上海公共租界行政诉讼制度探析

(华东政法大学，上海 200042)

上海公共租界行政诉讼制度探析

黄 毛 毛

(华东政法大学，上海 200042)

上海公共租界作为我国近代法制的先驱，最先引入了行政诉讼制度。1869年《土地章程》规定新设立一个法庭领事公堂，该法庭是公共租界内的行政法庭。租界当局通过此行政法庭，在租界内推行行政诉讼制度，监督和制约市政当局工部局行政权的行使。从公堂具体的审判程序及案件可见公共租界内推行的权力分立与制约的理念得到了实施。上海公共租界内推行的行政诉讼制度对于当下的行政诉讼完善和改革也有一些历史的借鉴意义。

上海公共租界； 领事公堂； 行政诉讼

“上海法制现代化的进程始于租界。租界当局通过大量移植现代法制，使上海租界的法制率先实现了现代化。”[1]在行政诉讼法制方面同样也是租界率先引入了行政诉讼制度，设立了中国土地上第一个行政法庭。随着租界地域和权限的发展与扩张，上海公共租界1869年《土地章程》第27款加入了一项新的规定“凡控告公局及其经理人等者，即在西国领事公堂投呈控告”。[2](P299)公局指的就是当年公共租界的市政管理者工部局(Shanghai Municipal Council)，西国领事公堂即上海公共租界领事公堂(Court of Foreign Consuls)。公堂设立主要目的为监督和限制工部局的行政权，审理案件的法律依据是《土地章程》及其附律。公堂做出的判决具有法律效力，一旦确定不能推翻。领事公堂在其存在的半个多世纪里，实际审理了不少的案件，而且工部局败诉的情况时有发生。领事公堂的设立，为近代中国带来了全新的行政诉讼制度，这是上海法制现代化进程中重要的一步。

一、领事公堂的产生

上海公共租界领事公堂系公共租界内特设的一个法庭，其设立的法律依据是有租界“宪法”之称的《土地章程》(LandRegulations)。“此次修改之章程(1869年《土地章程》)的要点如下：五、规定工部局得为原告或被告，设立‘领事公堂’审理工部局为被告之案件。”[3](P58)根据此项规定，1871年1月31日在英国领事馆遂举行了一次领事会议，会上推选安讷克、麦华佗以及熙华德等三人组织第1届西人领事公堂。此次会议还作出如下决定：“待领事团批准后，本公堂将制定本堂所用之诉讼规程，并公布之。”[4]可知领事公堂实际上已于1871年成立，“但由于当时工部局的总董及董事大部分是英籍，有关的控告仍习惯投呈于大英按察使署衙门，领事公堂直至1882年1月才真正的开始进入实质性运作。”[5](P215-228)1882年1月，驻沪领事团重新推选英、德、美三国领事为法官组织新的领事公堂。“同年7月10日，公堂诉讼条例经领事团批准”。[6]自此公堂有了审理案件程序的法律依据。

领事公堂设立的法律依据是有租界“宪法”之称的《土地章程》，又称为《地产章程》、《地皮章程》，系租界各项制度与组织的法律基础。1869年《土地章程》由一特设委员会为之修改，并经租地人会议(纳税人会议)与上海领事团通过，最后得到北京公使团的批准。“西人自‘自由市’计划失败，乃转向修改原有章程以增加工部局之权力。”[3](P58)但另一方面，驻沪领事团不愿看到工部局权力无限制扩大，希望能对工部局权力进行限制。于是1869年《土地章程》有了一个新规定，即如何制约工部局权力，该《章程》规定工部局得为原告或被告，并特设一法庭领事公堂审理以工部局为被告的案件。

1869年《土地章程》第27款规定：“公局可以做原告控告人，亦可以被人控告……凡控告公局及其经理人等者，即在西国领事公堂投呈控告。系于西历每年首有约各国领事会同公义推出几位名曰领事公堂以便专审此等控案。”[2](P299)《土地章程》的这一规定，既说明了领事公堂设立的法律依据又涉及了公堂法官的来源及选任程序，此外还对公堂受理案件的范围作出了概括的规定。领事公堂可受理一切以工部局为被告的案件，领事团是出于制约、平衡与监督工部局的权力而设置领事公堂的。作为被告的工部局在租界内扮演的是政府的角色，所以控告该“政府部门”的诉讼，从形式上看是行政诉讼。

