司法公信力的重塑——基于对现行审判管理制度之反思

王粟伟

司法公信力的重塑
——基于对现行审判管理制度之反思

王粟伟*

引 言

目前,我国司法公信力在一定程度上受到公众质疑,甚至出现司法信任危机。影响司法公信力的因素是多方面的,包括:一些法官司法能力欠缺,司法作风不正;现行司法体制存在的种种弊端;司法机关任务重、人员少、效能低下;应当向当事人和社会公开的信息没有及时公开,导致当事人对执法的公正性存有疑虑等等。司法公信力塑造,是一个综合性系统工程,必须严格监督制约、规范执法程序,通过科学的方法与途径实行司法改革;必须建立司法中立、独立、公正、执法为民、服务大局等现代司法理念,努力摒除与现代司法理念不相符的习惯做法;必须强调案件的社会效果与法律效果的统一,最大限度使当事人或公众感受到法律的权威以及对其合法权益的保护。笔者认为,“打铁还需自身硬”,法院自身内部挖潜,提高司法能力,优化审判质效是提升司法公信力的“内功”和决定因素,而在当前一个时期,建立科学的审判管理制度才是修炼好“内功”的不二法门,对提升司法公信力更具有现实意义。本文分析了审判管理滞后对司法公信力的种种影响,并从加强审判层级管理、流程管理、质量管理、效率管理四个方面,提出构建现代化审判管理体系提升法院审判效能,进而重塑司法权威和司法公信力的意义和具体做法。

司法公信力,是指社会公众对司法机关执法公正性和权威性形成的整体印象和评价,反映了社会对司法机关的认可程度与信赖程度,是建立诚信社会、维护社会公平正义的重要保障。应该看到,目前我国司法公信力在一定程度上受到公众质疑与诟病,甚至出现信任危机。国家信息局近年的相关资料显示“求决类”信访在各类信访中比例最大,据统计,涉法信访案件在“求决类”信访中的比例已超过30%,为数最多。①袁祖云:《司法公信力缺失的成因及对策》,http://www.dyzxw.org/html/article/ 201208/16/98955.shtml,下载日期:2013年5月20日。

一、问题审视——管理滞后是司法公信力缺失的内因

司法公信力缺失的原因有多方面,然而内因是物质运动的决定性因素,法院内部缺乏科学的审判管理,导致审执工作的效能低下、质量瑕疵甚至种种违法违规行为才是造成司法公信力缺失的主要因素。我国法院长期以来重审执轻管理,审判管理手段和方式相对比较落后。

一是审判管理模式具有行政色彩。其根源,一是在我国传统法律制度和文化中司法权从属于行政权,行政官兼任司法官,这使得我国传统的审判程序和管理机制行政化。新中国司法制度建设起步晚,审判程序设置不完善,法官的司法主体地位观念缺失,其表现如法院领导的个案审批、审判委员会对个案的具体指导、来自社会的干涉等等。二是我国受苏联司法制度和大陆法系国家法律制度的影响,实行超职权主义的诉讼模式。法官在整个诉讼活动中居于主导地位,当事人的作用弱化。在这种诉讼模式下,法官对诉讼程序的进行具有主导权,无法保障当事人的程序参与权,司法审判程序行政化色彩较突出。

二是没有统一的审判管理机制。《人民法院第二个五年改革纲要》规定:改革和完善司法审判管理和司法政务管理的内容之一是健全和完善科学的审判流程管理制度,逐步做到同一级别的法院实行统一的审判流程管理模式。但是我国社会经济发展不平衡,影响了不同地区的法院进行审判流程管理的实践探索的方式和程度,一直没有建立起全国统一的审判管理机制。

三是流程控制权与实体审判权不分。在我国传统的诉讼体制下,这两种权力往往被混合在一起,实际上权力的大部分由同一个审判部门行使。这必然会导致权力因缺乏制约而被滥用的不良后果,更重要的是,这种权力架构不仅不能使法院的审判权对当事人的合法权益进行充分的保护,而且由于诉讼的低效率和缺乏公正的表象,直接损害了法院的权威和裁判的公信力。②陈旭:《公正与效率视野下的审判管理》,载《法律适用》2002年第1期。

