论行政执法检察监督范围、方式与权力边界

龚晓明，刘明智

（成都市青羊区人民检察院 四川成都 610015）

法律监督在狭义上主要指检察监督，即检察机关对法律的执行和遵守情况实施的专门性监督。检察机关为法律监督机关之宪法定位，负有维护法制统一，捍卫公平正义之基本职责。检察机关法律监督权行使，主要集中在刑事法律监督、民事法律监督和行政执法监督三个方面①。由于历史惯性、内部机构设置等多种因素制约，现阶段检察机关行政执法监督较为薄弱，在一定程度上存在法律监督空位和监督不力的状况。这种“缺位”现象主要体现在行政执法监督的范围、方式以及权力行使边界等基础监督理论未形成统一认识和可行性监督路径。面对社会转型、法治初创的社会情势，司法机关面临巨大压力与挑战，如何平衡利益冲突、消除民众司法不信任感，增强司法机关社会矛盾化解、社会管理创新、执法水平能力提高，是当前及今后一段时期司法机关面临的重大课题。“我国现行的行政监督体制是由行政组织的外部异体监督和行政组织内部自体监督有机组合构成的。从总体上我国现行的行政监督体制形式上形成了一个‘横向到边，纵向到底’的行政监督网络，但实际运行过程中其实施效果并未如人所愿”[1]。就检察机关而言，在巩固并提高现有业务存量前提下，如何填补法律监督缺位，充实法律监督领域与改进法律监督方式、切实提高监督水平，是回应以上课题的一个重要参照标准。因此，开展行政执法监督研讨极有必要，需要检察机关和理论界进行有益探索和总结。

一、行政执法监督范围

行政权天生具有扩延性特征，可谓无孔不入，行政行为也深入社会各个领域，其合法性、合理性以及规范化程度直接关系到公众的切身利益和整个社会的健康发展。“所谓行政执法,是指国家行政执法机关在对社会进行组织管理过程中依照法律法规对行政当事人采取的直接影响其权利义务,或对政当事人的权力行使和义务履行情况进行监督的检查执法活动。这种执法活动,主要由国家行政执法机关最经常、最普遍的具体行政行为所构成”[2]。面对行政资源与司法资源配置现状②，以及浩瀚如海的行政行为，如何圈定行政行为检察监督范围就成首要解决的问题。对行政执法进行法律监督的出发点无疑是构建起行政执法监督框架，保证行政行为正当实施，从而保障法制统一。行政行为可具体分为具体行政行为与抽象行政行为：具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为；而抽象行政行为也是行政权运行的一种主要方式，是国家行政机关针对不特定的人和不特定的事制定具有普遍法律效力规范的行政行为，包括行政法规和行政规范性文件的创制行为。由于检察机关现有资源配置、违宪审查制度尚未建立等原因，对于抽象行政行为的检察监督尚不具备条件，从实效主义出发在具体行政行为范围内合理界定检察监督的范围，是可行、可见、可效的理性之举③。检察机关法律监督权也应遵循谦抑性原则，以可行性和可操作性为要求，避免以往一般性监督的弊端，合理确定检察监督范围。法治社会中自由人基于两方面的权利立身于世，一为自由权利，二是财产权利，两者相辅相成缺一不可。由于具体行政行为是行政主体根据法律规范对行政相对人权利义务作出的单方行为，行政主体在行政法律关系中处于优势地位，因此如何避免行政行为无端肆意侵犯自由人之权利便成为题中应有之义。

