对新版发票实施后的几点看法

邢永珍

(胜利油田 高培党校，山东 东营257000)

新修订的《中华人民共和国发票管理办法》(以下简称《管理办法》)及《中华人民共和国发票管理办法实施细则》(以下简称《实施细则》)自2011年2月1日起施行。它的修订标志着我国发票管理工作在规范化、法制化方面迈上了一个新台阶。诚然《管理办法》及《实施细则》的实施对我国防止假发票的制作、扩散和使用，有效防范虚开发票的违法行为，加大对发票违法行为的惩处力度，达到以票控税的目的以及在税收中起到的积极作用。但在《管理办法》及《实施细则》实施10个月后，据全国打击发票违法犯罪活动工作协调小组通报，2011年，全国共查处制售假发票和非法代开发票案件近9万件，查获各类非法发票3.5亿余份；2012年查处制售假发票和非法代开发票案件11.2万余件，查处各类非法发票超过1.3亿份，相比修订之前上升速度快涉案金额大。而作为税务局对企业的杀手锏——发票，其地位依然如泰山一般岿然不动，屹立不倒。作为管控发票的《管理办法》及《实施细则》历经了八年的修改，由过去的财政部颁布晋升为国务院总理令颁布，法律地位得到了提升，从财政部部门规章上升到国务院行政法规。以下就其修改的内容说明几个突出问题。

一、《管理办法》及《实施细则》修改的几个突出问题

第一，税收征管法还未修订出台，故《管理办法》是否将来还要根据修订后的税收征管法再修订。因为《管理办法》的核心是以票控税，如果发票不完善是无法保障税收的，而税收征管法是征税的法律依据。

第二，关于发票防伪的问题。一般情况下纳税人对发票鉴别真伪是没有法定义务的，但是如果纳税人不去鉴别发票真伪，而且拿到的是假发票，税务局则不管你是否主观客观，要全额调增应纳税所得额。另外还有个克隆发票的问题，上网查询，发票号码、代码都是真的，票流款流相符，就是内容是假的，不法分子通过各种关系搞到发票代码与号码，然后制作假发票，纳税人是难以防范的，所以不管什么票样、种类，只要是真的，基本上就万无一失了，而发票防伪则是保障票真与否的关键，因此统一发票防伪专用品至关重要。发票的事是大事，发票防伪更应当是税务部门的事。发票要高度集中，票种简并，式样统一，防伪措施完善，这样才更简便更安全。

第三，对第二十条中“所有单位和从事生产、经营活动的个人在购买商品、接受服务以及从事其他经营活动支付款项，应当向收款方取得发票。取得发票时，不得要求变更品名和金额”。“应当”这个词在中文表述里不是“必须”的意思，是指导性而非指令性，而这恰恰就是当前发票管理的弊端，对受票方的制约远不如对开票方强。

第四，对第三十条中税务机关在发票管理中有权进行检查的五项权利，在检查时调出发票查验一般要给换票证，应当规定一个时限内不管有无查实问题均应还给纳税人，不然企业没了发票，一旦审计部门、证券部门也来检查则无票可言，而我国的许多监管部门一般会有多头检查，多头评估，多头监管的事情，使企业疲于应对。而开具的换票证时间太长，放在会计凭证里当替身，这里没有考虑到纳税人的权益，不能图自已方便影响纳税人经营，没有正常的生产经营，税收是无法保障的。

第五，《实施细则》第三十一条“向消费者个人零售小额商品或者提供零星服务的，是否可免予逐笔开具发票，由省级税务机关确定”。

这里有个成本效益观念，无论你卖的是什么，即使是地摊卖个针头线脑也要开发票，集贸市场卖个青菜萝卜水果也要开发票？那么一个卖菜的一天一共卖了二百元菜，但是卖给了几十家企业，开几十张发票显然不现实，但是不开票，受票方没有发票。

第六，第六十一条“本实施细则自《中华人民共和国发票管理办法》施行之日起施行。各部门原有关规定与《办法》和本实施细则相抵触的，按《办法》和本实施细则执行”。《实施细则》于2011年2月14日，国家税务总局局长肖捷签署第25号总局令，公布修订后的《实施细则》，自2011年2月1日起施行。而《实施细则》是2011年2月14日签署公布的，在此之前新版发票于2011年1月1日正式启用，以2月1日为分水岭，之前的行为按老细则定，自此后按新细则定，但是《管理办法》第四十五条“本办法自发布之日起施行”。即2010年12月20日施行，搞的不光是纳税人左右为难，连税务局也不知所措，好在温家宝总理签办法时，加了一句：“自2011年2月1日施行”，但又不可能把办法最后一条：“本办法自发布之日起施行”删掉，故出现了这一令人尴尬的局面。

二、针对修改中问题的几点看法

第一，从我国发票管理情况来看，税务机关发票管理难度大，执法权限有限，而且无法有效提高税源监控的质量和水平，使发票税源监控的作用受到削弱，税收流失难以计量和控制。《管理办法》虽然由国务院颁布，法律地位得到了提升，但其始终是行政管理法规，而且除规定其相应的权限外，具有行政处罚权。

第二，发票防伪可以借鉴一些国外的做法，如意大利税警经常着便衣躲在角落里，抓那些不要发票的，一旦被抓严厉惩罚，这种从需求方管理其实很有借鉴意义，如果没有受票企业这个客户，制售假发票和非法代开发票就没有需求的大市场，制售假发票和非法代开发票就无法生存，因此，抓需求市场才是解决假发票的根本之举。

第三，严格规范税务机关在发票管理中进行检查的权力，在检查时调出发票查验必须给换票证，并且规定一个时限内，在时限到时还给纳税人，否则其后果由税务部门承担。

第四，《实施细则》第三十一条应对于一些特定的商品，比如集贸市场零售商贩可以不开发票，零售商采用小额定额税，凭收款收据给购买者就可以了，这样既好管理又方便实用，又可以开辟地方税源。

第五，“以票控税”是税收征管工作的重要内容，其作用是控制税源、稳固税基。要想有效发挥“以票控税”的作用，必须管好发票。而《税收征管法》是保障“以票控税”的主要依据，《税收征管法》修改后，应适当使《管理办法》与之衔接，不相适应的予以调整。

总之《管理办法》及《实施细则》的修改是建国以来范围最大、影响最深的一次普通发票改革，较之以前简炼、准确，并为企业提供了查询发票真伪的便捷渠道。但还有待进一步改进完善，真正使我国的发票起到其应有的作用。