(一)裁判质量损害公信力

客观公正的裁判结果乃是司法获得公信力的根本要求。司法公信力的获得依靠的是的司法裁判。基于相似的案件事实,适用相同的法律,理应得出相近的结论,但当前我国法院对同类案件的判决却常常存在差异和矛盾,主要表现为横向冲突(不同地域法院的裁判差异)和纵向冲突(不同时期同一法院的裁判差异)。这些裁判的冲突和不公均损害了司法的威信,从根本上动摇了公众对司法的信任。同时,裁判文书说理不透彻,透明度不够,也是影响司法公信力的重要问题。可以说,审判工作是说理性工作,法官的工作不仅仅在程序的范围内根据法律来说理和判断、解决问题,特别是在判决书的制作上必须忠于法律作出判决。然而实践中,裁判文书在理由论述上,还始终停留在“通俗易懂、简洁明了”的阶段,不注重说理的透彻性以及理由的陈述,缺乏对整个案件诉讼活动的全过程以及事实和适用法律的具体内容的公开。在审判机制上或多或少地降低裁判文书中需阐述的各个内容要素的完整性要求,便无法充分满足当事人和社会公众的知情权,这十分不利于当事人及社会公众对人民法院审判工作进行有效的监督,进而影响了裁判文书的说服力和公信力。

(二)裁判效率损害司法公信力

诉讼时效不仅是衡量司法成本的一个标志,也是体现司法公正的一种形式,程序公正是看得见的公正,当事人一般都期望自己的案件能快速地得到判决,案件迟迟未决,不仅造成了审判资源的浪费,也拖累拖垮了当事人,民众对司法产生抱怨和对司法失去耐性也就成了必然。特别是在某些时效性很强的案件中,如果经过了漫长的等待才得到正义的实现,此时正义对其已无实际意义。由于忽视审判管理,审判程序缺乏监督,很多案件久拖不决,甚至超审限的情况也时有发生,这些均影响公众对司法的信任度。

(三)司法不公开损害司法公信力

“没有公开则无所谓正义。”司法过程的公开有利于增强社会公众对司法的信心。因为人们都认为“正义不仅要实现,而且要以看得见的方式实现。”司法公开是促进司法公正,司法机关取信于民,保障当事人知情权和监督权的重要措施。人们希望司法置于阳光下操作。只有充分的司法透明才能促进司法公正,防止司法的恣意和专断。“正义不但要实现,而且必须以看得见的方式实现”,这一富有哲理的法谚所蕴含的法律思想,正是司法公开、透明原则的法理基础和民主司法的表现形式,同时也是公民的一项基本权利。除涉及国家机密、商业秘密、未成年人案件、个人隐私等特殊类型的案件外,所有的司法过程都应当向全社会公开,才能赢得广大人民群众的衷心拥护。由于缺乏科学的审判管理,司法公开不能真正落实,当事人知情权不能充分被保障,损害了司法公信力。

二、价值分析——审判管理对塑造司法公信力的实然意义

(一)审判管理的性质

审判管理是人民法院运用组织、领导、指导、评价、监督、制约等方法,对审判工作进行合理安排,对审判过程进行严格规范,对审判质效进行科学考评,对司法资源进行有效整合,以确保司法公正、廉洁、高效。①江必新:《审判管理与审判规律抉微》,载《法学杂志》2011年第5期。审判管理是人民法院特有的管理内容,也是人民法院各项管理工作的核心。审判管理是基于审判权运行的需要而衍生的管理工作,与审判工作直接相关,必须符合审判权运作的基本规律和特征,尊重审判独立、程序公正、裁判中立等司法价值。

(二)加强审判管理对提高司法公信力的意义

1.提升案件的质效。审判管理是一种衍生性、辅助性权力,是为了确保审判权在规范、正确的轨道上科学运行,因此,审判管理的目标必然与审判权的价值追求趋同,以追求司法公正、高效、廉洁等基本司法理念为价值导向。要实现审判权的正当价值,首先必须考量如何通过审判管理使司法审判的产品达到质效最优化。因此可以说,从审判管理的直接目标来看,是以提升司法案件审判的质量、效率和效果为核心任务;而进一步从审判管理的根本目标来看,是期望通过探索和完善包括案件流程管控机制、质效评估机制、质量评查机制、业绩考核机制、信息传递和处理机制、决策服务和督促机制、统筹协调机制等在内的科学、系统、长效的审判管理机制,完成对司法资源的最优配置并为审判权运行提供最大的保障,从而在逐步推进人民法院审判质效水平的基础上,最终实现司法公正与司法效率的统一、实体公正与程序公正的统一、法律效果与社会效果的统一。