二、领事公堂的组织

依据《土地章程》和《诉讼条例》的规定可知领事公堂由法官若干人和书记官1人组成。领事公堂法官并非专职的司法人员，其系各国驻沪的领事，这是驻沪领事团出于制约监督工部局权力而作出的决定。“每年由领事团推选领事三人，充当领事公堂的法官，不问他所属于哪一国的。1931年，领事公堂的法官改为五人，由领事团每年推选五国领事充任之。”[6]而书记官人选多为领事团秘书兼任，处理相应的文书事务。

(一)法官

从1869年《土地章程》第27款的规定可见，公堂法官候选人为有约国的领事，公堂法官并非为专职的司法人员。根据规定，有约各国的驻沪领事只需在驻沪领事团会议上被推选出来，即可为领事公堂的法官。这里有约国指的是通过不平等条约取得领事裁判权的国家。*鸦片战争后，这样的有约国多达20个。此20国为：英国、美国、法国、德国、俄国、比利时、丹麦、意大利、日本、巴西、荷兰、挪威、西班牙、葡萄牙、瑞典、瑞士、秘鲁、奥地利、匈牙利、墨西哥。参见史梅定主编：《上海租界志》，上海社会科学院出版社2001年版，第293页。但除去单独设立租界的法国领事，1934年1月后废除领事裁判权的德国、奥地利、匈牙利、俄国、墨西哥等5国的领事。理论上，在租界存续的时间里这些有约各国的驻沪领事应该是有平等的机会在驻沪领事团会议上被推选为领事公堂的法官。但实际情况并非如此，法官人选几乎被英、美、德(日)强国所垄断，其他国家的领事很难有机会被选举为公堂法官。这基本上反映了在公共租界内各国实力的对比情况。而华人法官，特别是在1928年华人董事进入工部局后，仍然没有进入领事公堂。

南非最高法院法官理查德·费唐(Richard Feetham)来沪对公共租界各项制度进行调查时，也对领事公堂组织的问题进行过论述。在对公堂的组织进行论述时，其也表示公堂“未曾包括华人承审员在内”。在对公堂将来的组织进行意见性规划时，费唐建议成立一个新的法庭，选派华人进入。“关于法院之将来组织,鄙人建议,该法院至少有承审员3人。其中1人,由中国政府委派。所余2人,应为在上海行使司法权之外国治外法权法庭推事。”[7](P430)可见，在费唐法官眼中这样的公堂还是有存在的必要的。公堂能处理大量的以工部局为被告的行政案件，能起到监督和制约工部局的作用。但为了不引起更多的误解，他又提出了让中国华人法官进入公堂，公堂其他法官由领事法庭的法官兼任。

(二)书记官

此外，领事公堂还设置书记官这一职务，书记官的职责根据《诉讼条例》第2条的规定为“掌理一切文件，并在法庭指导之下，发出及传达或令传达各种通知及文件，并办理往来公文”。一般情况下是公堂自行聘用书记官1人，并公布其姓名、住址。公堂书记官的任职期限为1年，期满后由公堂自行决定是否续聘。

1884年7月28日的会议录是这样记载的：“领袖领事来信说，由于哲沙先生离沪，领事公堂已任命德副领事嘉必烈博士担任秘书，要求董事会按惯例予以公布。”[4]这说明在这之前的公堂的书记官是哲沙先生，其后由公堂自己任命德副领事嘉必烈博士担任。1885年，领事公堂的秘书人选又变成了W·S·易孟士先生，“会议收到了W·S·易孟士先生的来函，内称根据领事公堂第2项规定，他已被任命为该公堂的代理秘书”。[4]

从1930年后出版的中文版《工部局公报》中可见大量的从公堂发来的函件，其不仅载明了公堂法官人员的变动情况，还可了解到公堂书记官人员的情况。从这些函牍的记载和判决书末尾的署名中可知，领事团秘书美国人朗君(Mr ·E ·A· Long)，从1930年起即担任领事公堂书记官，到了1941年“领事秘书朗君，继续充任该法庭之秘书”。[8]

