构建食品安全制度的若干思考

于喜繁

（韩山师范学院政法系，广东潮州 521041）

构建食品安全制度的若干思考

于喜繁

（韩山师范学院政法系，广东潮州 521041）

构建食品安全制度，要增强对食品违法案件查处的时效性，提高查处比率，防范更多违法分子逍遥法外；加大处罚力度，增强对制销劣质食品活动的震慑力；明确监管工作细则，强化对监管者的考核奖惩；认真办理消费者投诉和索赔案件，不断增强消费者的维权意识；重奖食品案件举报有功人员，激发广大人民群众的监督参与热情。

经济人理性；食品安全；劣质食品；监管

食品安全问题是长期困扰我们的顽疾之一。多年来，我们为构筑食品安全监管的科学体系付出了艰辛的努力，并取得了明显的成效。但是，不仅前几年的“苏丹红”、“三聚氰胺”、“地沟油”、“瘦肉精”、“染色馒头”令我们记忆犹新，即使是2013年，社会上也相继爆出了“毒奶粉”、“毒校服”、“毒瓜子”等令人发指的案件。涉案的产品和企业，既有一些不知名的小作坊或黑窝点，也有一些知名度颇高的大型企业。甚至连国酒“茅台”、“肯德基”、“百事可乐”、“德芙”巧克力和“费列罗”巧克力等著名的名牌名标产品，也因为质量问题屡被质疑、曝光和投诉。食品安全问题形势依然严峻。这就在警示着人们，构筑食品安全监管的科学体系仍需努力，构建科学合理的食品安全制度，仍然是摆在我们面前的一项有待科学破解的重大课题。

一、生产者的趋利性与对其经营活动的科学监管

构建食品安全制度的难点，从主体素质层面上来看，主要表现为如何克服经济人理性的破坏力问题。所谓经济人理性，就是指由人的趋利避害动机所驱使的追逐金钱（财富）的欲望。在詹姆斯·穆勒看来，“对每一个人而言这个欲望的存在性是不容否认的。他把这一欲望视为人性的一部分；在他眼里，这一欲望是所有的人类个体都遵从的心理定律”[1]。过去，由于受“左”倾教条主义思想倾向的影响，我们曾经长时期地否认过这一经济人理性的普适性。我国食品安全生产面临的严峻形势，就是这一经济人理性普适性的最好注脚。所谓经济人理性的破坏力是指，这种经济人的自利追求包含着非道德的成分，它对他人和社会必然会造成一定程度的危害。

早在19世纪末，美国制度经济学派的创始人凡勃伦就看到了市场竞争必然诱发欺诈的弊端，指出：“用阴谋诡计来战胜对方并不是竞赛中偶然存在的特点。出于必然的事理，习惯于这类竞赛活动，有助于诈伪习性的进一步发展。”[2]当代经济学家们也大都认为，“如果没有制度的阻拦，人都是机会主义的”[3]。这种看法虽不免有些失之偏颇，但是，“在大部分情况下，人的天生道德控制是很弱的，换言之，人受到道德因素的影响，但是与其他动物相比，人有更大的选择空间”[4]。这就明白无误地告诉我们，如果没有外在制度的有效制约，单凭食品生产经营者们的道德自觉，显然无法实现食品安全的预期目标。因此必须强化对食品生产经营活动的科学监管。

1．增强对违法案件查处的时效性，防止他们长期非法牟利

如果我们能够做到打“早”打“小”，使经营劣质食品者在非法经营活动开始之初就被查处，则不仅对消费者的身体健康不会造成严重的危害，而且经营者也无法凭借制销伪劣食品来大量聚敛财富，更会因此而维护《食品安全法》等法律法规的应有权威，通过及时有效地惩处违法分子而对其他图谋不轨者起到应有的震慑作用。反之，如果听任制销伪劣食品者从容地做强做大再来查处，就会产生负面的导向作用，使许多见利忘义者群起仿效非法致富者，致使制销伪劣食品活动产生横向扩散效应。