进一步追问，行政机关作出的上述具体行政行为就可能涉及到是否合法以及在合法前提下是否合理的疑问。作为法律监督机关，对上述行政行为的合法性进行监督是必然要求，对于合理性则不易进行检察监督。原因如下：行政机关依法享有的行政权与行政裁量权都是做出具体行政行为所应考虑的二元因素，行政机关应当遵守法律规范，根据具体行政行为所面对的事实，综合考虑相关事实和情节，确定合理的行政结果，因此作为第一层面的合法性问题当然是检察监督的首要目标，而且合法性监督也可做到有理有据，果断见效。合理性监督不同于合法性监督，难点较多，检察监督“脉络不稳”：任何行政机关在做出行政结果时都要综合考虑若干因素，且该些因素可能直接受制于做出行政结果的行政执法人员且难以形成书面材料，因此检察人员难于收集和审核该些材料，从而导致检察监督陷入困境，如贸然做出决定，就有可能造成难以预料的结果。此外，行政结果合理性问题作为行政机关的自由裁量权，如出现滥用权力现象，就有可能涉及合法性层面，就为检察机关开展行政执法监督提供补救通道而不至于被忽略。

综上分析，我们可以将行政执法监督的范围界定为“具体行政行为的合法性”。

二、行政执法监督方式

上述将行政执法监督范围予以确定后，合理确定和适用检察监督方式亦是操作层面的显性要求。“法律监督是指运用法律规定的手段、依照法律规定的程序，针对特定的对象进行的、能够产生法定效力的监督。在我国，法律监督特指人民检察院通过运用法律赋予的职务犯罪侦查权、公诉权和诉讼监督权，追诉犯罪和纠正法律适用中的违法行为来保障国家法律在全国范围内统一正确实施的专门工作”[3]。在此法律监督权属性界定基础上，可将行政执法监督权划分为三项类权力：一是检察监督侦查权；二是检察监督诉权；三是检察监督建议权。

（一）检察监督侦查权。

检察机关对行政机关工作人员在履职过程中所发生的职务犯罪进行侦查，是检察机关行使行政执法监督权最直接方式。如行政执法人员在执法过程中收受贿赂或者滥用职权以权谋私，检察机关就可以立即启动职务犯罪的立案侦查程序，对相关犯罪嫌疑人采取必要侦查措施和强制措施，查明案件事实。“法律监督的目标，是将权力置于法律规则的控制之下，检察机关对行政执法行为法律监督体现在职务犯罪侦查，符合法律监督刚性的需要，也是设置独立于行政机关之外的监督权的需要，更有利于对行政权的监督、约束和控制”[4]。在此项权力行使过程中存在若干薄弱环节，比较典型的是对于行政人员故意将犯罪案件“以罚代罪”不予移送司法机关处理现象严重。虽然有关部门就该问题制订了相关规范意见予以规制④，但司法实践中对该类行政行为检察监督不力也是不可明辨的事实。检察机关应当加大对该移送而不予移送的刑事案件进行及时监督，如发现行政人员背后存在职务犯罪行为的，应当启动案件侦查程序，追究相关责任人的刑事责任，责成行政机关及时将涉嫌犯罪案件移送司法机关处置。

（二）检察监督诉权。

检察监督诉权较为广泛，可具体分为对受到行政行为侵害的行政相对人支持起诉权、对违法行政行为提起行政公诉以及对法院就违法行政行为未能正确裁判的抗诉权等。检察机关对民事案件当事人支持起诉具有明确法律依据，虽然行政诉讼法对此未作规定，但行政权较一般民事侵权危害更大，因此更具支持起诉的必要性。最高人民检察院就此发布相关意见探索该项业务。行政公诉是特定国家机关根据法律授权，对行政机关违反法律法规，侵犯国家、社会公共利益的行为向法院提起诉讼的活动。主要为检察机关提起行政公益诉讼的探索。“行政公益诉讼，顾名思义，是涉及公共利益的行政诉讼（特别是环境公益诉讼），当然是与实现保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权的立法目的相一致的”[5]。公民可以通过检举、告发等形式要求检察机关提起公益诉讼，但该公益诉讼的范围应予以限制，特别是对一些造成严重污染的行政行为（不作为），理应由检察机关提起公益诉讼⑤。对法院就违法行政行为裁判有误的，检察机关有权按照法定程序提起抗诉。检察机关抗诉行为直接体现为对审判权的监督，但也通过审判机关的审判行为监督行政行为，也体现检察机关对行政行为的监督。