三、领事公堂的诉讼程序

领事公堂按照《诉讼条例》的规定，采用西方现代对抗制的诉讼程序。一般是先由原告或其代理人，甚至是该国领事，向公堂提交诉状。经公堂审查立案受理并通知被告工部局应诉，送达起诉状副本，工部局于14天内向公堂递呈答辩状。公堂在双方当事人对抗辩论的基础上，做出判决，判决一经做出，即生效，对双方当事人都具有执行力。假如一方当事人不服判决，可在60天内提出重审的申请，由公堂自行决定是否重审。“这些都按现代的诉讼程序进行涉及和操作，是一种现代的诉讼制度。”[1]

(一)起诉

案件的起诉包括对被告和原告资格的规定，哪些人可以起诉工部局，具体的程序是怎样的。还有就是领事公堂受理案件是否存在着诉讼前置程序等。此外，正式起诉的案件还需撰写起诉状一份，还需缴纳一定的诉讼费。

根据规定，领事公堂受理的案件的被告必须恒为上海公共租界工部局，采用的是严格的被告属人主义原则。由于工部局获得了法人的资格，以工部局名义做出的行为或者是工部局职员的职务行为都属于公堂的受理范围。虽然《土地章程》规定的是一切以工部局为被告的案件均可诉至领事公堂，但从公堂实际受理的案件来看，公堂一般只受理工部局在履行行政权的过程中与租界内居民产生的行政类纠纷案件。

公堂受理的案件是否有强制的前置程序尚不可知。但一般情况下，案件的原告首先都会向工部局进行申诉，通过律师，函告工部局，对其行政决定、处罚不服，有相关损失的还要求工部局进行赔偿。原告在得不到合理的答复，或者是对工部局的最终决定不服后，会起诉工部局。华人董廷记在受到巡捕房巡捕非法监视之后，立即聘请律师为其向工部局讨要说法。“会上宣读了担文律师事务所的几封来信，其中称，一名捕房华捕进入上述华人住宅监视他，防止他潜逃躲债；并威胁说由此而损害了他的声誉，他将向领事公堂起诉。”[4]

原告应撰写诉讼一份，写明案件的诉讼请求和基本的事实。“控诉人须先投呈文，缮写四份，呈明案件关系事实”。[9]各国的领事法庭也可以代为转交诉状，如在董廷记诉工部局案中，工部局的董事们正在讨论与华人董廷记达成和解，但在再次接见他之前，已由英国领事馆转交一份向领事公堂呈交的诉状。

此外，原告起诉还应缴纳一定的诉讼费。根据《诉讼条例》第16条的规定：“开庭费规定10元。每一通告之发出与传达费3元。记录费由法庭酌定。又诉费之保证金，得由法庭酌定。诉费包括律师费由法庭酌定令缴纳之。”[9]向领事公堂投呈诉讼的费用是比较高的，因为诉讼费用不仅包括一般的开庭费，还有通告费、传达费、记录费以及保证金，甚至还包括由公堂酌定的律师费。诉讼费由原告先行垫付，等判决作出后由败诉方支付。

但也有不少例外的情况，如原告起诉时确实贫困，可向公堂提起免交诉讼费用的申请，由公堂决定是否准许。鱼商家属诉工部局案中，“总董通知董事们说，原告律师现要求公堂准许原告因贫穷免付诉讼费用，目前公堂正在研究这份诉求书。”[4]几天之后董事们得知公堂已达成一致意见“诉讼人免缴公堂费用”。[4]而当出现案件的原告主动撤诉时，诉讼费用由原告方支付。“法律顾问转来领事公堂秘书的一份信，大意是玛礼孙洋行今已放弃他们提出的控告，诉讼费用由原告支付。”[4]

(二)审理

公堂受理案件后，假如原告方认为有遗漏的事项，可增加或变更诉讼请求，但是必须在公堂指定的期限内。“诉讼状之补正及相宜之书状，在法庭指定期间内，得补入之。如法庭认为必要时，得于审讯之前，颁发临时命令”。[9]公堂在收到原告的诉讼后，会及时的将诉状副本发送给工部局，以便其及时的做出答辩。“法庭将诉状副本发交被告，并通知于14日内具答辩书，该答辩书须缮写四份，并由法庭将答辩书副本一份发交原告”。[9]很明显，公堂采用了原告起诉提交诉状，被告应诉答辩的现代对抗制中立主义的诉讼模式。这有利于公堂快速的了解案件的基本事实和辩诉双方的主张及案件的争议焦点，以保障公堂独立的第三方地位和形象。