例如，轰动全国的河南瘦肉精案。早在2007年，被告人刘襄与奚中杰就非法研制盐酸克仑特罗（俗称“瘦肉精”）这种法律禁止在饲料和动物饮用水中使用的药品，截止2011年3月被查处时为止，近四年时间，这股祸水波及八个不同的省市，给广大消费者身体健康造成了严重的危害。仅河南一个省，在2011年就受理非法制销“瘦肉精”案件59起114人。直到2013年，“瘦肉精”在一些省份仍然“尾大不掉”，难以完全禁绝。现在，违法分子大都不敢再在农贸市场上公开出售“瘦肉精”，但是，在一些个体摊点，我们还经常看到他们仍然在堂而皇之地出售“瘦肉精”，继续通过坑害消费者的身体健康来赚取“黑心”钱。倘若我们能够在这一犯罪活动刚一萌动之时就料敌机先，将其及时查处，就会极大地减轻其危害程度，并大幅度地减少查处成本。

2．提高对食品违法案件的查处比率，防范更多违法分子逍遥法外

食品犯罪同任何其他类型的犯罪活动一样，犯罪案件被查处的比例和查处后所承担的经济与法律责任的大小，是决定行为人是否敢于以身试法的两个主要因素。以前者而言，把所有的犯罪活动都无一遗漏地全部查处，把所有的犯罪分子都一网打尽，当然是最理想的目标。但是，由于查处犯罪的制度难题和高昂的查处成本的存在，这种理想目标显然是绝对不可能完全实现的。因此，在查处成本外生给定的前提下，应尽量提高对食品违法案件的查处比率。如果查处比例过低，多数违法经营者能够牟取暴利而长期逍遥法外，一些原本守法经营者也会觉得自己太傻，便改弦更张、纷纷加入到违法生产经营的队伍当中来。因此，查处食品安全违法案件也会产生所谓的“乘数效应”。即，多查处一起违法案件，就会因此而减少和杜绝它可能引起的十起违法案件；多处罚一个违法犯罪分子，就可能会因此而避免十个人或更多的人走向违法犯罪的道路；多罚没和销毁一公斤劣质食品，也就可能会因此而减少一吨劣质食品被生产出来。

但是，由于非公有制经济和市场经济体制本身特有的制度缺陷，加上我国地域辽阔、人口众多的特殊国情，以及食品行业从业人员众多、分散经营的特点，在今后相当长的一段历史时期内，伪劣食品的威胁将长期存在。少数人（职能部门）监督多数经营者、八小时之内的工作时间监督八小时之外的经营时间的制度难题，将很难找到有效的破解之道。因此，我们必须对食品安全问题面临的严峻形势保持清醒的认识，要时刻谨防已被查处的违法经营活动死灰复燃。例如，仅在2013年，就出现了肯德基后厨黑幕，发生了德芙巧克力和费列罗巧克力频现“活蛆虫”事件，央视曝光了明胶制作假鱼翅事件，更有让广大婴儿家长恐惧的新西兰进口奶粉含有毒物事件，甚至连著名的国酒茅台和知名饮料“百事可乐”也都因配料问题或质量问题被曝光。

但是，所有上述被处理的案件还只是食品违法生产经营活动的“冰山一角”。因为，食品生产包括从农田到餐桌的一系列过程。其中，盒装食品、奶粉、酒类、饮料等有特定的保质期的商品类食品，只是其中最容易监管的部分。至于最难监管的非即食类食品，则不管是宾馆饭店、街摊小吃的制作过程，还是生猪的私屠烂宰和家禽的个体家庭的加工制作过程，都是没有办法纳入全程监管范畴的生产经营过程。由此可见，查处违法制销劣质食品案件，维护我国的食品安全，决不是一蹴而就的应急性工作，必须树立长期作战的思想准备。

3．加大处罚力度，增强对制销劣质食品活动的震慑力

从柏拉图开始起，就已经敏锐地认识到：“不正义的人生活总要比正义的人过得好，在我看来，这倒是一个比较严重的问题。”[5]正是由于没有完美的约束制度，因而，这一几千年之前就被古希腊先哲发现的“恶有善报”的不合理现象，才成为迄今我们无法完全克服的制度难题。以食品安全而论，我们虽然不能完全杜绝有毒有害的伪劣食品的存在，只要我们从严执法，进一步加大对它们的查处力度和惩戒力度，就可以将伪劣食品所造成的危害降到最低限度。

