支持，如财政支持政策包括完善农业保险补贴政策，建立巨灾保险制度等；税收支持政策包括消费者购买养老、医疗保险产品税收递延政策，政策性和非营利性保险业务的税收优惠等。

其次，积极推动部分重点领域立法，转化政策红利。如新颁布的《农业保险条例》通过规范农业保险活动，将促进农业保险逐步向“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的方向发展，既充分强调市场配置资源的作用，又发挥了商业保险公司在防范风险方面的优势。再如，巨灾保险机制方面有很大的法律制定空间。国外比较成熟的做法，是以政府主导、市场运作为主要模式，建立巨灾保险制度。具体来说，由企业和个人购买巨灾保险，政府提供一定补贴，多家保险公司共同承保，并通过国内外再保险市场分散风险。

（三）定期清理法规规章，完善监管法律体系

一是制定面向新型保险机构和保险业务进行监管的法规规章。法律的制定要以社会实践的不断发展为基础，不仅因法律的性质与功能决定于社会，还由于法律变迁要与社会发展的进程基本一致。具体到我国的保险法律体系，对保险集团（控股）公司、互助保险组织、专属保险公司，以及网络保险、经办服务等创新业务进行监管的法律法规亟需完善。如由“三马”联手设立的众安在线财产保险公司，将突破国内现有保险营销模式，不设分支机构，完全通过互联网进行销售和理赔，主攻责任险、保证险等两大类险种。这就对目前的保险监管体制提出了新课题和新挑战。如何在这种销售模式下保护保险当事人的合法权益，需要保险监管法律法规制定者找到新思路。

二是明确规章和规范性文件制定程序和法律责任。目前我国规章和规范性文件效力的普遍性、灵活性和及时性在保险监管法律体系中占据着主要位置。由于我国法律法规对于规范性文件的涵义、制发主体、制发程序和权限以及审查机制等尚无全面、统一的规定，因而亟需由中国保监会明确规章和规范性文件的制定程序和法律责任。对规范性文件的制定程序中有关立项、起草、调研、审查、决定、公布、解释等系列环节，要分别加以详细规定；对起草规范性文件，应当规定采取多种形式，广泛听取有关机关、组织和公民的意见和建议；对在制定规章和规范性文件中的常见违法违规行为，明确法律责任，进而推动保险法律司法解释和实施细则的颁布实施。

三是建立规章和规范性文件定期清理与专项清理相结合的法律审核制度。近年来，国务院对建立规章和规范性文件定期清理制度高度重视，《全面推进依法行政实施纲要》提出，规章和规范性文件制定机关要定期对规章和规范性文件进行清理。首先，规章和规范性文件清理的重点应当放在与法律、法规不一致，或早期制定的规章和规范性文件存在明显不协调以及可操作性不强等突出问题上；其次，规章和规范性文件清理应当有重点，进行专项清理，每次的侧重点应随着实际工作不同而有所变化；最后，要建立定期清理与专项清理相结合的机制，由职能部门统一协调和牵头，集体决策，提高规章规范性文件的科学性。清理后要向社会公布继续有效及已经失效的规范性文件目录；未列入继续有效的文件目录的规范性文件不得作为行政管理的依据。

（作者单位：广东保监局）