2.服务法官的审判工作。任何制度或权力的运行,人永远是主角,人的态度、人的感受,是其中的关键环节。故审判管理应始终坚持“以人为本”的理念,即将审判权具体的行使主体——法官群体的感受和需求放在重要的位置,将审判管理定位于通过服务法官的司法活动达到规范、指导、监督、保障审判权运行的管理效果。一方面,在建立健全各项审判管理制度、搭建审判管理平台时,应以法官主体的需求为主导;另一方面,在审判管理工具运用、措施落实时,也应以法官为中心,立足调动法官的主观能动性,强化其案件质效意识、提升法律职业素养,为法官公正高效地行使审判权,对内提高审判能力、对外提高公信力提供有益的助力。

3.回应民众的司法需求。带判管理的目标应与当代中国社会体制下法院审判工作所面临的新要求、新期待、新任务一脉相承。当前,我国社会正处于一个变革转型期,各类社会矛盾呈现增长趋势,民众维权意识日益高涨,司法工作正面临着前所未有的外部压力;审判力量不足、审判资源稀缺、法官的司法能力有限等客观现实影响了司法公信力。只有加强法官内部有效的审判管理,才能够在资源有限的前提下,进行优势重组和能效升级,从而缓解人民群众日益扩大的司法需求与法院相对有限的司法资源之间的矛盾,提高人民群众对司法的满意度。

三、构建路径——审判管理的四个领域对司法公信力的全方位塑造

(一)兼顾两种审判层级管理,塑造公信力产生的决策环境

审判层级管理,既包括上级法院对下级法院的审级管理,也包括法院内部的层级管理。上级法院的审级管理是为提高审判工作整体效能,维护司法的统一性,协调司法的终局性和正当性,基于审级制度对下级法院进行监督与指导的管理活动。法院内部的层级管理是审判委员会、院长、庭长、审判长以及专门审判管理机构为探索确保司法公正、廉洁、高效的有效措施,最大限度地发挥司法资源的整体效益,提高审判质量与效率的管理活动。

上级法院应当从人力、社会资源方面,推进整个辖区法院的资源优化配置。在人力资源方面,通过各项机制建设,实现人力资源向一线倾斜,向基层倾斜。在案件资源配置方面,调整相关案件的管辖标准,推行“繁简分流”,实行集中、集约管理,将案件分配到最合适的法院法庭审理,在社会资源引入方面,探索多元化纠纷解决机制,强化“诉调对接”平台建设,化解矛盾,提升司法公信力。上下级法院的层级管理要完善评估体系的统一性,要优化完善审判质量效率评估指标,统一上下级法院的效能评估体系,强调评估数据的客观性、导向性和可操作性,形成一套科学完善的审判质量效率评估体系。完善法律适用的统一性,实现上下级法院审判思路和裁判标准的有效沟通,预防上下级法院法律适用不统一的问题引发的裁判矛盾而损害公信力。

从一个法院内部的层级管理来讲,要理顺审判管理职责。“审判委员会、院长、庭长、审判长以及专门的审判管理机构,都具有不可推卸的管理职责。特别是对院长、庭长来说,直接指导办案,直接管理法官,因而审判管理责任更大。”①王胜俊:《创新和加强审判管理确保司法公正高效》,载《人民司法》2010年第17期。以笔者所在的基层法院为例,该院在明确了审判管理主体是人民法院审理案件的组织和其成员,包括书记员、审判员、审判长、副庭长、庭长、副院长、院长,审判主体应当根据各自的工作性质和职责,公正、高效、有序地开展审判工作和审判管理工作。横向上,以各类审判管理主体按部门进行分类,明确了各个业务庭和审管办、政治处、研究室、纪检组、办公室的审判管理职责;纵向上,细化从院长到书记员各类人员作为审判管理主体的责任,将每个人、每个庭室都纳入审判管理格局中,最大限度的发挥审判管理的整体效益,提高审判质量与效率。

(二)建立四化为目标的审判流程管理,塑造公信力的程序正义属性

审判流程管理,是人民法院为了保障程序公正,提高审判质量和效率,通过对案件审判流程中的立案、送达、排期、开庭、结案、归档等环节进行组织、协调、管理和全程跟踪,实现审判公开、公正、有序、高效运行的程序性管理活动。具体而言,就是对法院所有案件的立案和案号进行管理、对法院所有案件适用程序进行管理、合理安排审理案件的合议庭和主审法官、对案件的审理过程进行跟踪管理等,科学利用审判资源,实现审判执行工作中的各个环节的有序衔接。审判流程管理的目标应当定位于全程化、动态化、实时化、精细化管理。