公堂会选定时期开庭，通过庭审以进一步了解案情。领事公堂的庭审必须公开进行，由书记官对庭审进行记录，“审讯须行公开，其经过由书记官笔录之”。但并非是每个案件都需要开庭，一些特殊的案件可以进行书面审理。“特别案件，其事实经认定者，得依书状判决，不必当事人到场。”[9]双方当事人都可以要求证人出庭。“找求证人，责在当事人，但法庭须设法使证人到场。其证明取宣誓或其他方式，听证人自便。 而证人之审讯，则依法庭之指示行之。”[9]在此期间，公堂法官在必要的时候，会实地的去案发现场进行勘查。如在鱼商家属诉工部局案中，本法庭各推事，曾亲往肇事地点履勘。

如案件需要鉴定，公堂也是认可并支持的，但鉴定的医生必须与本案无利益关系，该医生先前应没有参与过相关程序。佐木马场夫人一案中，“公堂曾要求双方同意去征求与双方无关医生的意见”。[4]人身伤害案件中的赔偿费用的依据必须是具有资质的医生所作出的伤害鉴定结论。在荒山诉工部局案中，“总董指出，除非提出一份因此事件所耗费医药费的报告，否则工部局不能就赔偿金问题提出任何建议，如没有这种报告，则在诉诸领事公堂时，将被迫要求公堂弄清这件事的费用”。[4]同样的，在福田案件中，董事会会议录中也多次提及了伤害鉴定书。

公堂会根据案件的实际情况，特别是一些涉及赔偿问题的案件，进行一些必要的相关调解工作，促成双方当事人和解结案。公堂的诉讼程序一旦启动，对工部局而言，还是有一定的警醒作用。工部局害怕一旦败诉，公堂作出判决，将会形成一个非常不利于自己的先例。因此，工部局会尽量的先进行调解，并在可接受的范围内达成协议，妥善结案，不让事件的影响扩大。在沃尔德玛·比斯旺诉工部局案中，“总董通知诸位董事，由于代理总办进行了谈判，结果以照顾性地发给这位前雇员450两白银，作为其撤回起诉的条件，从而解决了这个案件。”[4]

(三)判决及上诉

公堂的判决可以是当庭宣判，也可以是先做出判决，再书面送达当事人，但这两者都必须公开进行。“判决书由法庭裁判官拟发。或于指定时日在法庭宣读，或用书面传达当事人知照。”[9]假如有一方经过公堂的传达通知而不到庭的，另一方可请求法庭进行缺席审理并判决。但从目前已有的资料来看，公堂似乎并没有出现过缺席的情况，公堂也没有进行过缺席审理或者判决。这是由于公共租界内的西方侨民及受到他们影响很深的华人，都会尽力保护自己的权利，积极参加诉讼程序。另外，被告工部局也会积极应诉答辩，聘请律师出庭。

领事公堂做出判决后，此判决立即生效，对双方当事人都具有约束力。但根据《诉讼条例》第12条的规定：“判决后在六十日内，如有不服，经陈请重审者，法庭如认为合宜时，得重审之。”由这一规定可知，如当事人不服公堂判决，可于60日内向公堂提出重审的申请，公堂收到申请之后，自行决定是否重审，但公堂并没有设立类似上诉庭的组织。

从已有的资料中看出工部局明确的提出过重审请求的案件有：1898年2月的博易滩地权属纠纷案；1907年7月的上海煤气公司诉工部局开挖路面案；1911年1月的黄宗泰诉工部局土地征收案；1911年10月的闸北水电公司诉工部局敷设水管案；1912年1月的莫利诉工部局退职金纠纷案。由于资料的限制，笔者目前并没有见到过由原告方提出的重审请求的案件。

这些案件都是工部局败诉，但最后公堂都没有同意进行重审，公堂似乎是没有启动过一次重审程序。工部局败诉的案件在公堂前期后期都有，但提出重审请求的却只出现在19世纪末和20世纪初。这可能是由于前期公堂的制度还不完善，威信也不够，经常受到工部局的怀疑和指责。当公堂运行了多年后，各项制度和工作都比较完善，公堂的司法威信也已经建立起来。虽然工部局还是会出现败诉的情况，其也会表示对判决的不满。但此后工部局再也没有提起过重审的请求，这也许是工部局自身也觉得公堂一次也没有答应，已经没有必要再自讨无趣。

