慈善事业：美、英的实践模式及其启示

刘雨时，高小枚

（湖南师范大学社会学系，湖南长沙410081；长沙理工大学马克思主义学院，湖南长沙410114）

慈善事业是一项建立在社会捐赠基础上的社会救济事业，是一种有组织的民间群众性互助活动。有学者把历史上的慈善活动归于“慈善事业”这一范畴，如张奇林认为：“慈善事业是一个历史范畴。尽管关于慈善事业的起源有不同的说法，慈善事业在不同的社会形态和社会制度下有不同的表现形式，但从本质上讲，慈善事业是一种救济行为，施惠者与受惠者是慈善事业的两个基本要素，这对不同时代和不同民族的慈善事业来说，具有普遍意义。”[1]由此可见，慈善事业是社会生产力发展到一定阶段、社会文明发展到一定程度的产物，同时也受社会历史发展诸多条件的制约，又因各国文化历史的不同而有差异。从被曝光的“诈捐门”事件到红十字会陷入信用危机，以及世界杰出华商协会募捐20亿的非洲“希望工程”事件，甚至最能筹款的慈善组织河南宋庆龄基金会也发生了巨额善款去向不明事件，由此可见目前中国的慈善事业面临着严峻挑战，而慈善信息不透明则成了阻碍中国慈善事业前进步伐的根本原因。西方国家有着成熟的慈善文化、慈善机构和完善的配套制度，公众不必担心自己的善款不能被善用，其慈善事业无论在运作方式还是运行规范方面都已日臻成熟，很多经验值得我们关注、学习、研究和借鉴，有利于完善我国公共慈善事业的建设。

一、美国的慈善事业

美国并没有单独的慈善法，然而根据联邦税法慈善组织的活动必须限于公益性。因此美国慈善机构在文化教育、医疗卫生、妇女与儿童权益保护、老年人服务、就业、环保、社区改造、移民、预防青少年犯罪、消除贫困等方面等发挥着十分巨大的作用。

1.民间主导型的实践模式

公众捐赠是美国慈善事业的主体。美国每年的慈善捐赠达到3000亿美元以上，居世界首位，包括个人捐赠、企业捐赠、基金会捐赠和公益劳动捐赠。87%的美国人信仰基督教，遵从基督教的道德准则，许多人把公益事业看作基督教道德原则的实践并从中获得极大的精神满足。[2]2010年，世界首富比尔盖茨和股神巴菲特领刮慈善风暴，共同倡议亿万富豪们捐出一半家产，并且巴菲特已带头承诺将自己家产的99%捐给慈善事业。据《财富》杂志报道，福布斯列出的全美400名最有钱的富翁的净资产约为12000亿美元，那么如果盖茨夫妇和巴菲特的倡议成功，他们至少能募得6000亿美元的承诺捐款，这将会是美国慈善事业又一次非常大的飞跃。在美国的慈善事业中，慈善不只是富人的游戏。美国劳工统计局的数据：2007年美国最穷的1/5家庭平均税前收入为1.05万美元，他们将收入的4.3%捐给了慈善活动；而最富有的1/5家庭的税前收入为15.39万美元，用于慈善的收入比例仅为2.1%。[3]捐赠财产也并不是美国慈善事业的唯一途径，有钱出钱没钱出力在美国也是屡见不鲜。1998年，美国56%的成年人参加了志愿者工作，从事199亿小时工作，他们的贡献相当于900万全职雇员，创造价值达2250亿美元。[4]

在美国，慈善事业已经形成完整的产业链：政府通过立法和税收政策鼓励社会办慈善；专业的评估机构对各类慈善组织进行评估并公报；然后企业和个人向满意的慈善组织捐款；媒体、公民对慈善机构的善款使用情况享有知情权和监督义务；政府、企业和慈善机构、社会组织相互协调彼此合作形成良性循环，共同满足社会需要，解决社会问题。