1.全程化管理。所谓全程化管理,即对案件进入审理阶段后的全程监督管理,将包括证据交换、调查取证、诉讼程序的选择、庭审过程、合议庭评议、裁判文书的撰写、宣判以及案件评查等的各个环节,都纳入审判管理的视野,通过审判信息的实时更新和对审判阶段各个指标的定期考察,实现全面化、综合化的审判管理。全程化管理强调审判阶段管理的全面性、整体性和系统性,旨在确保审判阶段管理的全面而不片面,流畅而不梗阻,确保案件进入审判阶段的每一个环节都得到有效管控,从程序的正当性角度确保审判阶段的公正与效率。

2.动态化管理。案件的审理是一项动态而系统的活动,或繁或简,每时每刻都在发生着流程方面的变化。单纯在结案后通过查阅案卷显然并不能了解案件审理过程的全貌,也不利于及时纠正案件审理过程中的问题,无法实现审判阶段管理机制效能的发挥。因此,应当强调动态的管理理念,通过动态监测、阶段性量化评估等手段确保案件在每一个微观节点上都得到有效管控。要完善审判流程管理制度,明确各个节点的监控职责,将节点管理落实到具体部门和人员,不仅要求承办法官作为案件的直接管理人,在熟知案件运行状况的基础上,及时更新案件的审判流程信息,适时调整案件的管理方式,同时要求庭长及审判长及时跟踪流程、严格监督案件是否由排定的合议庭审理、是否按期审理、是否按期结案,及时掌握案件的审理情况,一旦在某一环节发现违法违规行为立刻予以纠正。院长、分管院长以及审判管理职能部门应随时掌握各业务庭审判流程的动态,以便抓住关键环节介入,防患于未然。

3.实时化管理。实时化管理强调审判阶段管理的及时性。虽然诉讼法对于案件审理的各环节有明确的期限规定,但是鉴于审判阶段管理活动的具体性,还应当在法院内部根据案件的类型及繁简程度,进一步细化和明确各项审判活动的具体时限,以使管理者据此督促案件的进程,及时掌控案件信息,实时跟进管理。要实行审限提示与预警,规范延长、扣除案件的审限审批手续,强化对案件审限的管理,通过对案件中止、中断、延长、暂停计算审限等案件法定事由的重点管理,建立健全案件催办、督办制度,促进案件在法定审限内结案。同时,实时化管理目标的实现必须依靠完善的计算机信息技术和严谨的信息输入和检查制度,要不断完善硬件、软件设施,加大信息化应用力度,完善法院诉讼信息管理系统,通过科技手段实现案件数据的数字化,通过及时输入、严格检查保证实时数据的准确性。利用信息管理系统的查询、分析、统计、预警功能,随时掌握案件进展,适时提醒管理者履行审判管理职责,通过案件数据的数字化实现对案件信息的及时更新和跟踪,实现对审判工作的实时化管理。

4.精细化管理。精细化管理强调案件评查、考核机制应设计得具体、细致,其对于审判阶段的管理意义重大。可以说,案件评查、考核机制的具体化程度将直接影响审判目标的实现。一方面,要借助于案件评查指标的精细化,根据案件的具体情况,将法律适用、文书撰写、审理期限、结案率等因素作为评估参数进行细化。另一方面,要借助于案件评查手段的科学化,要在确保静态评查、考核手段有效性的基础上,强调动态的评查、考核方式,充分利用信息技术手段,对案件的审判过程进行定时、定点、动态评查,不断细化评查、考核内容及评查、考核指标设置。

(三)完善三项机制为基础的审判质量管理,塑造公信力的实体价值本位

实体正义是公信力的价值本位。只有高质量的司法行为,才能产生正义性的司法裁决,才是最具有公信力的司法成果,因此加强审判质量管理的意义不言而喻。审判质量管理是质量管理理论在审判领域的运用,既包含法院管理结构性和机制性的宏观问题,又具有法院管理操作的微观性问题。①肖风鸣:《完善审判质量管理考评问题研究》,载中国法院网,http://old.chinacourt. org/public/detail.php?id=173452,下载日期:2013年6月1日。