虽然《诉讼条例》中并没有规定设立上诉庭。但工部局认为，驻沪领事团是北京公使团的下属，对其掌控的领事公堂所作出的判决不服的案件，当然也能够上诉于北京公使团。“如果判决的结果与选民所表明的方向相对立，很可能对上海地方政府产生严重后果。并有可能需要确立一个公认的诉讼程序向北京上诉。”[4]工部局甚至还认为，把案件的相关情况告知北京的各国驻华大使，以便给驻沪领事团施加压力。但这样的上诉北京公使团的程序，及建立北京上诉庭最终也并没有实现。

四、结语

上海公共租界领事公堂是公共租界内特设的一个司法机关。首先从形式上看，公堂有法官的存在，这些“法官”并不是工部局的行政人员，而是驻沪领事团推选的有约国领事。领事公堂的地位是比较独立的，不受其他机关的干涉。领事公堂的审判活动采取的是双方当事人对抗的性质，原告起诉、被告应诉答辩等。其次，从实质上看，领事公堂负责解决公共租界内居民与工部局的纠纷，解决的依据是《土地章程》及其附则等一系列“法律”，领事公堂做出的判决具有法律效力，双方当事人必须履行。

领事公堂的存在，对公共租界内“政府”的扮演者工部局的行政权形式进行一定的监督和制约，促进了租界的法制现代化。特别是那些工部局败诉的案件，进一步的规范了其行政权的行使。这在一定程度上保护了租界内居民的合法权利。另一方面，上海公共租界内的行政诉讼制度的推行，相继被其他租界模仿借鉴，也在一定程度上规范了这些租界的市政管理，促进其法制的现代化。上海公共租界领事公堂及其推行的行政诉讼制度，特别是关于权力分立和制约的理念都是值得我们在完善当下的行政诉讼制度过程中学习与借鉴的。

[1] 王立民.上海租界与上海法制现代化[J].法学，2006，(4)：31～42.

[2] 王铁崖.中外旧约章汇编(第1册)[M].上海：三联书店，1957.

[3] 徐公肃，丘瑾璋.上海公共租界制度[M].上海：上海人民出版社，1980.

[4] 上海市档案馆.工部局董事会会议录(第1-28册)[M].上海：上海古籍出版社，2001.

[5] 孙慧.试论上海公共租界的领事公堂[A].马长林.租界里的上海[M]. 上海：上海社会科学院出版社，2003.

[6] 上海英美租界的合并时期[J].上海通志馆期刊，1932，1(3)：636.

[7] 费唐. 费唐法官研究上海公共租界情形报告书(第2卷)[M].上海：上海公共租界华文处，1932.

[8] 函牍摘要本局接得通知[Z].工部局公报，1939.

[9] 上海公共租界领事公堂诉讼条例[Z].工部局年报，1882.91～93.

[责任编辑许婴校对徐平]

A Study of the System of Administrative Litigation of Shanghai International Settlement

HUANG Mao-mao

(East China University of Political Science and Law, Shanghai 200042, China)

As the pioneer of China's modern legal system, Shanghai International Settlement was the first to introduce in the system of administrative litigation. In 1869,LandActenacted that there should be a new consular tribunal, which should be the administrative court of the International Settlement. With this court, the authorities of the International Settlement practiced the system of administrative litigation within the Settlement, supervised and restrained the performance of the administrative power of the Municipal Administration for Industry and Commerce. Judging from the detailed court proceedings of the court and detailed legal cases, people can find that the idea of power separation and restriction in the International Settlement was successfully carried out. The system of administrative litigation practiced in Shanghai International Settlement has a historic and referential significance for the improvement and reform of contemporary administrative litigation.

Shanghai International Settlement; consular tribunal; administrative litigation

2013-10-17

华东政法大学2012-2013年度研究生创新能力培养专项资金项目“上海公共租界行政诉讼制度调查研究——以领事公堂审理的以工部局为被告案件为考察对象”(20133092)的阶段性成果

黄毛毛(1988-)，男，江西婺源人，华东政法大学硕士研究生，研究方向为上海租界法制史。

D929

A

1004-2237(2014)01-0036-05

10.3969/j.issn.1004-2237.2014.01.008