但是，我们对食品安全违法者的惩处力度，却明显与这一从严执法的理念有所偏离。即以2009年6月1日《食品安全法》实施之日起的司法实践来看，本来《食品安全法》的主旨和立法的基本精神，就是要对危害食品安全的非法经营活动从严打击。但是，以前几年在社会上引起强烈反响的两起危害食品安全犯罪案例的处理结果来看，却明显带有量刑畸轻的缺憾。这两起案件是“河南瘦肉精案”和“河北毒奶粉案”。其中，除瘦肉精案的主要责任人刘襄被依法判处死刑、缓期二年执行（实际上已被免死）以外，其余所有的犯罪分子都被判处了无期或有期徒刑。令人最为不解的是毒奶粉案的处理结果。2008年9月至10月，被告人代文明将受“三鹿奶粉事件”影响而被客户退货的奶粉藏匿，2010年5月，等到我们打击三聚氰胺的风头过后，他将38吨毒奶粉销售给孙学丰，并经后者再转卖给他人，致使38吨“三鹿奶粉”重现市场，继续毒害消费者。但是，就是对这种令人难以容忍的重复犯罪行为，被告人代文明和孙学丰却分别被判处有期徒刑七年和十年。这种“重罪不用重典”的奇怪司法现象，又何以能够震慑得住那些利欲熏心之徒！

我们主张对制销伪劣食品的违法犯罪活动重拳出击的基本理由是：首先，只有从严查处才能有效地克服此类违法活动的重复效应。这是因为，食品生产经营者们不是无私无欲的道德化身，“所有的都是在追求私利中创生制度的自身利益最大化的自私的行为人”[6]。既然是经济人，他们就必然会进行成本与收益的理性比较。如果我们的处罚力度太轻，他们的违法收益就会远远大于其被查处后所必须承担的违法成本，从事违法经营活动的净收益就大于零，因而就会驱使他们为了一己私利去制销伪劣食品。有的人甚至被查处和打击数次之后仍不愿罢手，呈现出食品犯罪中的典型的重复效应。这种同一个人或同一个企业不断重复地从事同样的违法经营活动的奇特现象，本身就暴露出了我们的惩罚力度畸轻的局限性。其次，只有从严查处才能克服食品犯罪的横向扩散效应。非法食品经营活动如果长期不被查处，必然会引起一部分意志薄弱者的艳羡，从而诱发强烈的横向扩散效应。正因为如此，人们看到部分食品违法生产经营者受到惩处才会畏法如虎、望而却步；而看到部分侥幸脱逃者逍遥法外又势必会群起仿效、以身试法。

二、监督者惰性与其责任目标的合理制定及奖惩

《食品安全法》明确规定，县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门履行各自食品安全监督管理职责，再加上参与制定本行政区域的食品安全年度监督管理计划的本级卫生行政、农业行政部门，共同构成了广义的食品安全监管部门。以上五大部门的工作人员总体而言，是一支具有较高素质的队伍，他们为维护我国的食品安全，做出了巨大的贡献。但是，与广大人民群众对食品安全的强烈要求相比，他们的监管工作水平和敬业精神当然还有不少的差距。维护食品安全的庄严责任，对加强我国食品监管队伍的建设提出了更高的要求。上述食品监管部门，只有不断地提高自身素质、克服软弱懒散状态等惰性，才能更好地适应形势发展的这一新的要求。

1．不断提高食品监管人员的待遇，调动其监管热情和积极性

我们在一个拥有13亿人口的庞大国家里实行市场经济体制，这就给市场监管带来了西方发达国家所从未遇到过的复杂的监管难题。加以食品生产活动高度分散化的特点，从农田到餐桌、从超市到零售网点、从街摊小吃到宾馆饭店、从食品企业到个体家庭的食品加工制作过程等等，广义上都可以纳入食品监管的范畴。这样，上述监管部门就面临着人数少、任务重的永恒难题。不仅如此，食品监管还会面临着由社会来获得监管收益而由监管者个人承担监管成本（诸如得罪人、遭打击报复等等）的外部性因素。因而，如果不注重调动监管者的积极性，不关照他们的切身利益问题，就无法实现食品安全的预期目标。