（三）检察监督建议权。

“检察建议无论出现在诉讼监督环节，还是出现在非诉讼监督环节，都反应出它法律监督的本质属性”[6]。检察监督建议权相对于检察监督侦查权、诉权而言，相对柔性，但具有灵活、方便适用之优点。检察建议作为一种法律行为，行政机关在收到检察建议后应当根据检察建议所列举的内容认真核对、反思，针对日常行政管理和执法过程中发生的漏洞与疏忽，规章立制，建立完备的制度体系，在规范化、法制化、制度化的前提下解决出现的问题。作为检察建议权行使的回馈，行政机关应当将采纳检察建议情况以及现有的整改情况形成书面材料及时回复检察机关。检察机关应将行政机关的回复建档立案。如行政机关拒绝采纳检察机关的检察建议应当阐述理由并以书面形式及时回复检察机关，如检察机关认为行政机关此举无正当理由或者违反相关法律规定则可以启动司法强制程序，申请人民法院受理检察机关强制执行的请求，由法院对检察机关强制执行申请进行裁决，如认为该申请事实清楚，有法可依，则应裁决违法行政机关强制执行。违法行政机关在收到法院强制执行的裁决后应立即根据检察建议进行整改，并按上述所言及时回复检察机关。

三、行政执法监督权力行使边界

检察机关对行政行为检察监督权的行使也应遵循法律监督权的基本规律。在明确行政法律监督范围和方式后，检察机关法律监督权的正确行使便是重中之重。如前所述，检察权较行政权较为弱势、检察资源配置较为薄弱，难以对行政行为进行面面俱到的检察监督，因此检察机关的行政执法监督权明确边界正当行使就显得很有必要。检察机关的行政执法监督权的行使边界底线为——不得干预行政权的正当行使。

（一）坚持谦抑原则，要有所为有所不为。

任何权力都孕育着无限扩展的基因，通过诸多途径对权力进行限制应是权力配置的当然前提。行政执法检察监督权作为司法权对行政权的监督权力，本身也是权力体系中交互相连的不同权属，本身也是权力簇中的类权力，因此依然具备权力扩张属性，谦抑原则更是体现于此。谦抑原则的确立，也是从是从法治主义和实证角度出发的必然之举。任何一项权力并不必然驾驭于其他权力之上，且任何一项权力的行使必然以法律规定为必然要求。此外，从实证角度观之，即使行政执法检察监督权力具有无孔不入的权能，但鉴于权力行使所要求的人财物的配置现状，也难以达到“上下通吃”的局面。在权力的配置以及行使过程中，应坚持“有作为有所不为”的理念，适度收敛和节制[7]。

（二）形成内外结合的权力制约机制。

基于权力无限扩张的自然属性，在权力架构以及权力运行过程中，更应注重形成内外结合的权力制约机制。权力制衡是防止权力专横的最好药剂。检察机关法律监督机关的宪政地位，并不必然决定检察监督权凌驾于其它权力之上，其只是我国权力架构中的特设法律监督机构，以保障法律的正确执行和有效遵守为己任，其在对行政权、司法权进行法律监督的同时，行政权、司法权也构成对检察监督权的监督与制衡。遵循国家分权机理，决策权、执行权与监督权分层运行、相互制衡，由不同机关、部门相对独立行使。检察监督权对行政执法权的监督在检察机关内部也将形成不同部门之间的监督与制衡关系，任何决策的决定必须遵循检察机关内部的权力决策机制，形成检察监督权内部监督制衡机制。