2.税收激励下的慈善动机

美国税收制度激励是美国慈善动机的润滑剂。1913年美国正式开始征收所得税，随着时间推移税率逐渐提高，累进幅度逐渐增大（最高时达94%），而从1917年开始，美国税法对私人慈善捐赠给予了个人所得税优惠待遇，且几乎所有州都免征慈善组织的房地产税。此外，美国还开征遗产税与继承税，它们都具有高税率、累进制的特点，这从客观上促进了社会财富的再分配，也为美国的慈善捐赠提供了外在的激励机制。为了合法避税，美国一些富翁往往通过家属信托、基金会、慈善捐赠等方式，在生前就对其财产做好安排，这也正好成为慈善事业的主要捐赠来源。[5]此外，美国税法给宗教、慈善、教育等组织以免税待遇：慈善组织不需交所得税；捐赠者捐赠的钱数将从个人所得税中减掉。企业如果捐赠给慈善机构，公司便享有减税待遇，这极大地鼓励了个人和企业的捐赠行为。其中向公共慈善机构捐款要优于向私人基金会捐款；对现金和财产的捐赠有不同待遇。向公共慈善机构捐款的更为优惠待遇包括这些机构更容易获得更多的公共支持和相应的更大公共责任。对现金和财产的捐赠有不同的待遇是指评估财产（尤其是某些特殊的财产）的固有困难（以及潜在的滥用），以及在计算捐赠人可扣除数额时都会考虑对任何已捐出财产可能的资本利用的必要性或明智之举。[6]

国家对基金会的运作有大量的免税减税优惠，使得慈善基金会可以获得其他企业无法企及的高回报。2003年美国人捐赠2410亿美元给慈善公益机构，人均善款460美元，占当年人均GDP的2.17%；2005年，美国人的慈善捐助达到2603亿美元，人均捐款878美元。美国的捐款额每年都在2000亿到3000亿美元，个别年份高达6000亿美元。[7]有必要说明的是，美国人已经看到了慈善事业要想更有希望地生存下去，就要把减税看作是公众消费的一种形式，确保其社会利益比国家在税收上放弃的财富更有价值，事实上减税即增长慈善捐助。

3.稳定的社会公信力

个人捐助一直是美国慈善捐赠的主要来源，主要原因是捐赠者十分信任接受捐款的慈善机构能把钱物真正用于其所关注的事业。与国内不同的是，政府对慈善机构的约束机制主要体现在对慈善组织的界定及对财务活动的监督上，任何人要成立免税性质的慈善组织都必须经过政府的严格审查，符合既定的条件。另外，慈善机构的所有活动和财务都得面向社会公开，任何公民都有权查询账目。慈善机构每年向政府提供的年报必须如实反映所有的财务活动细节，一旦发现造假行为，相关董事可能会被收以高额税收，慈善机构甚至会失去免税资格。[8]

第三方评估机构是美国慈善发展到一定阶段的产物，这些评估机构属于非营利性组织，不接受任何被评估机构的费用或资助，而是通过其他渠道获得经费进行评估，并把结果公之于众。评估机构会对各类慈善组织如教育、健康、环境、动物保护等进行评估，提供各慈善机构规模、开支额、执行官报酬等单项前十排行榜，公众参考评估机构的数据决定是否对其进行捐赠。然而，这种评估机构在国内尚未形成规模。

二、英国的慈善事业

英国是世界上第一个对慈善事业立法的国家，也是慈善法律体系较为完善的国家。早在1860年英国政府就专门成立了“慈善委员会”来监督管理慈善组织的行为，增进公众参与慈善事业的信心。《2006年慈善法案》规定：慈善组织的目的必须是公共利益；慈善组织必须是义务的，不但慈善组织不能谋取任何利益，慈善组织的管理人员也不能领取任何报酬；慈善组织不得从事任何非慈善活动。一系列的法律法规对英国民间公益事业和公益慈善组织的发展起到了十分积极的作用。

1.“政府资助为主、民间组织为辅”的慈善模式

英国慈善组织的经费主要来自于中央或地方政府的资助和社会募捐。其中，英国政府提供给慈善组织的慈善资助总额大约相当于慈善组织每年营业总额的1/3。为推动慈善事业的发展，英国政府不仅每年提供巨额的财政支持，同时建立了一套完备的行政支持体系和独立于政府的登记监督体系，积极有效地推动了政府与民间的合作，强调政府与民间公益组织的一致性，价值观和互补性功能合作关系。英国的慈善组织与政府间的关系可以说已经发展成为一种合作伙伴关系，英国的慈善组织同其他组织一样，具有获得政府资助的公平权力。英国慈善事业所呈现出的是一种政府与民间的积极合作同时政府将资助慈善组织作为一项义务制度化的局面。