因为，监管者的行为也要受理性选择的动机的影响，即也要进行成本与收益的理性比较，甚至也要奉行成本最小化和收益最大化的目标。诚如熊彼特所说的：“人类心理上的理性态度首先是由于经济上的必要性才不得不如此的；就是说，日常经济工作才使我们人类获得理性思想和行为的基础训练——我毫不犹豫地说，所有逻辑俱来自经济决策的模式，或者用我爱用的话说，经济模式是逻辑的母体。”[7]既然如此，我们要强化食品监管，就必须提高监管部门的经济待遇，重奖监管有功人员，增强食品监管工作的荣誉感和其在社会各阶层当中的吸引力、向心力。只有这样，才能克服敷衍塞责、玩忽职守、徇私舞弊和消极无为现象，切实增强监管者的工作热情和监管积极性。

2．明确监管工作细则，强化对监管者的考核奖惩

食品安全监管者作为经济人，必然会受到休闲安逸（懒惰）动机和不得罪人的动机的双重诱惑，甚至还要经受住来自被监管者们施以的金钱利诱的考验。因此，如果不对监管者的工作实行严格科学的奖惩制度、坚持奖优罚劣的原则、实行规范的进入退出机制，自然会在客观上鼓励和纵容食品监管中的有法不依、执法不严和违法不究现象，有的甚至还会成为被监管者——食品生产者从事非法经营的黑保护伞。

以前几年查处的震惊中外的河北三鹿集团毒奶粉事件为例，三鹿毒奶粉事件事态扩大的主要原因是，三鹿集团公司和石家庄市政府在获悉三鹿奶粉造成婴幼儿患病情况后，隐瞒实情，不及时上报。三鹿奶粉事件给我们的深刻启迪是，地方政府基于财政税收动机和“面子”动机，不愿意自动地去揭自己的疮疤——暴露本辖区的阴暗面，即使没有为食品非法生产者所收买、为其非法经营活动充当黑保护伞的领导干部，地方政府对待查处本辖区内影响食品安全的案件通常也持消极观望的态度。可见，如果没有严格的食品安全责任目标考核与奖惩机制，就无法激励和约束着监管者去自觉地承担起监管职责，为食品安全而竭尽全力地工作。

三、消费者投诉难与普通群众的冷漠观望及其克服对策

弥补食品安全职能部门监管人数上的劣势的对策之一是，激发比食品经营者在人数上占有绝对优势的广大消费者和普通群众的监管参与热情。

消费者和普通群众人数虽然众多，但是，由他们参与监督食品生产经营活动也存在着许多特有的制度难题。一是消费者和普通群众高度分散。由于分散成为无数个孤立的个体家庭或原子个人，他们的意见无法凝聚成一个集中统一的意志，因此无法改变食品生产者强、食品消费者弱的博弈格局。二是消费者和普通群众因受知识能力约束，对许多伪劣食品缺乏应有的辨别和监督能力。例如，普通消费者识别青菜萝卜的质量容易，但他们仅凭感官直觉辨别有毒奶粉、假酒和地沟油则困难。三是消费者投诉成本高昂。其中包括投诉无门、投诉无人理睬或者久拖不决，最后不了了之等时间和精力成本，使许多消费者望而却步。加以单个消费者所购买的任何一种食品都毕竟是数量有限，因而不仅本人不愿意通过向工商管理部门投诉或通过诉讼法律途径来加以解决，而且有关部门也往往认为是小事一桩而不愿理睬，因而多以自认倒霉完事。四是消费者和普通群众的投诉或者举报，存在着一些正外部性不能全部内在化为他自己的收益。任何一个消费者在购买到伪劣食品后都知道，受骗上当者有成千上万，他自己只是这些不幸者之一。如果他去带头起诉或者举报，将制销伪劣食品者绳之以法，将会使其他许多人因此而免受其害，但却需要由他自己来承担投诉所必需的时间、精力乃至诉讼费用和对方的打击报复等多种成本。理性人这时的合理选择似乎只能是选择忍让，让别人去投诉或者举报劣质食品生产经营活动，自己选择“搭便车”的策略。