（三）坚持被动申请为主、主动介入为辅的权力启动机制。

行政权相对于检察权、审判权而言，是一种主动性的实体权力，司法权是一种被动式的实体权力，而检察权（检察监督权）主要为一种程序权力，其对行政执法权的监督启动应采取被动申请为主、主动介入为辅的原则。行政行为浩瀚如海，在茫茫大海中如由检察机关主动对行政行为进行全方位监督，则是无稽之谈，因此对行政执法监督应以受理公民、法人或者其他组织的控告、申诉为原则。此外，对于足以严重环境污染、自然资源浪费或者足以威胁公民生命、健康安全，影响范围极广，不易或者不能由个人监督的行政作为或者不作为，检察机关应当积极介入，提起公益诉讼或者以监诉人身份支持提起公益诉讼，以求社会正义的实现⑥。

（四）坚持刑事先理原则。

“所谓刑事先理，是指在某一案件即是民事或者行政违法案件又可能是犯罪案件即责任竞合时，原则上应先由司法机关按刑事诉讼程序解决行为人的刑事责任问题，再由法院进行民事审判或行政机关依行政处罚程序解决行为人的民事或者行政处罚责任。换言之，法律赋予刑事诉讼相对于民事诉讼或者行政处罚程序的优先权”[8]该原则有利于解决行政机关“以罚代罪”的处理模式，赋予刑事诉讼相对于民事诉讼或者行政诉讼的优先权。刑事先理原则作为程序优先原则，也为检察机关行政执法监督权的正确实施提供可行、可靠的司法实践路线。

[注释]：

①狭义的法律监督是检察机关通过法定专门监督职权的行使，来发挥其对审判权和行政权的法律监督功能，法律监督借助严格的程序实现监督和制约权力目标，虽然以司法性监督为主要内容，但绝不仅仅作为诉讼制度的一部分而存在，法律监督不仅包括对诉讼活动的监督权，更应该包括法律实现的全过程。参见陶伯进.行政执法权检察监督初探[J].法制与社会2009，（3）：163.

②在我国现在人民大会制度下“一府两院”制权力架构，检察机关、审判机关与行政机关相比，无论在人员配置、经费保障、权力实施等诸多方面，“两院”都处在绝对的“配属地位”。行政机关日益庞大且强势，“两院”权力具有边缘化的倾向，在某种程度上成为保障行政权的“下位权力”。

③限定行政执法检察监督范围也是基于对检察机关法律监督权与其它监督相比较所得出的必然结果。法律监督不同于其它监督方式，法律监督必须是对具体案件或者行为进行监督，而不能扩展到宽泛的方针政策、合宪与否。具体理由限于篇幅在此不叙。

④国务院、高检院、公安部、监察部等部门单独或者联合发文将该问题进行规范，并建立起行政执法与刑事执法衔接机制，但该些规定部分被束之高阁。

⑤近期发生的渤海康菲公司溢油事件造成严重环境污染和巨大财产损失，对于由谁代表国家向康菲石油公司提起环境公益诉讼，尚存争议。检察机关应当就该问题发出自己的声音。

⑥检察机关是否可以作为提起公益诉讼的主体，争议颇大，现理论界和实务界正对此进行细致研究。

[1]韩 平.钓鱼式执法的法学思考[J].四川警察学院学报，2010，（4）：26.

[2]郑鸿鸽.司法程序与行政执法[J].四川警官高等专科学校学报，2004，（1）：70.

[3]张智辉.“法律监督”辨析[J].人民检察,2000,（5）:43.

[4]田 凯.检察机关开展行政执法监督的理论分析与制度设计[J].人民检察,2006,（11）:50.

[5]姜明安.行政诉讼中的检察监督与行政公益诉讼[J].法学杂志,2006,（2）:12.

[6]邱焕逵.全面整合检察资源，有效监督行政执法[J].法制与社会,2010,（11）:211.

[7]程相鹏.行政执法检察监督制度的基本原则与内容[J].人民检察,2010,（15）:75.

[8]周长军,王海平.论行政执法的检察监督[J].政法论丛,2006,（6）:27.