民间组织以民间性、自愿性、非营利性为主要特征，区别于政府部门和企业。一般认为，政府的官僚作风难以适应日益繁杂的各项社会事务，而企业由于逐利的天性，不可能为社会成员提供全面的公益性服务，因而需要独立的第三部门来为社会成员提供各种社会服务，民间组织由此得以发展繁荣。民间组织掌管着大量的社会事务，从环保、教育、济贫到各种为会员服务的协会和行业组织，深入社会各个领域，且具有很强的公信力，凭借筹款为社会提供各种服务，创造了大量的就业机会，其影响力不容小视，俨然成为与政府、企业并驾齐驱的三驾马车之一，因此民间组织被称为“第三部门”。[9]

2.英国慈善的监管制度

英国有着20万家慈善机构，是世界上慈善事业最发达的国家之一。其发达的慈善事业给英国社会带来了巨大便利，为世界慈善事业提供了许多有益经验。英国2006年的《慈善法》最大的进步是对慈善事业的监管进行了较为详细的规定，其明确了慈善委员会的法律地位——是具有特殊地位性的主管民间公益性事业的政府机构，它只对议会负责，具有完全独立性。也就是说虽然慈善委员会的领导班子由相关政府机关的部长任命，但是其行政职权却不受任何政府部门管束。这一方面保证了其职权的独立性和透明性，另一方面保障了慈善资源的有效利用。[10]慈善委员会的监管主要涉及慈善组织的注册管理和慈善组织的运作管理。

（1）对慈善组织的注册管理是慈善监管的基础，慈善委员会的工作人员依照法律法规制定相关的细则分两步对材料进行评估——对慈善组织的评估和对人的审查。对慈善组织评估主要是确定该机构是否是公益性的，其组织使命是否符合《慈善法》对民间公益事业的定义。对人的审查则是确认申请组织管理层人选。已登记的慈善机构获得稳定的法律地位、享受税收减免政策、纳入《慈善法》的管理范围且在筹款等社会活动中得到大众的信任。值得一提的是，受某一慈善组织登记影响的人或总检察长、该组织的慈善受托人可以提出异议并向高等法院起诉，以反对慈善委员会将某一组织登记为慈善组织，或主张将某一组织从登记簿中注销。慈善委员会若认为某一组织不再符合慈善组织条件，也可撤销其慈善组织资格。

（2）对慈善组织的运作管理制度方面，慈善委员会需要定时获取、评估和公开发布有关慈善委员会工作目标和日常工作情况的所有信息，确定和调查公众反映的管理不良情况或违法行为，及时采取防范和补救措施，还要为政府各部的部长提供关于慈善委员会工作目标和日常工作情况的信息，提供相关的咨询服务并提出有关建议等。[5]慈善组织获取公众支持、取得较好公信力的一个必要手段就是信息公开。为保障慈善组织财务的公开透明，慈善委员会对于较大的慈善组织还专门设立了审计与财务年度检查制度，根据2006年《慈善法》规定：年收入在1万~50万英镑之间的组织，如果其章程没有明确的审计规定，其必须接受独立财务检查员的检查；对于年收入超过50万英镑的慈善组织，其必须接受专业的年度审计。

三、美、英两国慈善事业管理模式对我国慈善事业管理的启示

随着改革开放的不断深入和市场经济的进一步发展，我国已进入了各社会要素不断分化组合、各种社会利益日益复杂的经济社会转型期。在我国当前的社会发展中，主要的社会矛盾集中体现在民生就业、社会保障、贫富差距等领域。慈善事业作为一项社会事业，代表了一种社会治理的力量，它可推动我国经济社会的发展、可平衡社会矛盾，在构建社会主义和谐社会方面发挥重要作用。中国超过日本，与美国成为经济总量最大的两个国家已成事实；中国在如何扩大民间慈善资源的功效方面，也随之面临着新的机遇和挑战。在建立健全慈善捐赠信息统计、专业分工和监督制度方面，中国可以适当借鉴美国和英国行之有效的相关经验，促进与现代社会发展相适应的慈善事业蓬勃发展。目前，我国慈善事业在总体上呈现出：慈善组织大量涌现、志愿者数量逐年增加、慈善捐赠总额增长明显、公民慈善意识不断增强等有利趋势。