因此，必须激发广大消费者和普通群众的监管参与热情。

1．认真办理消费者投诉和索赔案件，不断增强消费者的维权意识

消费者基于自身的利益驱动，其利益指向性与食品监管部门的工作目标有着永远的一致性。因此，消费者的投诉和索赔诉求，客观上为食品监管部门提供了免费的查处信息。各级工商行政管理部门必须转变观念，怀着感恩的心情来对待消费者的投诉和索赔要求，通过受理他们的投诉，来履行自己的食品监管职责。应当承认，食品经营者强、消费者弱的局面之所以能够形成，不仅凸显了广大消费者在非法经营者咄咄逼人的攻势面前的软弱无助，也同时凸显了食品安全管理部门对消费者利益的漠视和消极无为状态。有了政府职能部门与广大消费者之间的通力合作，食品经营者就不敢再以身试法，消费者也会从积极投诉中尝到甜头而不断增强维权意识。

2．广泛宣传伪劣食品的危害及其鉴别方法，提升消费者的防伪能力

要通过电视、报纸、电台和网络等各种传媒形式，以及出动宣传车、开展现场咨询服务、有奖答题比赛等，不拘一格地向广大消费者和社会公众普及食品安全知识。就消费者在购买食品时应该注意哪些问题、购买到假冒伪劣食品该怎么办等向消费者答疑解惑，帮助消费者购物时养成查询营业执照、注意食品包装标识、查看生产日期与保质期、检查食品的标签、色泽等良好习惯。还可以就一些具体的假冒伪劣食品的鉴别方法，举办各种专题性的知识讲座，使消费者成为科学维权的行家里手。只有这样，才能对制销伪劣食品活动釜底抽薪，彻底铲除它们滋生蔓延的土壤。

3．降低消费者的维权成本，逐步增加维权收益

《食品安全法》第九十六条做出了关于“十倍赔偿”的规定，这是增加消费者维权收益的重大举措。有的地方为了节省消费者的维权成本，还创造性地出台了许多便民利民的新规定。例如，早在几年前，许多省份就已经开始实施了《消费者购买假冒伪劣食品工商部门先行赔付试行办法》。该办法规定，消费者买到假冒伪劣食品，可以向当地工商部门申请，由工商部门先行赔付。实施这种《办法》的目的，旨在减少消费者维权成本，鼓励消费者投诉和增强食品经营者自律意识。

有了上述各种有利于消费者维权的法律与政策规定，消费者维权之路并不能因此而自动地变成一片坦途。因为，消费者买到“问题食品”向工商部门投诉后，工商部门需组织消费者和经营者当面调解，一旦经营者不同意这种调解，消费者只能向法院起诉。所以，不管是调解还是起诉，消费者都必须直接面对经营者，因而必须要有不怕得罪人的勇气才行。这是因为，对于经营者来说，即使是对消费者进行十倍赔偿，他可能也根本不在乎。但是，食品监管部门必然要进行的处罚，却往往是经营者无法承受的。如果他们不从自身寻找原因，而是迁怒于投诉他的消费者，就会引发打击报复案件的频繁发生。因而，构建行之有效的投诉人保护制度，仍然有许多问题需要进行创造性的探索。

4．重奖食品案件举报有功人员，激发广大人民群众的监督参与热情

与消费者购买到伪劣食品之后的投诉维权不同，没有购买到劣质食品的普通群众对于查处伪劣食品问题，似乎因为事不关己就更加漠然置之了。虽然，任何人都知道，如果任凭劣质食品自由泛滥，下一个购买到这些食品的也许会是他自己。但是，人们还是会受“搭便车”动机的驱使，对这种制销劣质食品现象持容忍和冷漠观望态度。“搭便车”是指，人们想要自己不付成本、而由别人来付成本自己却白白地跟着参与分享收益的行为和动机。正如奥尔森指出的：“尽管集团的全体成员对获得这一集团利益有着共同的兴趣，但他们对承担为获得这一集体利益而要付出的成本却没有共同兴趣。每个人都希望别人付出全部成本，而且不管他自己是否分担了成本，一般总能得到提供的利益。”[8]我国普通群众对于制销伪劣食品现象的熟视无睹和冷漠观望，正是这种“搭便车”心态的真实写照。克服这种冷漠观望的不参与现象的有效对策，就是对参与者——举报人进行选择性的激励。因为，“在缺乏强制或选择性激励的情况下，大团体的成员将回避承担提供集体物品的责任”。[9]