一是完善案件审判质量评查分析讲评机制。对案件质量评查工作中发现的典型错误和主要问题,要进行客观全面的分析,找出规律性、倾向性的问题、原因和对策,形成有分析、有建议的案件质量专题调研报告,从而使暴露出来的问题能及时得以纠正,努力将差错的再发生率降至最低。更重要的是,通过评查与调研互动,以简报、月报、专报等形式做好检查结果的通报,并开展院领导、审委会、业务庭内部等多层次讲评,让法官学会举一反三,防止类似的差错和问题再次出现,能够引导法官正确办案,充分、有效地发挥案件质量评查制度的导向功能。

二是完善案件审判质量评查整改追责机制。案件质量评查是质量监督的基础,又是质量监督结果的体现,对故意枉法裁判、违法审判的,要一查到底,严肃依法依纪处理。确保审判权在制度下运行、在监督下执行、在“阳光”下操作。由于案件质量评查对存在质量差错的案件审判人员及其他相关人员将给予相应的处理,因而将直接影响到责任人的权利义务。为确保公正,应当建立案件质量评查申辩机制,在对其作出不利决定之前,充分听取他们的意见,有效保障其行使合理的陈述权和申辩权。

三是完善案件审判质量评查结果转化机制。一切管理活动都是以提高效用为目的,以评查为中心的案件质量管理也不例外。其一,是要把握创优的方向,正确处理好纠错、防错和创优三者之间的关系。在建立审判质量档案的基础上,扩展升级为庭室审判质量档案和法官审判质量档案,法官只要多办案、出精品,其审判业绩就会提高,借此实现法官由消极被动地接受管理向积极主动地办铁案、出精品转变。同时,把评查结果作为各审判庭的重要考核内容,作为庭室评先和法官评先、立功、晋升的重要依据。其二,是要以案件质量评查为突破口,带动审判质量管理的规范化发展。通过建立具有较强实用性、稳定性和长效性的审判质量评查机制,强化审判人员的质量意识,逐渐形成业务竞争氛围,使各项审判活动的质量和效率不断提高。

(四)构建以审限管理为核心的审判效率管理,塑造公信力的现实经济价值特征

效率是市场经济兴起所带来的一个现代化概念。一是单一从时间维度分析,即要求迅速,用最短的时间产生效益;二是从成效维度分析,要求尽量节约成本,用最少的成本换取最大的收益。审判效率则是以一种社会现实的经济价值性而独立存在于司法活动中。审判效率管理同样要重视效益的双重内涵,不能仅着眼于速度,更要着重于收益与成本比值的最大化实现。从这两个维度出发,审判效率管理可界定为:通过树立科学的管理目标,健全管理机制,尽可能缩短诉讼周期,降低诉讼成本,在法定期限内尽早结案的同时,最大化地实现司法公正。①沈志先:《法院管理》,法律出版社2013年版,第151页。

审限及其管理制度始于1980年的《刑事诉讼法》,并分别被1990年的《行政诉讼法》和1991年的《民事诉讼法》所吸纳。2000年最高人民法院下发了《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》(以下简称《审限规定》),进一步完善了该项制度。近年来随着各级法院进一步加强了对审限运行的管理,审限的效率价值不断显现。然而,审限管理在实际运行中也逐步显露出一些与审判实践不相适应的问题,应当引起重视。

强化法院内部的审限管理,一是严格审限责任,明确法院内部各部门审限管理工作的第一责任人,设立审判管理综合部门作为审限管理的监督责任人,负责审限管理各环节的监控、监督、协调工作,对不能够严格按照规定履行职责的个人、部门,在绩效考评中予以扣分。二是抓信息录入基础性工作,确保把所有案件审限纳入信息化监控之中。必须准确、及时、规范、完整地将案件立案、分案、排期、审理、审限管理、审限变更、结案、归档、移送等环节的信息录入审判管理信

息系统,使整个案件流程都置于信息化监管之下。三是强化案件审限跟踪督办。对每个案件从立案到案件归档的各个环节,都通过审判流程管理系统进行记忆、跟踪,并根据情况进行审限届满前的提示、催办,对即将超审限案件进行提示催办,实现案件的存量消化和周期控制。四是通过严格审批程序,杜绝制造虚假事项中止、延长审限,杜绝无正当理由超审限案件。案件需要中止的、需要延长审限的,业务庭应提交书面证明材料并备案,对于无正当理由超审限和规避监管造成案件超审限的,予以严肃追责。

*作者系山东省新泰市人民法院审判员。