但是由于我国慈善事业起步慢、底子薄、基础弱，不可避免的还存在一系列亟待解决的问题：①发展慈善事业相关的政策、法律、法规尚不健全和完善。我国尚没有针对性、特定性的专门规范慈善（公益）组织的实体内容的法律与法规条款，即使是已经颁布的有关法律、法规政策，亦因缺乏具体的、可供操作的配套政策而难以落实。②民众观念滞后，慈善事业发展所需要的社会氛围尚未形成，一些人仍对慈善事业存在着认识上的误区，慈善事业理念与发达国家存在较大差距。③正规的慈善机构的数量太少，慈善捐赠水平较低。据了解国内正规注册的慈善机构有300万家，还有400多万家慈善机构是未经注册仍在运作的。大量的民间慈善组织游离在监管范围外，导致了大量的捐赠资金流失和慈善资金不合理的使用。④正规的慈善组织自身亦存在着不适应发展需要的弱点。部分慈善机构的组织建设还不规范，组织的程序不透明、管理制度不规范、监督机制不健全，慈善募捐的方式缺乏足够的吸引力，慈善工作人员的专业素质还有待提高，慈善组织的运行还缺乏透明度，慈善公益系统的自律还有待强化。⑤慈善资源分布不均匀。具有官办背景的大型基金会不仅拥有充足的资金优势，在税收方面还享有优惠权，在慈善市场属垄断地位，而小型的民间慈善组织缺少公信力，在资金的获得与税收优惠上往往处于劣势。⑥许多“慈善”闹剧和黑幕的频繁曝光，严重打击着我国慈善事业的公信力，严重摧残着大众内心的慈善与道德信念等。以上诸多问题制约了我国慈善事业的发展。参照英美两国的慈善经验，笔者提出一些建议：

1.完善慈善法律体系

虽然在慈善立法这一块的法律我国已有一定的涉及，但大多针对特定领域的立法，缺乏一部基础的、统一性的法律，这样容易出现法律法规之间的冲突。参照英国颁布的《慈善法》，我国的慈善基本法在法律的定位上，也应当明确规定慈善原则、慈善概念、慈善管理机构等法律制度；同时该法也应当明确慈善事业的组织法律制度，详细规定关于慈善组织的设立条件、设立程序以及慈善组织的运作原则和免税优惠政策等。对于我国的现实情况来说，按政策规定行事是一条不成文的规定，所以一旦慈善基本法出台后，可以以慈善基本法为核心，修改相关部门的法律规章，避免规定上的矛盾，日积月累形成一个完善的慈善法律体系。值得说明的是，我国的慈善基本法也应有明文条目来保障公民的知情权。英国的《慈善法》明确规定：公众中的任何成员只要交付一定合理的费用，就有权获得慈善组织的年度账目和财务报告；在美国，慈善机构每年都必须向国家税务局上报年度财务报表，要求提供的信息十分详细，包括慈善机构前5名收入最高的成员名单、前5名报酬最高的合同商名单以及筹款所需的花费，甚至报表还要求提供与所有董事会成员有关的金融交易记录。[11]国内如果能做到这点，相信能逐步解除日益严重的信任危机。

2.降低慈善组织的进入门槛

受儒家的仁爱大同思想影响，促进慈善事业已是弘扬我国优良传统的需要，“慈善不是钱，是心；人人可慈善、人人能慈善”。然而，目前我国慈善组织申报过高的门槛限制了很多想为慈善事业添砖加瓦之人。据基金会管理条例规定：全国性的慈善组织注册前要有10万元以上的活动资金，地方性的有3万元以上活动资金；设立基金会的，全国性公募基金会的原始基金不低于800万元，地方性公募基金会不低于400万元，非公募基金会不低于200万元。社团条例规定：在人数上社团成立必须有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个等。此类硬性规定在一定程度上限制了我国慈善组织的发展。在英国，只要组织确定其目的必须是公共利益、组织必须是义务的并且不谋取任何利益、其管理人员不收取任何报酬就可注册为慈善组织，且除去在慈善委员会注册的慈善机构，法律没有明确的慈善组织向当地政府部门注册即可，谁给慈善组织注册谁就负责监督管理。这样一来降低了入行的门槛，二来节约了行政成本，三来给了地方政府压力，使其更好地行使监督管理权。