对普通群众参与食品安全监管活动进行选择性激励，这在实践上十分便于操作，这就是重奖举报食品违法案件的有功人员，让举报者先富起来，以激发广大人民群众的监督参与热情。目前，陕西、广东等省的工商、质检部门都创造性地出台了各自的重奖办法，明确规定对于普通群众举报食品违法案件的奖励标准，实行上不封顶的原则。这对于调动广大人民群众的参与热情，积极检举和揭发食品违法经营活动，无疑会起到有效的激励作用。但是，各地对于为举报人保密的制度设计却有着不同的理解和做法。例如，有的地方明确规定，对于匿名举报不予受理。这种做法虽然也有其自认为是充足的理由，但这种制度设计的局限性也是显而易见的。一般而言，由于消费者是伪劣食品的直接受害者，经营者在消费者面前自知理亏，多少总有一些负罪感，因而，他们对消费者的维权投诉行为往往并无多大的怨恨，报复之心也就不甚强烈。但是，经营者对于普通群众的举报通常则怀有刻骨仇恨，惩罚这些“好管闲事者”的强烈的复仇动机往往使他们失去理智。因此，为了保护普通群众的参与热情，鼓励他们积极举报食品违法案件，应积极接纳和重视匿名举报行为。不管采取何种举报形式，只要为我们查处食品违法案件提供了有价值的线索，就应该一视同仁地予以奖励。但是，令人感到非常尴尬的是，在实践中，许多举报者因为慑于被打击报复，所以，不敢到执法部门去领取自己所应该得到的举报奖金。这就启示我们：光有重奖的激励措施，还是远远不够的。还必须对举报人做好保密工作，保护他们的人生安全，更保护好他们的积极参与热情。

[1][荷]杰克·J·弗罗门．经济演化[M]．李振明，刘社建，译．北京：经济科学出版社，2003：250.

[2][美]凡勃伦．有闲阶级论[M]．蔡受百，译．北京：商务印书馆，1964：197.

[3][德]柯武刚，史漫飞．制度经济学：社会秩序与公共政策[M]．韩朝华，译．北京：商务印书馆，2000：320.

[4][冰岛]思拉恩·埃格特森．经济行为与制度[M]．吴经邦，李耀，译．北京：商务印书馆，2004：260.

[5][古希腊]柏拉图．理想国[M]．郭斌和，张竹明，译．北京：商务印书馆，1986：31．

[6][美]安德鲁·肖特．社会制度的经济理论[M]．陆铭，陈钊，译．上海：上海财经大学出版社，2003：215.

[7][美]约瑟夫·熊彼特．资本主义、社会主义与民主[M]．吴良健，译．北京：商务印书馆，1999：198．

[8][美]曼瑟尔·奥尔森．集体行动的逻辑[M]．陈郁，郭宇峰，译．上海：上海人民出版社，1995：18．

[9][美]格林·沙皮罗．理性选择理论的病变[M]．徐湘林，袁瑞军，译．桂林：广西师范大学出版社，2004：108．

Thoughts on the Construction of Food Safety Systems

YU Xi-fan
（Department of Politics and Law,Hanshan Normal University,Chaozhou,Guangdong,521041）

For the construction of food safety systems,it is necessary to enhance the timeliness to investi⁃gate and punish illegal food cases and to raise the punishing ratio,so as to keep other unpunished criminals on guard.Strengthening policies of punishment could frighten the activities of making and selling low-quality food.The supervising rules should be detailed and so should the assessment for supervisors and governors.Con⁃sumers’complaints and claims should be carefully handled,and consumers’awareness in protecting their rights should be strengthened.Furthermore,rewards should be given to those who expose and report the illegal cases for the purpose of stimulating and inspiring the enthusiasm from the masses.

economist’s rationality；food safety；low-quality food；supervising and governing

F 062.6

A

1007-6883（2014）04-0040-06

责任编辑 黄部兵

2013-10-18

韩山师范学院教授博士科研启动项目（项目编号：QDXM2011.11）。

于喜繁（1957-），男，山东蓬莱人，韩山师范学院政法系研究员。