3.加速慈善组织的内部结构治理

在我国现有的法律制度中，慈善组织并不是一个独立的概念，也没有作为一个独立的组织体系存在。我国慈善组织普遍缺少自治性，官办色彩浓。有的民间慈善组织因没有注册而缺少组织性，有的官办慈善组织缺少民间性。慈善组织在资金来源上主要依靠政府拨款，组织的人士豁免权也很大程度受政府控制。所以很多慈善组织内部管理行政色彩过度浓厚，很多的国家现职工作人员兼任慈善组织法定代表人，很多地方慈善总会的法定代表人由当地民政局长兼任。[12]慈善机构内部各部门协调分工是慈善事业蓬勃发展的基础。决策权、执行权、监督权必须三权分立，大型的慈善机构须设立三个不同的职权机构，使三权能相互、有效的制约，而且要健全民主选举、民主监督、民主决策制度。规定现职国家工作人员不得兼任慈善组织领导人的职务，以保持慈善机构的独立性。引入捐赠人、受益人参与内部治理，加强对慈善组织运作的监督。

4.加强政府对慈善组织的支持力度

在中国，慈善事业的兴起必须需要政府的支持，但支持不等于干预。美国是世界上最发达的国家，尚不能独靠政府解决一系列的社会问题，这些问题如果单靠政府去解决政府机构势必像雪球一样越滚越大，政府开支增多，税收加重，矛盾也会随之增多。美国政府鼓励社会办慈善符合“小政府，大社会”的社会发展趋势，有利于发挥慈善机构的功能作用。鉴于国内的特殊国情，我国政府应减少对慈善组织不适当的干预，强化慈善组织的民间性、自治性，妥善的处理与慈善组织的关系，共同商讨解决面临的问题，加大慈善宣传和慈善表彰奖励，引导更多人关注慈善和参与慈善。值得注意的是，现代慈善事业的发展在一定程度上有赖于经济利益的驱动，因为慈善事业是在以社会成员自愿捐赠为经济基础的，但在市场经济条件下资本总是要追求利润最大化，要想公众从自己袋子中把钱掏出来搞慈善事业光靠宣传、道德显然还不够，这就需要政府制定一系列的优惠政策，向慈善事业倾斜。美国政府的税收政策对慈善组织和向慈善组织捐助的机构与个人都不同程度了给予了优惠，中国政府可参照这一点。

5.加强对慈善组织的管理与监督

对慈善组织监督最有效的是行政监督，然而从我国目前情况看，行政监督作用并没有有效发挥。我国目前实行的是登记机关和业务机关“双重监督模式”，一方面，行政监督职能与直接管理职能不分，业务主管机关由行业主管成了内部直接管理机关，政府作为外部监督者没有很好的实施其监督职能，而是以行政方式直接参与慈善组织的经营管理，致使慈善组织成为其“下属单位”，监督者与被监督者成为利益共同体；其次，登记机关和业务机关的审查职权和监督呈现出重合和真空状态。如在慈善组织的设立方面，登记机关和业务机关都对其进行严格审查，对慈善组织的身份取得设置了非常高的门槛，但对慈善组织行为的监督少之又少，对此其他国家的做法完全相反。特别是在社会监督方面，即慈善组织信息公开、在捐赠者监督方面、在利益相关者监督方面、在行业自律和第三方评估方面、在税务机关的监督等方面我国还尚未建立起有效的规定与制度。

抛开慈善组织外部的管理与监督，其内部监督管理也非常重要。从国外经验可知构建慈善组织内部监督的目的是为慈善组织的运行提供良好的法律和保障制度。一方面法律为慈善组织提供相对完善的运行环境保障其健康发展；另一方面法律也并不是万能的，他不能为慈善组织的自律做得面面俱到，所以在法律必须规定的内容后也应设置一些可自由发挥的空间，这些空间就是慈善组织内部的监督与协调。有必要强调的一点是，尽管英、美等慈善发达的国家并没有在慈善组织设置监事会，但是监事会作为慈善组织专门的监督机构，在我国慈善组织外部监督还不够完善和有力的情况下，其设置的必要性是非常大的。从慈善组织内部权力制衡的角度看，监事会对理事会、财务所和慈善组织的各项活动进行监督，其中监督的重点是对慈善组织的财务部门、会计资料的审查。再者，为确保监事会的独立性而非理事会的附庸，应赋有监事会独立地位与权限，充分发挥其作用。从监事会产生的人员来看，监事应该从业务主管机关和捐助人中选择，再由业务主管机关和捐助人共同确定。监事的构成人员中应当有专业的财务审计人员以确保监事会对慈善组织财务会计资料的审查落到实处，保障慈善机构的健康发展。笔者发现，我国慈善组织的内部结构与公司的内部结构具有一定的相似性，作为法人的有关制度是协调一致的。因此我国可以从慈善组织自身特点出发，参照公司治理结构的规定做出一些调整和改进。

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